基于民主監(jiān)督的高校權(quán)力運行制約與監(jiān)督研究

陳家模，王涌濤

（大連理工大學(xué)，遼寧大連116024）

一、高校民主監(jiān)督的概念及范疇

（一）高校民主監(jiān)督的內(nèi)涵

民主監(jiān)督的本質(zhì)是以權(quán)利制約權(quán)力［1］。這是民主社會所獨有的一種權(quán)力監(jiān)督和制約機制，它是在正確理解權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上，恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利，使其能夠起到一種限制、阻遏權(quán)力濫用的作用［2］。民主監(jiān)督作為自下而上的權(quán)利性監(jiān)督，也是人民政協(xié)非常重要的職能，其厚植于廣大人民群眾，具有普遍性、自主性和一定的獨立性；主要是通過提出批評意見或建議，改進工作方式，提升工作效率。我國的《憲法》《教育法》《教師法》以及《高等教育法》均賦予了高校師生管理和監(jiān)督學(xué)校事務(wù)的權(quán)利，這是依法治校、依法行使權(quán)利的根本依據(jù)。

當(dāng)前，高校民主監(jiān)督的形式主要有以下三種：一是黨外人士的民主監(jiān)督。高校中黨外人士相對集中、占比較高，擁有高知背景，經(jīng)常能夠提出高質(zhì)量的意見和建議，是高校民主監(jiān)督的重要形式；二是高校教代會、工代會、學(xué)代會及研代會的民主監(jiān)督。無論是我國相關(guān)法律還是高校教職工代表大會條例等，都賦予了廣大高校師生的民主權(quán)利，用以管理和監(jiān)督學(xué)校事務(wù)、維護合法權(quán)益，是高校民主管理的最根本形式；三是信訪舉報、輿論監(jiān)督、監(jiān)督聽證會、民主評議、網(wǎng)絡(luò)評議等其他形式的民主監(jiān)督。在依法治國、依法治校和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的背景下，催生了諸多民主監(jiān)督的新形式，例如論壇、貼吧、自媒體、網(wǎng)絡(luò)投票等。具有擴散快、傳播廣、影響大、效率高等特點，越來越受到廣大師生的歡迎和高校的重視，已成為高校民主監(jiān)督的熱門形式。

（二）新時代高校民主監(jiān)督的新特點

邁進新時代，高等教育的“內(nèi)涵式”發(fā)展和“雙一流”建設(shè)，落實“立德樹人”根本任務(wù)，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義合格建設(shè)者和可靠接班人，都促使高校的民主監(jiān)督從內(nèi)涵和外延上發(fā)生著新的變化，具備了新時代的新特征。一是新時代高校民主監(jiān)督從根本上更多圍繞加強高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。在新時代，無論是暢通民主監(jiān)督渠道，還是構(gòu)建完善的權(quán)利運行制約與監(jiān)督體系，這都是提升高校治理能力和完善治理體系的重要內(nèi)容。黨的十九屆五中全會確定，到2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障。以權(quán)利制約權(quán)力是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，治理體系和治理能力的現(xiàn)代化保障了人民的權(quán)利。二是新時代高校民主監(jiān)督具備鮮明的“全過程”監(jiān)督屬性。對結(jié)果的監(jiān)督，永遠(yuǎn)無法取代對過程的監(jiān)督，民主監(jiān)督亦是如此。對“事前、事中、事后”的全過程監(jiān)督，越來越被廣大師生接受和關(guān)注。這有利于規(guī)范權(quán)力的運行，能夠真正實現(xiàn)“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”。三是新時代高校民主監(jiān)督不僅注重監(jiān)督質(zhì)量，更加關(guān)注民主質(zhì)量。隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的到來，傳統(tǒng)的民主監(jiān)督途徑已經(jīng)無法滿足廣大師生的需求，師生們不僅注重監(jiān)督的時效性和實效性，更注重平等、充分的民主權(quán)利。

二、新時代高校民主監(jiān)督面臨的挑戰(zhàn)

（一）權(quán)利的缺失、缺位

當(dāng)前，高校權(quán)力結(jié)構(gòu)主要由行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、其他利益群體的權(quán)力構(gòu)成［3］。相對于學(xué)術(shù)權(quán)力和其他利益群體權(quán)力，高校的行政權(quán)力重心普遍偏高。絕大多數(shù)的行政權(quán)力掌握在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子及機關(guān)職能部門手中，他們是政策和規(guī)則的制定者。當(dāng)前，侵害師生利益和權(quán)利的情況仍有出現(xiàn)，特別是涉及人事、工資、績效、后勤保障等方面。在行政權(quán)力面前，師生處于極度弱勢，仍有得不到充分重視的情況，出現(xiàn)征求意見走過場，民主程序不完備等問題，權(quán)利的缺失、缺位尤其嚴(yán)重?！八娘L(fēng)”問題特別是形式主義和官僚主義加劇了師生權(quán)利的缺失。

高校的學(xué)術(shù)權(quán)力有著自下而上和自上而下的雙向運作的權(quán)力特征。學(xué)術(shù)委員會的產(chǎn)生相對民主，委員由廣大教師推薦或選舉產(chǎn)生。當(dāng)學(xué)術(shù)權(quán)力存在爭端和分歧時，學(xué)術(shù)委員會則自上而下、民主集中處理學(xué)術(shù)問題，謀求最大公約數(shù)。學(xué)術(shù)權(quán)力自誕生之日起，其權(quán)力的運行就具備著良好的民主監(jiān)督屬性。但也存在行政權(quán)力干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力，行政權(quán)力直接任命或產(chǎn)生學(xué)術(shù)委員會的情況。

（二）民主監(jiān)督的系統(tǒng)性不夠

一是機制不完善。一方面，高校的民主監(jiān)督方式方法不夠全面。三種主要的監(jiān)督形式未能夠應(yīng)用盡用。另一方面，各方面的民主監(jiān)督合力未形成。典型的問題就是教代會、工代會、學(xué)代會及研代會的民主監(jiān)督往往是各管一段，只聚焦代表群體的利益，缺乏交流和有效統(tǒng)籌，未能形成監(jiān)督的強大合力。對于惡意舉報、誹謗中傷等問題，科學(xué)的研判和處置機制不健全，影響了民主監(jiān)督質(zhì)量。

二是制度上走形式或執(zhí)行效率低。當(dāng)前，大多數(shù)高校通過建立會議制度、決策制度、執(zhí)行制度、聽證制度、民主參與制度、民主選舉制度、學(xué)術(shù)評價制度、學(xué)術(shù)機構(gòu)成員產(chǎn)生制度、任期制度、責(zé)任追究制度等形式完善了監(jiān)督制約權(quán)力的制度體系［4］。但在現(xiàn)實工作中，高校的行政權(quán)力行使部門一定程度上仍存在責(zé)權(quán)不明晰、部門邊界不清等問題，導(dǎo)致制度執(zhí)行上的走形式和制度執(zhí)行效率低下的問題。

三是對民主監(jiān)督的新形式應(yīng)對不足。在自媒體時代，高校對網(wǎng)絡(luò)輿論、輿情的應(yīng)對普遍滯后，處于被動態(tài)勢的情況較多。許多涉及師生根本利益的問題，在經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)發(fā)酵后，形成了強大的網(wǎng)絡(luò)輿論壓力，甚至?xí)绊懽罱K的研判和決策。

（三）民主監(jiān)督的實效性不高

一是對民主監(jiān)督的重視程度不夠。主要表現(xiàn)在高校黨外人士參與決策和監(jiān)督權(quán)力運行不夠充分，黨外人士的民主監(jiān)督主動性和積極性不高，相關(guān)制度建設(shè)明顯滯后；校務(wù)主動公開程度還不夠，政策宣講不足，聽證會、民主評議、網(wǎng)絡(luò)評議等民主監(jiān)督有效形式鮮有應(yīng)用；基層院系的“三重一大”決策中，民主程序缺失現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，專業(yè)評估和主動報告做得不夠。

二是“全過程”監(jiān)督的渠道不暢通。一方面，高校民主監(jiān)督對“事后”結(jié)果的監(jiān)督多，對“事前”“事中”的過程監(jiān)督少，未能形成全過程監(jiān)督的完整體系，致使對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約不夠充分；另一方面，對如何開展“事前”“事中”監(jiān)督的研究較少，方法不多，制度建設(shè)不足，缺乏有效的渠道。

三是教代會、工代會等職權(quán)未能落實到位。不同程度存在有些問題年年反饋卻沒有整改的情況，致使會議職權(quán)無法落實，影響代表積極性。學(xué)代會、研代會的聲音偏弱，質(zhì)量不高，代表的主動盡責(zé)履職意識還需要進一步提升。

四是基層院系問題突出，教代會缺失或走過場。在高校的基層院系，仍然存在基層教代會缺失的問題，有的院系甚至從未召開過教職工大會或代表大會；仍然存在以基層院系全體教師大會代替教職工大會的情況，相關(guān)會議無專題議題和民主討論及監(jiān)督環(huán)節(jié)。

三、提升民主監(jiān)督質(zhì)量確保權(quán)力運行有效制約的途徑

（一）突出政治功能，強化民主監(jiān)督的政治建設(shè)

一是從政治建設(shè)的高度，認(rèn)識民主監(jiān)督的重要性。黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治。習(xí)近平總書記強調(diào)，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。高校的民主監(jiān)督是人民民主政治的延伸，是我國社會主義制度的政治要求，要時刻突出這一根本屬性，盡職、盡責(zé)、主動做好民主監(jiān)督工作，為高校堅持社會主義大學(xué)辦學(xué)正確政治方向，落實好立德樹人根本任務(wù)提供保障和支持。

二是以講政治的要求，將民主監(jiān)督落到實處。高校要將民主監(jiān)督作為高校政治建設(shè)和政治生活中的重要工作重點加強；廣泛開展民主監(jiān)督的宣傳教育，不斷提升廣大師生的民主監(jiān)督意識；開展專題培訓(xùn)，提升師生監(jiān)督能力。高校的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力等主要權(quán)力形式要自覺主動接受師生的監(jiān)督；高校的領(lǐng)導(dǎo)班子及機關(guān)部門要以講政治的要求，迎接好民主監(jiān)督的新常態(tài)。

（二）圍繞“全過程”監(jiān)督，健全“民主監(jiān)督體系”建設(shè)

一是聚焦高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，謀劃好“民主監(jiān)督體系”。以治理體系的高度謀劃好高校“民主監(jiān)督體系”，能夠更好地發(fā)揮民主監(jiān)督合力，協(xié)調(diào)民主監(jiān)督各主客體之間的關(guān)系，保障權(quán)力的合理運行，有效提升治理水平?！懊裰鞅O(jiān)督體系”屬于高校治理體系的重要組成，能夠充分保障廣大師生平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利，能夠有效提升高校治理體系和實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。

二是圍繞權(quán)力“行使前、行使中、行使后”三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，構(gòu)建好“民主監(jiān)督體系”。黨的十九大報告指出，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行［5］。新時代要深刻分析高校權(quán)力運行的特點，牢牢把握權(quán)力“行使前、行使中、行使后”三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確民主監(jiān)督主體的責(zé)任和分工，精準(zhǔn)、科學(xué)開展監(jiān)督工作，聚集監(jiān)督實效構(gòu)建好“民主監(jiān)督體系”。高校還應(yīng)當(dāng)成立或明確民主監(jiān)督的主責(zé)部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項安排和工作，保障好師生權(quán)利。

三是圍繞“全過程”監(jiān)督，落實好“民主監(jiān)督體系”。一方面，高校應(yīng)建立一整套完善的監(jiān)督體系；另一方面，要落實體系化的“全過程”監(jiān)督，二者互為補充，不可或缺。落實好“民主監(jiān)督體系”必須緊緊圍繞“全過程”監(jiān)督開展工作，這是民主監(jiān)督質(zhì)量的保證。高校的民主監(jiān)督主體要深入分析所監(jiān)督的內(nèi)容、要素，圍繞“事前、事中、事后”開展體系化的監(jiān)督工作，始終讓權(quán)力處于師生的監(jiān)督之下，真正實現(xiàn)“讓權(quán)力在陽光下運行”。

（三）聚焦新時代特征，優(yōu)化民主監(jiān)督的制度建設(shè)

一是要抓住高校黨外人士群體優(yōu)勢，建立“人民政協(xié)”式的民主監(jiān)督制度，持續(xù)深化高校黨外人士對權(quán)力監(jiān)督的積極作用；參照“人民政協(xié)”工作模式，通過完善協(xié)商工作機制對學(xué)校重大事項、重大決策進行監(jiān)督；通過健全批評和建議制度，對學(xué)校機關(guān)提出批評和建議，進而改進工作方式方法，提高工作效率，克服官僚主義。

二是要抓牢民主監(jiān)督根本形式，完善教代會、工代會、學(xué)代會、研代會等基本制度。高校應(yīng)以法治化、規(guī)范化建設(shè)為核心，確保上述會議的討論建議權(quán)、討論通過權(quán)、討論決定權(quán)、監(jiān)督評議權(quán)等基本職權(quán)；建立起上述會議的溝通協(xié)調(diào)機制，強化統(tǒng)籌監(jiān)督，凝聚監(jiān)督合力；重點解決高?；鶎釉合到檀鷷然局贫热笔栴}，提升基層民主監(jiān)督規(guī)范化程度；不斷提高代表的履職盡責(zé)能力和意識，使廣大教職工能夠更好地監(jiān)督高校的權(quán)利運行。

三是要聚焦民主監(jiān)督的質(zhì)量，與時俱進做好新形勢下的民主監(jiān)督工作。高校應(yīng)通過重點加強對網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管和引導(dǎo)，減少劣質(zhì)和無效監(jiān)督信息，不斷提升監(jiān)督信息的質(zhì)量；積極引導(dǎo)廣大師生通過校內(nèi)有效程序開展民主監(jiān)督，或者建立專門的民主監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺，實時做好監(jiān)督反饋工作；加強對信訪舉報、輿論監(jiān)督、監(jiān)督聽證會、民主評議、網(wǎng)絡(luò)評議等監(jiān)督形式的工作力度，增加人力、物力、財力的投入，有條件的高?？山⒁恢＜娼Y(jié)合的隊伍，由民主監(jiān)督主責(zé)部門領(lǐng)導(dǎo)并開展工作，進一步提升校內(nèi)民主監(jiān)督的質(zhì)量。