城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路
——基于土地財政視角

唐 韜

（北京大學(xué)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究院）

一、土地財政的內(nèi)涵和發(fā)展過程

土地財政是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，我國的土地財政主要是依靠增量土地創(chuàng)造財政收入，也就是說通過獲得的土地出讓金來滿足財政需求。在中國迄今為止的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地財政模式是一種重要的推動力，也是吸引地方政府參與其中的重要機(jī)制。

關(guān)于土地財政的起源，目前國內(nèi)普遍的認(rèn)識是與分稅制有關(guān)。1994年的分稅制改革壓縮了地方政府的稅收分成比例，地方政府事權(quán)與財權(quán)不匹配，地方政府財力不足。土地出讓金是地方政府所能支配的最大財源之一，不用上繳中央財政，這就奠定了地方政府走向依賴“土地財政”的基礎(chǔ)，對于產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)的地區(qū)更是如此。在分稅制施行之后，伴隨著房地產(chǎn)的大規(guī)模開發(fā)，幾乎所有的地方政府都在持續(xù)地賣地創(chuàng)收。在2016年，中央正式提出了“房住不炒”的調(diào)控目標(biāo)后，全國新房銷售總額從當(dāng)年11萬億元上升到2020年的17萬億元，漲幅為47%，但同期全國103個大城市賣地總金額仍從2.59萬億元漲到了4.64萬億元，漲幅高達(dá)80%，各地的賣地動力仍然十足。

土地財政模式使地方政府通過出讓土地使用權(quán)完成了城市的“原始資本”積累，以此推動城市的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展，在分稅制之下緩解了地方財政壓力，有一定的正向作用。但地價提升、賣地收入居高不下，直接推動房地產(chǎn)價格一路飆升，導(dǎo)致民生壓力越來越大。過于依賴土地財政，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了某種“異化”，城鎮(zhèn)化在相當(dāng)程度上變成了房地產(chǎn)化，不僅推高了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)成本，還傷害了居民消費(fèi)能力，影響了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿?。相對于稅收等收入的有限增長，賣地收入多年來的持續(xù)高速增長直接導(dǎo)致了地方收入結(jié)構(gòu)出現(xiàn)畸形。如果以土地出讓金與地方一般公共預(yù)算收入的比例來衡量地方的土地財政依賴度，在一定程度上可以判斷城市經(jīng)濟(jì)的健康程度。

二、土地財政和地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)相關(guān)關(guān)系

根據(jù)2020年的相應(yīng)指標(biāo)，對國內(nèi)一些城市進(jìn)行分析，可以看到地方經(jīng)濟(jì)與土地財政的相關(guān)性。比較各個城市的土地出讓金統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的城市，地方財政越不依賴土地。以深圳為例，2020年深圳的賣地收入為1054億元，位列全國第13位，其土地出讓金占財政收入比例只有27%。從土地財政依賴度來看，在全國主要城市中，深圳的城市經(jīng)濟(jì)健康程度名列前茅。一個重要原因在于，深圳城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴的是本地強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)，地方財源充足。不過，需要警惕的是，隨著城市成本抬升，不少產(chǎn)業(yè)正在從深圳外遷，如果發(fā)展下去，則有可能出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化。

從杭州來看，前幾年杭州的土地出讓金排在全國第一。2017年杭州土地出讓金首次超過2000億元，2018年達(dá)2501億元，在全國各城市中領(lǐng)跑。2019年，杭州土地出讓金高達(dá)2836億元，再度成為“賣地之王”。有統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，從2015年以來，近五年內(nèi)杭州土地出讓金收入約為10 019億元，杭州的土地財政依賴度曾連續(xù)幾年高居各城市之首。土地財政曾經(jīng)給杭州帶來了正面作用，利用土地出讓金，城市得以提升軟硬件水平。當(dāng)土地出讓金大量用于城市建設(shè)時，其對于城市發(fā)展的作用是良性的。需要強(qiáng)調(diào)的是，在杭州以及浙江省的經(jīng)濟(jì)中，有較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，民營經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，對城市經(jīng)濟(jì)提供了支撐。“產(chǎn)業(yè)+城市化”雙輪驅(qū)動，是杭州得以成為“新一線城市”的原因之一。不過，隨著城市成本不斷抬高，杭州的“大城市病”也開始出現(xiàn)并顯性化。值得注意的是，一些近兩年逃離北上、遷至杭州的年輕中產(chǎn)家庭，開始在杭州感受到生活不易，高房價、學(xué)區(qū)房、交通等煩惱開始讓他們有“夢碎”的感覺，這是杭州今后發(fā)展值得警惕的信號。

地處東北的長春市提供了另外一種案例。長春市的經(jīng)濟(jì)以及財政能力并不算好。長春市2019年度一般公共預(yù)算收入為420億元，比2018年度減少了58.01億元，占當(dāng)年吉林省一般公共預(yù)算收入的37.61%，排名居全國地級及以上城市第42位、全國省會城市第17位、全國副省級城市倒數(shù)第二名。2020年，長春全市（含公主嶺）一般公共預(yù)算地方級收入440.4億元、增長1.5%。不過，雖然經(jīng)濟(jì)與地方財政的體量不大，但長春的土地財政依賴度排名在全國靠前。有市場統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2020年，長春市一般公共預(yù)算收入為440億元，但土地出讓收入高達(dá)683億元，這使得長春成為全國土地財政依賴度最高的省會城市。

三、財政優(yōu)化與長期可持續(xù)稅源的實現(xiàn)路徑

從全國范圍看，國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)不景氣的大環(huán)境下，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級緩慢、找不到新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和財稅源泉的大前提下，不斷增加的財政支出壓力和地方財務(wù)風(fēng)險，確實使得不少地方政府難以擺脫土地財政。明知道再依靠房地產(chǎn)搞城市化無異于飲鴆止渴，但在短時間內(nèi)這種誘惑顯然無法抗拒，難以從根本上得到扭轉(zhuǎn)。可以預(yù)料的是，在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、城市化進(jìn)程面臨轉(zhuǎn)型、政府債務(wù)高企的現(xiàn)實之下，地方經(jīng)濟(jì)面臨的巨大壓力將會持續(xù)較長的時間，這會在城市經(jīng)濟(jì)上有比較普遍的體現(xiàn)，國內(nèi)多個城市經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)一定的健康問題，將毫不奇怪。

如何緩解國內(nèi)城市在經(jīng)濟(jì)和財政上不同程度的“病態(tài)”或“亞健康”？這是一個有待研究的大問題。簡單來說，在思路上大致有幾個方面：一是抑制對土地財政的依賴，不再推高城市的土地成本及房地產(chǎn)成本。要做到這一點(diǎn)，需要地方政府要保持“隱忍”。二是要培育實體經(jīng)濟(jì)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)；改善公共服務(wù)，放開市場準(zhǔn)入，鼓勵企業(yè)大力發(fā)展；發(fā)展消費(fèi)。通過一系列發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)的措施，逐步培育和強(qiáng)化稅基。不過，這種方式需要較長的時間，對解決短期的問題效果不明顯。三是走資產(chǎn)經(jīng)營的路子，利用國內(nèi)金融市場、各類資產(chǎn)市場，通過政府平臺公司進(jìn)行股權(quán)投資、資產(chǎn)交易，為地方經(jīng)濟(jì)和財政拓展新的渠道。

四、結(jié)語

土地出讓金為各地城市帶來豐厚收入，緩解了地方財力不足的問題，為城市基礎(chǔ)設(shè)施投入及系列民生工程改善作出了一定貢獻(xiàn)。但中國經(jīng)濟(jì)要想成功轉(zhuǎn)型升級，就必須使地方政府走出土地財政的陰影，各城市必須擺脫土地財政的慣性和束縛，一方面大力發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)，另一方面要利用好金融市場，做好資產(chǎn)經(jīng)營和交易，才有可能找到地方經(jīng)濟(jì)與財政可持續(xù)發(fā)展的新路子。

我國現(xiàn)在能夠?qū)で蟮恼叩缆?，只能是資本與財政的聯(lián)動，同時規(guī)避財政與央行的聯(lián)動，如果讓地方政府負(fù)債運(yùn)作，債務(wù)越堆越高，將把金融體系拖下水，會再度讓央行成為財政錢袋子，重蹈覆轍。要實現(xiàn)資本與財政聯(lián)動的目的，就要用好、用活、管好、管活中國的資本市場，絕不能讓我國資本市場塌架子。我國今后一個時期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)問題，關(guān)鍵點(diǎn)就是兩個邏輯緊密相連的重點(diǎn)，一個是資本市場，一個是房地產(chǎn)市場。在這兩大市場中，資本市場是建好、管好，保持健康有序的大規(guī)模上漲問題；房地產(chǎn)市場則是轉(zhuǎn)型問題，解決好做什么、不做什么的問題，要從房地產(chǎn)轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)業(yè)，要通過城市更新，搞好城市的品質(zhì)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)，要讓資本市場有底氣，向提升土地資產(chǎn)價值的方向走，而不能一刀切，讓房地產(chǎn)市場徹底停滯。事實上，現(xiàn)在我國離開土地資產(chǎn)和城市資產(chǎn)的價值，資本市場也是撐不住的，各地財政也不會從資本市場的上漲中真正得益多少。所以，從大的發(fā)展邏輯上看，現(xiàn)階段，我國的兩大市場的建設(shè)是緊密相關(guān)的，不宜自行其是，地方政府的財政，都要處理好與之嫁接和聯(lián)動的工作。

此外，地方政府的財政以及國企與資本形成嫁接發(fā)展，產(chǎn)生聯(lián)動關(guān)系，還有助于財政的透明度，有助于國有企業(yè)的改革和轉(zhuǎn)型，多個目標(biāo)可以同步實現(xiàn)，實際意義遠(yuǎn)比想象的更為重大。由此可見，搞好我國的資本市場不但關(guān)系市場繁榮，而且關(guān)系到國家的繁榮，要實現(xiàn)這一點(diǎn)，就必須解決好市場監(jiān)管和建設(shè)“兩手抓”的問題，不能只監(jiān)管，不建設(shè)。資本市場正在日益成為中國經(jīng)濟(jì)的龍頭，要看到這一點(diǎn)，并且要設(shè)法在政策上踩油門，保駕護(hù)航，讓資本市場能夠真正揚(yáng)帆遠(yuǎn)航。

需要關(guān)注的是，轉(zhuǎn)移支付是中央政府的一大負(fù)擔(dān)，也是地方政府的一大壓力源，沿海與內(nèi)地都一樣，只是原因不同。如果資本市場搞好了，通過資本的正常投資、收購和流動，不但可以擴(kuò)張發(fā)達(dá)地區(qū)政府的財源，而且隨著投資等于間接實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付，代行了轉(zhuǎn)移支付的部分功能，支持了內(nèi)地政府的建設(shè)和發(fā)展。所以，政府財政與資本市場的關(guān)系，不僅僅是政府財源收入高一點(diǎn)的問題，還關(guān)系到利用資本的力量，實現(xiàn)全局發(fā)展的大目標(biāo)。

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景面臨不小的挑戰(zhàn)，財政壓力在今后將不斷惡化。在此背景下，我國需要搞好兩個邏輯上緊密相連的重點(diǎn)市場，一是資本市場，二是房地產(chǎn)市場。資本市場要建好、管好，保持健康有序的持續(xù)上漲；房地產(chǎn)市場則要向提升城市品質(zhì)轉(zhuǎn)型，搞好城市的品質(zhì)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)。資本市場能否揚(yáng)帆遠(yuǎn)航，事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)繁榮。