服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的異同及面臨的挑戰(zhàn)

葉金龍

2015年5月5日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)總體方案》，由此開始了服務(wù)業(yè)開放的新步伐?！斗桨浮诽岢隽藰?gòu)建與國(guó)際規(guī)則相銜接的服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放基本框架，成為國(guó)家全方位主動(dòng)開放的重要實(shí)踐，為探索開放型經(jīng)濟(jì)新體制作出貢獻(xiàn)。《方案》要求優(yōu)先選取服務(wù)業(yè)發(fā)展較為成熟，市場(chǎng)潛力較大的重點(diǎn)領(lǐng)域先行先試，穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，推動(dòng)服務(wù)業(yè)有序開放；注重體制機(jī)制創(chuàng)新，加快市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和監(jiān)管模式改革，推動(dòng)配套支撐體系建設(shè)，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，建立健全服務(wù)業(yè)促進(jìn)體系，帶動(dòng)服務(wù)業(yè)整體轉(zhuǎn)型升級(jí)。2017年、2019年和2020年國(guó)務(wù)院又連續(xù)批復(fù)了北京市關(guān)于服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)的方案和行動(dòng)計(jì)劃。在北京試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于2021年4月20日發(fā)布了《關(guān)于同意在天津、上海、海南、重慶開展服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)的批復(fù)》，指出在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，精心策劃，大膽實(shí)踐，服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略，開展差異化探索，在加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體系等方面取得更多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)服務(wù)業(yè)的開放發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。也由此標(biāo)志著服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點(diǎn)的第一次擴(kuò)圍。

從2013年9月上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立開始，經(jīng)過五輪的擴(kuò)圍，至2020年9月已有21個(gè)自由貿(mào)易試區(qū)（自由貿(mào)易港）建立，并取得了豐碩的試驗(yàn)成果。而服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點(diǎn)，是我國(guó)實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略的繼續(xù)和深化。在國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)新發(fā)展格局下，兩者具有較多的共同點(diǎn)和不同點(diǎn)，也面臨著諸多的問題和挑戰(zhàn)。

一、服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點(diǎn)與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的共同點(diǎn)

（一）為國(guó)家全面改革開放作先行先試

“先行先試、典型示范、以點(diǎn)促面、點(diǎn)面結(jié)合、逐步推廣”是中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)體制改革的成功路徑。習(xí)近平總書記指出，解放思想、實(shí)事求是、鼓勵(lì)探索、大膽實(shí)踐、抓好試點(diǎn)，對(duì)改革開放全局具有重大意義。服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點(diǎn)和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)均是在特定行政區(qū)域、特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭袑?duì)外開放，開展差異化探索，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試，在建立更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制方面取得可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)，為產(chǎn)業(yè)開放發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。也為國(guó)家加入國(guó)際多雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定積累經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理話語權(quán)。具體內(nèi)容上均要求在一定時(shí)期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際投資、跨境金融、人才從業(yè)、運(yùn)輸往來、數(shù)據(jù)流動(dòng)等方面的自由便利，在稅制安排、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等方面有所突破。

（二）特殊經(jīng)濟(jì)功能打造和產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展

強(qiáng)調(diào)集聚國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種資源，開發(fā)國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，推進(jìn)國(guó)內(nèi)外人才協(xié)同創(chuàng)新，鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)走出國(guó)門等功能建設(shè)。集中發(fā)展集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、航空航天、智能裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和國(guó)際貿(mào)易、現(xiàn)代物流、醫(yī)療服務(wù)、旅游觀光、文化教育、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，打破國(guó)際技術(shù)壟斷封鎖，彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈不足，提升企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，成為各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引擎，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革做出特殊貢獻(xiàn)。

（三）加快政府職能轉(zhuǎn)變，打造良好的營(yíng)商環(huán)境

改變政府宏觀管理觀念，體現(xiàn)小政府、大社會(huì)理念，推進(jìn)“放管服”管理方式改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體在促進(jìn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)性作用。例如試行企業(yè)登記“證照分離”，國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”，推行負(fù)面清單加白名單制度，社會(huì)事務(wù)管理“一網(wǎng)通辦”，一枚印章審批、不見面審批、報(bào)備即批準(zhǔn)等。行政審批事項(xiàng)大幅減少，非行政許可審批終結(jié)，行政性收費(fèi)大量減少，辦事時(shí)間大幅壓縮。在降低企業(yè)成本的同時(shí)，也降低了政府行政成本，改善了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境，提升了政府對(duì)外形象。

（四）先易后難，逐步推廣

在改革創(chuàng)新需求大、場(chǎng)景應(yīng)用條件好、制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)小的地方先行試水，在一些容易突破的制度和產(chǎn)業(yè)先行探索，待取得一定成效后再逐步擴(kuò)大試行地區(qū)和領(lǐng)域。如2013年9月，在綜合改革成效明顯，產(chǎn)業(yè)發(fā)展頗具規(guī)模，具有洋山保稅港、浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)、外高橋保稅區(qū)等最早開放的28.78平方公里區(qū)域，設(shè)立第一個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。2014年擴(kuò)大到陸家嘴、張江、金橋等地，面積擴(kuò)大至120平方公里，直至2019年8月設(shè)立上海臨港新片區(qū)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)面積近1000平方公里。同時(shí)在制度開放上，跨境金融、服務(wù)貿(mào)易、人才流動(dòng)、稅制安排等方面也不斷擴(kuò)大和深化，海南自由貿(mào)易港已成為最接近國(guó)際自由港制度的地區(qū)。同樣，服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)也擴(kuò)大到了天津、上海等五個(gè)省市。預(yù)計(jì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)還將在其他省市繼續(xù)擴(kuò)大。

二、服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點(diǎn)與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的不同點(diǎn)

（一）區(qū)域范圍不同

服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)范圍大，包含試點(diǎn)省市的全區(qū)域。雖然試點(diǎn)方案明確在一些重點(diǎn)城區(qū)、園區(qū)、地區(qū)進(jìn)行，但原則上全區(qū)域均可實(shí)施。而自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，除了海南全島3.5萬平方公里都在內(nèi)的離島特殊情況，以及上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)873平方公里區(qū)域較大外，其他省市的自貿(mào)區(qū)均在120平方公里內(nèi)，基本上安排三個(gè)片區(qū)。其中實(shí)行“一線放開，二線管住”的區(qū)域，均在特殊海關(guān)監(jiān)管區(qū)圍網(wǎng)之內(nèi)。

（二）戰(zhàn)略定位不同

黨的十七大把建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，黨的十八大提出要加快實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記在2018年10月24日指出，建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是黨中央在新時(shí)代推進(jìn)改革開放的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措。國(guó)務(wù)院頒發(fā)的各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)方案，都明確其戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)。而服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點(diǎn)提法不同，如2020年8月批復(fù)的北京方案要求“立足首都城市戰(zhàn)略定位，服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略”。上海方案要求圍繞上海城市定位，推進(jìn)服務(wù)業(yè)改革開放。天津方案要求圍繞京津冀一體化戰(zhàn)略。重慶方案要求圍繞西部大開發(fā)重要支點(diǎn)和“一帶一路”聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，實(shí)施服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放。

（三）制度開放對(duì)標(biāo)層次和風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試壓力不同

服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)參照國(guó)際先進(jìn)規(guī)則、準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)做法，政策探索有范圍，風(fēng)險(xiǎn)較可控，其成功經(jīng)驗(yàn)均可復(fù)制推廣。而自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)照國(guó)際更高水平規(guī)則制度，其中海南和上海臨港新片區(qū)對(duì)標(biāo)國(guó)際最高水平，要求在更廣闊領(lǐng)域、更深層次、更大力度上進(jìn)行開放，在更高程度上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試。海南和上海臨港新片區(qū)在原產(chǎn)地政策、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅、國(guó)際商品離島免稅、居民享受免稅商品、新能源汽車、醫(yī)療健康等方面暫時(shí)不可復(fù)制推廣到其他地區(qū)。

（四）法律法規(guī)層面不同

海南自由貿(mào)易港由黨中央國(guó)務(wù)院發(fā)文設(shè)立，全國(guó)人大制定《海南自由貿(mào)易港法》。各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均由國(guó)務(wù)院制定總體方案。天津、上海、江蘇等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均由當(dāng)?shù)厝舜笾贫ㄗ再Q(mào)區(qū)條例。而服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)，均由各地上報(bào)方案，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)，原則同意后組織實(shí)施，且均無全國(guó)人大或省市人大制定相應(yīng)法規(guī)，僅以方案等政府規(guī)章形式實(shí)施。

（五）操作性和實(shí)施方法不同

服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)更具體、可操作。各地方案更細(xì)致、易試行。例如北京方案，具體到每個(gè)園區(qū)、城區(qū)、綜合體，產(chǎn)業(yè)細(xì)分到某項(xiàng)技術(shù)、某個(gè)產(chǎn)品，政策具體到某個(gè)細(xì)項(xiàng)、資金額度，提供方法路徑、合規(guī)評(píng)估、資格認(rèn)證等辦法。而自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)方案則以發(fā)展方向、原則、領(lǐng)域等為主，鼓勵(lì)各地自貿(mào)區(qū)自主改革、自主創(chuàng)新、差異化探索，希望以更廣闊的視野，在更大的空間，更深的層次取得成就和經(jīng)驗(yàn)。

（六）開放強(qiáng)度和招商力度不同

因自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地域范圍相對(duì)較小，原有基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)條件較好，一般具有港口、機(jī)場(chǎng)、口岸等資源稟賦，在用地指標(biāo)，財(cái)政稅收和土地出讓金政策上傾斜，各地政府在交通、通訊、環(huán)境、文化教育等方面的建設(shè)力度很大，因而在招商引資，產(chǎn)業(yè)集聚等方面具有無可比擬的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，亦能更快地出成效顯形象。相比較，服務(wù)業(yè)開放綜合試點(diǎn)則缺少這方面的優(yōu)越條件。

其他，在試點(diǎn)試驗(yàn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)安排上也不同。服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)一般為三年，分步進(jìn)行。而自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均為五年或十年安排，上海臨港新片區(qū)目標(biāo)至2035年，海南自貿(mào)區(qū)目標(biāo)至2050年。

三、服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點(diǎn)與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)共同面對(duì)的問題和挑戰(zhàn)

（一）如何適應(yīng)蓬勃興起的國(guó)際自由貿(mào)易大趨勢(shì)

我國(guó)自2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，獲得了擴(kuò)大開放的巨大紅利。雖然WTO體系近年來受到重大沖擊，逆全球化情況日愈嚴(yán)重，但雙多邊經(jīng)貿(mào)合作迅猛發(fā)展。2020年我國(guó)正式加入?yún)^(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系（RCEP）,完成了中歐全面投資協(xié)定（CAI）談判。習(xí)近平總書記又表示積極考慮加入全面和先進(jìn)的跨太平洋伙伴協(xié)議（CPTPP）。同時(shí)，中日韓、美加墨等區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作也加快建立，“一帶一路”建設(shè)順利實(shí)施。而國(guó)際自由貿(mào)易關(guān)系在開放領(lǐng)域、政策支持、協(xié)商機(jī)制等規(guī)則制度方面高于服務(wù)業(yè)開放試點(diǎn)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，在一些重大制度、重要領(lǐng)域上差距較大。如何利用政策紅利窗口期發(fā)揮試點(diǎn)區(qū)和試驗(yàn)區(qū)的資源稟賦，集中財(cái)力、人力、物力，加快開放試點(diǎn)，在投資自由、金融自由、運(yùn)輸自由、自然人流動(dòng)、數(shù)據(jù)有序流動(dòng)以及高度風(fēng)險(xiǎn)把控、特殊稅制安排等方面與國(guó)際最先進(jìn)水平接軌，是一項(xiàng)極為重要和緊迫的任務(wù)。

（二）如何加快法治化進(jìn)程，推動(dòng)試點(diǎn)試驗(yàn)有序進(jìn)行

從OECD的STRI指數(shù)看,我國(guó)現(xiàn)階段的開放主要依靠各類政策文件，探索試驗(yàn)成功的經(jīng)驗(yàn)沒有及時(shí)上升到法規(guī)層面。由于立法上采取自下而上，先實(shí)踐后總結(jié)的模式，試點(diǎn)試驗(yàn)上采取自上而下，先政策再法律的模式，導(dǎo)致法律法規(guī)制定滯后，形成中央及地方涉法事權(quán)不明晰，法律適用關(guān)系復(fù)雜，自貿(mào)區(qū)法律規(guī)范的地位和性質(zhì)尚無定論，一些法律規(guī)章難以深入制度內(nèi)部。央地行政事權(quán)與配置機(jī)制不明晰，執(zhí)法模式存在漏洞和空白，監(jiān)管協(xié)調(diào)困難等問題。工商總局關(guān)于“單一窗口”登記只適用外資企業(yè)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為政府派出機(jī)構(gòu)的地位不明，海關(guān)特殊區(qū)域的監(jiān)管職能不清。在復(fù)制推廣方面，存在成果設(shè)定程序、標(biāo)準(zhǔn)、審查、反饋、容錯(cuò)、監(jiān)督等內(nèi)容缺失，這些均直接影響到試點(diǎn)試驗(yàn)的進(jìn)度和效率。

（三）如何理順試點(diǎn)和試驗(yàn)區(qū)的體制機(jī)制

一些試點(diǎn)區(qū)和自貿(mào)區(qū)與當(dāng)?shù)毓δ軈^(qū)的關(guān)系不順，大部分自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均涉及港區(qū)、保稅區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、科技園區(qū)，及其街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)。有的實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、集中審批。有的多頭管理、各自為政、政出多門。工作中受到多方掣肘，涉及多區(qū)域多部門的事項(xiàng)難以辦理，涉及多領(lǐng)域的創(chuàng)新舉措難以實(shí)施。由于沒能形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的機(jī)制，也就無法承接省市級(jí)下放的管理權(quán)限，導(dǎo)致招商引資爭(zhēng)搶、產(chǎn)業(yè)定位不清、區(qū)域發(fā)展不平衡等現(xiàn)象的發(fā)生。一些地方不關(guān)注試點(diǎn)試驗(yàn)區(qū)所在街鎮(zhèn)的重要地位，只將其作為社會(huì)治理、動(dòng)拆遷安置的責(zé)任單位，而不注重發(fā)揮他們?cè)谠圏c(diǎn)試驗(yàn)方面的積極作用。

（四）如何推進(jìn)邊境內(nèi)措施改革

一般認(rèn)為，服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)主要是打開國(guó)門擴(kuò)大開放問題，大家關(guān)心的是邊境措施的開放性和有效性，例如投資項(xiàng)目負(fù)面清單的不斷壓縮，貿(mào)易的自由化程度，貨物運(yùn)輸便捷化手段，人員出入境便利，在特殊綜合保稅區(qū)、港口、機(jī)場(chǎng)等地實(shí)現(xiàn)“一線放寬，二線管住，區(qū)內(nèi)自由”等辦法。但這些僅僅是傳統(tǒng)自由貿(mào)易區(qū)的做法，而邊境內(nèi)措施的改善和開放，在當(dāng)代自貿(mào)區(qū)和服務(wù)業(yè)試點(diǎn)區(qū)發(fā)展中具有更重要的分量、更大的意義。從RCEP、CAI及CPTPP等協(xié)定文本中，從中美貿(mào)易爭(zhēng)端中，可以看到更多的事項(xiàng)屬于邊境內(nèi)措施，如產(chǎn)業(yè)政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、投資金融、國(guó)有企業(yè)、政府補(bǔ)貼、政府采購(gòu)、行業(yè)壟斷和透明度、環(huán)境保護(hù)、技術(shù)性貿(mào)易措施、信息和數(shù)字壁壘等問題，邊境內(nèi)措施大大超過了邊境措施，邊境內(nèi)措施的改革涉及到諸多深水區(qū)，進(jìn)一步倒逼國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革的突破。而服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，應(yīng)在這些方面給予更多的關(guān)注，投入更大的力量，積極主動(dòng)進(jìn)行自主改革、自主創(chuàng)新，創(chuàng)造更多的經(jīng)驗(yàn)成果，為全國(guó)改革開放作出更大的貢獻(xiàn)。