農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的急難問(wèn)題及其破解*——基于河南省焦作市的實(shí)踐調(diào)查

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是繼承包地“三權(quán)分置”改革后中央安排的又一項(xiàng)重大農(nóng)村改革任務(wù)，是管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本、管全局的大事。2016年12月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(中發(fā)〔2016〕37號(hào)文件)(以下簡(jiǎn)稱《意見》)指出：“力爭(zhēng)用三年左右時(shí)間基本完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，用五年左右時(shí)間基本完成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革?！雹?020年中央一號(hào)文件指出：“全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，有序開展集體成員身份確認(rèn)、集體資產(chǎn)折股量化、股份合作制改革、集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼等工作。探索拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，強(qiáng)化集體資產(chǎn)管理?！雹谵r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革使大量沉睡的資源要素活起來(lái)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)關(guān)系的新突破、生產(chǎn)力的新躍升，其影響廣泛而深遠(yuǎn)。

然而，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革也是全面深化改革的“深水區(qū)”“硬骨頭”。當(dāng)前，由于改革政策不配套，各地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中及改革完成后建立的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在運(yùn)營(yíng)、管理等方面遇到許多問(wèn)題，這些問(wèn)題目前多數(shù)沒(méi)有明確統(tǒng)一的解決辦法，不僅造成基層工作者迷茫，影響改革進(jìn)程推進(jìn)，也嚴(yán)重制約新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織正常經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的開展，處理不當(dāng)將嚴(yán)重影響改革任務(wù)的落實(shí)與改革成果的鞏固。本文基于焦作市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的跟蹤調(diào)查，系統(tǒng)梳理分析當(dāng)前改革進(jìn)程中遇到的急難問(wèn)題及改革完成后新型集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)可能面臨的難題，并就這些問(wèn)題的解決提出政策建議，以期為各地改革工作提供參考借鑒。

一、河南省焦作市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本情況

河南省焦作市溫縣作為全國(guó)第三批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣，于2019年10月完成了全縣262個(gè)村的改革任務(wù)。焦作市其他縣(市、區(qū))的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革隨河南省作為全國(guó)第四批整省推進(jìn)試點(diǎn)同步推進(jìn)。整體工作從2018年5月啟動(dòng)，第一階段清產(chǎn)核資工作于2019年7月底全面完成，2019年9月通過(guò)省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳抽驗(yàn)；第二階段股份合作制改革工作從2019年5月份啟動(dòng)，至2020年6月中旬全部結(jié)束，2020年9月底通過(guò)河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳評(píng)估驗(yàn)收。

1.改革取得的主要成效

第一，清產(chǎn)核資對(duì)象基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。全市共有1857個(gè)行政村(街、居)，完成清產(chǎn)核資1856個(gè)，占比99.94%；共有小組9913個(gè)，完成清產(chǎn)核資8847個(gè)，擁有資產(chǎn)的小組占比99.9%；在“全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資管理系統(tǒng)”完成錄入的單位數(shù)占比99.9%，基本實(shí)現(xiàn)了清產(chǎn)核資全覆蓋。③第二，摸清了集體家底。全市共清理集體賬面資產(chǎn)100.17億元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)35.19億元；核實(shí)后的集體資產(chǎn)總額142.57億元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)49.2億元，分別高出賬面數(shù)42.3%、39.8%。全市701個(gè)村有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村占比37.7%；清查落實(shí)集體土地面積489.17萬(wàn)畝，其中農(nóng)用地面積353.83萬(wàn)畝；查清集體建設(shè)用地111.4萬(wàn)畝，其中宅基地面積65.34萬(wàn)畝、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地14.1萬(wàn)畝。④第三，清產(chǎn)核資取得良好效果。嚴(yán)格按照《農(nóng)業(yè)部 財(cái)政部 國(guó)土資源部 水利部 國(guó)家林業(yè)局 教育部 文化部 國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委 體育總局關(guān)于全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作的通知》(農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2017〕11號(hào))的要求開展工作，在完成清產(chǎn)核資后又對(duì)清查程序、范圍、對(duì)象、數(shù)據(jù)、產(chǎn)權(quán)歸屬、檔案材料、管理制度、數(shù)據(jù)錄入等8項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行完善、鞏固提高，通過(guò)了省級(jí)抽驗(yàn)。第四，股份合作制改革全面完成。2020年6月全市1857個(gè)村(街、居)股份合作制改革全部完成，登記賦碼證書全部發(fā)放。全市1857個(gè)村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社改革時(shí)點(diǎn)量化資產(chǎn)總額88.61億元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)27.36億元；確認(rèn)股東總數(shù)2742450個(gè)，其中成員股東2742031人、集體股東419個(gè)；股本總額73.39億元，其中成員股本金額66.26億元、集體股本金額7.14億元；對(duì)成員實(shí)行靜態(tài)管理的村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社836個(gè)，占比45%。設(shè)置集體股的419個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織集體股所占比例都沒(méi)有超過(guò)總股本的30%。⑤截至2020年年底有80多個(gè)村股份經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)現(xiàn)了分紅，改革成效初現(xiàn)。

2.改革的突出特點(diǎn)

河南省作為第四批全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，2020年10月底前此項(xiàng)改革任務(wù)已全面完成。焦作市在改革進(jìn)程中進(jìn)行了大膽探索，一些做法突破了《意見》限制，取得了一定成效。其突出特點(diǎn)有三：一是突破了文件要求“有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革”的限制。焦作全市1857個(gè)村(街、居)全部對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行了股份合作制改革，河南全省70%以上沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村在改革時(shí)對(duì)總資產(chǎn)或凈資產(chǎn)、部分村對(duì)資源性資產(chǎn)進(jìn)行了折股量化，普遍建立了村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社。二是改革后集體經(jīng)濟(jì)組織在沒(méi)有啟動(dòng)資金的情況下探索了動(dòng)員集體經(jīng)濟(jì)組織成員出資入股、集體以土地等資源性資產(chǎn)或固定資產(chǎn)入股發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的路子。三是焦作市溫縣積極探索，率先突破了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織正常經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)開展發(fā)票無(wú)法取得的難題，但復(fù)制推廣難度較大。

二、改革進(jìn)程中存在的問(wèn)題及建議

1.關(guān)于成員的靜態(tài)管理與動(dòng)態(tài)管理問(wèn)題

關(guān)于成員身份的管理，《意見》提出了“提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后的新增人口，通過(guò)分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份”的“靜態(tài)管理”模式，但文件沒(méi)有強(qiáng)調(diào)必須實(shí)行“靜態(tài)管理”。換言之，按照《意見》精神，對(duì)成員身份及所占有的集體資產(chǎn)份額的管理，可以是“靜態(tài)管理”，也可以是“動(dòng)態(tài)管理”。但如果實(shí)行成員“動(dòng)態(tài)管理”，那么與《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的“增人不增地、減人不減地，承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”以及保持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度穩(wěn)定的要求不相吻合。

農(nóng)村土地承包制度改革與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有其內(nèi)在的制度關(guān)聯(lián)性，二者都要體現(xiàn)農(nóng)村集體資源、資產(chǎn)歸農(nóng)村集體成員集體所有的社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，不能將集體成員與集體土地的承包關(guān)系確定為長(zhǎng)久不變，而將集體資產(chǎn)與集體成員占用、收益的關(guān)系搞成隨機(jī)、靈活的管理。應(yīng)汲取農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)相當(dāng)一部分村隨意調(diào)整農(nóng)戶承包地，導(dǎo)致矛盾糾紛不斷、土地承包關(guān)系不穩(wěn)定的教訓(xùn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“動(dòng)態(tài)管理”不僅不利于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)營(yíng)管理，還會(huì)給新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益分配增添技術(shù)難題，容易引起不必要的矛盾糾紛，從而影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；從全局看，“動(dòng)態(tài)管理”也不利于農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定與完善。

鑒于此，建議沒(méi)有完成改革的地方要與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)成員身份管理一律實(shí)行不隨人口變化的“靜態(tài)管理”模式，這樣有利于形成對(duì)農(nóng)村集體土地與資產(chǎn)的統(tǒng)一管理，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，進(jìn)而有利于我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的穩(wěn)定與完善。這也是與《意見》明確的“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是鞏固社會(huì)主義公有制、完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的必然要求”的改革初衷是契合的。

2.關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的定位問(wèn)題

《意見》指出：“改革主要在有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村開展”，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟(jì)組織，可以稱為經(jīng)濟(jì)合作社，也可以稱為股份經(jīng)濟(jì)合作社”。本文認(rèn)為，不量化資產(chǎn)進(jìn)行股份合作制改革，以及只對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化的改革是不徹底的。

目前全國(guó)超過(guò)70%的行政村沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，焦作市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，但沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村占比仍高達(dá)62.3%。⑥按照《意見》規(guī)定，這類沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村莊，改革后建立的“經(jīng)濟(jì)合作社”不需要對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行量化。這樣的改革顯然是不徹底的，不能體現(xiàn)成員對(duì)集體資產(chǎn)的占有、使用、收益、繼承、擔(dān)保抵押等權(quán)力。從另一方面講，集體的各類資產(chǎn)不是一成不變的，固定資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)也可隨時(shí)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。因此，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村，在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上完全可以量化總資產(chǎn)或凈資產(chǎn)，甚至是資源性資產(chǎn)。集體資產(chǎn)的不可分割性決定了量化到成員的股份(份額)只是一個(gè)數(shù)據(jù)，只是說(shuō)明成員占有在改革時(shí)點(diǎn)量化的那部分集體資產(chǎn)的份額以及股份的金額，這個(gè)份額或股份目前不能作為成員退出集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

因此，建議無(wú)論是城中村、城郊村還是沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的集體經(jīng)濟(jì)薄弱村，凡沒(méi)有完成改革的地方，都應(yīng)進(jìn)行股份合作制改革，建立股份經(jīng)濟(jì)合作社，將改革進(jìn)行到底。焦作市及河南省對(duì)占大多數(shù)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村采取量化總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)甚至資源性資產(chǎn)進(jìn)行股份合作制改革的經(jīng)驗(yàn)可以復(fù)制推廣。

3.關(guān)于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)和組級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社的問(wèn)題

《意見》指出：“在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級(jí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，并依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟(jì)組織的由村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟(jì)組織的由村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)”，“集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)要嚴(yán)格按照產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行，不能打亂原集體所有的界限”。

按照上述《意見》堅(jiān)持農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)分級(jí)所有、不打破所有權(quán)界限的規(guī)定，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組三級(jí)分別開展，分別成立三級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。但現(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)村集體資產(chǎn)主要集中在村一級(jí)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)和組級(jí)資產(chǎn)占比非常低。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年公布的全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)顯示：全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)6.5萬(wàn)億元，其中村級(jí)資產(chǎn)4.9萬(wàn)億元，占總資產(chǎn)的75.7%；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、組級(jí)資產(chǎn)總額分別為0.7萬(wàn)億元和0.9萬(wàn)億元，占比分別為11.2%和13.1%。⑦如果剔除沿海及發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、組級(jí)資產(chǎn)占集體資產(chǎn)比重大的因素，全國(guó)其他地區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、組級(jí)資產(chǎn)所占集體資產(chǎn)的比重更低，集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的焦作市這一比重也不到5%。這意味著鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)和組級(jí)的產(chǎn)權(quán)制度改革或許意義不大。

從歷史上看，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)所有的集體資產(chǎn)，一部分是在人民公社初期無(wú)償征占的村級(jí)資產(chǎn)資源，多數(shù)以農(nóng)場(chǎng)、試驗(yàn)場(chǎng)、林場(chǎng)等形式出現(xiàn)，一部分是在人民公社時(shí)期公社集體所辦的“五小企業(yè)”。之后隨著人民公社的解體以及農(nóng)村改革的推進(jìn)，這部分無(wú)償征占的村級(jí)資產(chǎn)資源絕大多數(shù)返還給了原來(lái)的行政村，所辦的“五小企業(yè)”也倒閉關(guān)門殆盡。目前僅有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)集體資產(chǎn)由于各種原因也呈現(xiàn)加速萎縮趨勢(shì)，而且原來(lái)管理這部分資產(chǎn)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))經(jīng)聯(lián)社也逐步消亡?？傮w上看，全國(guó)除極少部分發(fā)達(dá)地區(qū)外，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)所有的集體資產(chǎn)已經(jīng)基本不存在，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意義不大。實(shí)踐中，組一級(jí)集體資產(chǎn)也呈加速萎縮趨勢(shì)。比如，焦作市95%以上的組級(jí)集體沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，90%以上的組級(jí)集體土地全部承包到戶，連作為資源型資產(chǎn)的“機(jī)動(dòng)地”也沒(méi)有。此外，約有30%的行政村在土地二輪承包時(shí)已經(jīng)打破了土地組級(jí)所有界限。因此，在組一級(jí)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革意義也不大。

從改革實(shí)踐看，雖然焦作市及河南全省在2020年10月份已經(jīng)完成改革任務(wù)，但至今也沒(méi)有建立一個(gè)真正意義上的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。個(gè)別地方成立有所謂的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織(股份經(jīng)濟(jì)合作社聯(lián)社、總社)，但沒(méi)有在全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍內(nèi)認(rèn)定成員、量化資產(chǎn)。從其功能看，更多是出于對(duì)村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社的管理需要以及彌補(bǔ)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系不健全的初衷而成立的管理機(jī)構(gòu)，與真正意義上的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織相去甚遠(yuǎn)。

鑒于此，本文建議，除極少數(shù)有集體資產(chǎn)的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革建立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))股份經(jīng)濟(jì)合作社總社(或聯(lián)合社)、組級(jí)成立股份經(jīng)濟(jì)合作社外，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)應(yīng)放在行政村一級(jí)。對(duì)全國(guó)大多數(shù)農(nóng)村而言，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)應(yīng)是建立健全新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社的指導(dǎo)管理，確保村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展。鑒于組級(jí)資產(chǎn)資源的現(xiàn)狀、管理能力和管理水平，不建議成立組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。針對(duì)行政村內(nèi)各組之間集體資產(chǎn)多少不等的問(wèn)題，可依據(jù)清產(chǎn)核資結(jié)果，通過(guò)其所在組的資產(chǎn)所占村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織量化資產(chǎn)的權(quán)重來(lái)確定其成員在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)數(shù)量，作為村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)各組成員的收益分配依據(jù)。

4.關(guān)于成員身份認(rèn)定及股權(quán)設(shè)置問(wèn)題

《意見》對(duì)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的規(guī)定是，“依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問(wèn)題”。文件同時(shí)要求，“將農(nóng)村集體資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)”。

各地在改革試點(diǎn)中，按照中央規(guī)定的大原則，探索了在群眾民主協(xié)商基礎(chǔ)上確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和股權(quán)設(shè)置的具體程序、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法?？傮w看，各地成員身份確認(rèn)及股權(quán)設(shè)置主要以戶籍和承包地作為主要依據(jù)、以成員身份股為主，這種辦法簡(jiǎn)便可行，容易為群眾接受。比如，焦作市95%以上的村將戶籍和承包地作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定的唯一依據(jù)，每位經(jīng)認(rèn)定的成員平均占有一份集體資產(chǎn)股權(quán)。全市僅不到5%的村在股權(quán)設(shè)置時(shí)考慮了對(duì)集體經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的勞齡股，極少部分村還考慮了福利股。但是，鑒于計(jì)算的復(fù)雜，多數(shù)村又經(jīng)召開成員大會(huì)討論通過(guò)，取消了勞齡股和福利股，僅保留了成員身份股。

鑒于此，本文建議，在遵循中央規(guī)定的前提下，關(guān)于成員身份認(rèn)定以及股權(quán)設(shè)置，應(yīng)充分考慮農(nóng)村基層干部的實(shí)際操作能力、股份經(jīng)濟(jì)合作社管理的水平，在農(nóng)民滿意的前提下，本著盡量簡(jiǎn)便的原則，越簡(jiǎn)便越好。

三、改革完成后村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)存在問(wèn)題及建議

1.集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位得不到認(rèn)可的問(wèn)題

按照2021年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)民法典》“總則”的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有法人地位，是一個(gè)特別法人，可以與其他市場(chǎng)主體一樣參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。但現(xiàn)實(shí)情況是，改革后建立的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位至今未得到有關(guān)部門和市場(chǎng)認(rèn)可，實(shí)踐中不可避免會(huì)遇到各種經(jīng)營(yíng)難題。例如，由于稅務(wù)部門現(xiàn)有系統(tǒng)內(nèi)沒(méi)有股份經(jīng)濟(jì)合作社這種市場(chǎng)主體類別，所以多數(shù)股份經(jīng)濟(jì)合作社開展正常經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)時(shí)無(wú)法在稅務(wù)部門取得發(fā)票。又如，股份經(jīng)濟(jì)合作社在申報(bào)項(xiàng)目或進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)時(shí)，發(fā)改部門不認(rèn)可這個(gè)市場(chǎng)主體。再如，在以村集體經(jīng)濟(jì)組織名義注冊(cè)成立協(xié)會(huì)組織時(shí)，民政部門不予認(rèn)可。為不影響正常經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)開展，不少股份經(jīng)濟(jì)合作社不得不另外注冊(cè)一個(gè)公司。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，焦作市另外注冊(cè)公司的股份經(jīng)濟(jì)合作社不少于20個(gè)村，這些村莊都是經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)好、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)愿望強(qiáng)烈的村。顯然，這種情況不僅會(huì)給基層帶來(lái)改革無(wú)用的錯(cuò)覺(jué)，而且給發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)增加了不必要的額外成本。

在法律已經(jīng)明確定位的情況下，建議盡快將股份經(jīng)濟(jì)合作社的登記賦碼信息(系統(tǒng))在稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、發(fā)展改革、民政、金融等相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，確保其市場(chǎng)主體地位得到認(rèn)可，解決新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)面臨的現(xiàn)實(shí)難題，以確保改革成果落實(shí)。為減少地方工作難度，建議國(guó)家有關(guān)部委要做好溝通協(xié)調(diào)工作，從源頭解決問(wèn)題。

另外，個(gè)別地方存在基層稅務(wù)部門征收村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所得稅現(xiàn)象。如，焦作市某村股份經(jīng)濟(jì)合作社2021年年初經(jīng)成員大會(huì)討論，按照合作社章程規(guī)定，決定對(duì)入股群眾和所有集體經(jīng)濟(jì)組織成員每股、每人各分紅20元，計(jì)劃分紅共計(jì)17000余元。因稅務(wù)部門要征收20%的個(gè)人所得稅，分紅不得不暫停。此前《意見》中有關(guān)稅收優(yōu)惠政策針對(duì)的是產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程的，而改革完成后針對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稅收優(yōu)惠目前仍是空白。鑒于此，建議在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》出臺(tái)前，國(guó)家稅務(wù)、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門先出臺(tái)政策性文件，明確對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)的稅收優(yōu)惠、政策扶持等措施。

2.集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)賬目分設(shè)問(wèn)題

從“政經(jīng)分開”的改革趨勢(shì)看，產(chǎn)權(quán)制度改革后建立的村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)務(wù)賬目與村委會(huì)財(cái)務(wù)賬目要分設(shè)，但針對(duì)“如何分”以及“誰(shuí)來(lái)管”的問(wèn)題，國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)范的要求。

“如何分”及“誰(shuí)來(lái)管”的問(wèn)題不解決會(huì)導(dǎo)致清產(chǎn)核資、資產(chǎn)清查、“三清整治”(清資產(chǎn)、清資源、清合同)清上來(lái)的大量集體資金管理無(wú)序，恐會(huì)引起集體資產(chǎn)再度流失。例如，焦作市在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，2020年開展了聲勢(shì)浩大的“三清整治”行動(dòng)，共計(jì)清收各類集體資金16767萬(wàn)元。這部分集體資金是由股份經(jīng)濟(jì)合作社管理還是由村委會(huì)管理不清楚，迫切需要國(guó)家層面有一個(gè)明確說(shuō)法。

產(chǎn)權(quán)制度改革完成后建立的村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社賬目與村委會(huì)的賬目如何設(shè)置，是分設(shè)還是合二為一，二者關(guān)系如何處理，核算的內(nèi)容與對(duì)象是什么？這也是困擾基層而必須盡快解決的問(wèn)題。按照“政經(jīng)分開”的改革目標(biāo)，村級(jí)事務(wù)管理將與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)分離。事務(wù)性管理由村委會(huì)負(fù)責(zé)，管理集體資產(chǎn)、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的任務(wù)由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)。焦作市大部分村改革結(jié)束成立股份經(jīng)濟(jì)合作社后，又開展了聲勢(shì)浩大的清產(chǎn)核資“回頭看”活動(dòng)，對(duì)全市清收上來(lái)的16767萬(wàn)元集體陳欠資金放到哪個(gè)賬戶管理爭(zhēng)執(zhí)不下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門堅(jiān)持要求按照現(xiàn)行的“村財(cái)鄉(xiāng)管”體制將清欠資金繼續(xù)納入其財(cái)政所管理的村委會(huì)賬戶，村集體經(jīng)濟(jì)組織鑒于支取無(wú)保障的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理現(xiàn)狀，不愿交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門管理。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力緊張的情況下，平調(diào)村級(jí)資金現(xiàn)象普遍存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府堅(jiān)決反對(duì)賬目分設(shè)。焦作市部分村完成產(chǎn)權(quán)制度改革后，因?qū)⒁?guī)范集體承包合同后增加的發(fā)包收入、清收欠款收入納入村股份經(jīng)濟(jì)合作社賬戶管理還引起紀(jì)檢、財(cái)政部門的干預(yù)，村集體經(jīng)濟(jì)組織不得不將本由集體經(jīng)濟(jì)組織管理的這部分資產(chǎn)重新轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理的村委會(huì)賬戶。修武縣一個(gè)村村委會(huì)賬戶存款3000多萬(wàn)元，而村集體急需的僅3000元開支，鄉(xiāng)財(cái)政所卻不能及時(shí)支付，嚴(yán)重影響了集體經(jīng)濟(jì)組織的正常經(jīng)營(yíng)，束縛了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

按照“政經(jīng)分開”的改革思路以及中央提出的“健全以財(cái)政投入為主的穩(wěn)定的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障制度，建立正常增長(zhǎng)機(jī)制”⑧的農(nóng)村基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障的規(guī)定，隨著國(guó)家促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化政策的逐步實(shí)施，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)將逐步得到保障，因此村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)賬目應(yīng)該分設(shè)。村委會(huì)賬目主要核算村級(jí)轉(zhuǎn)移支付用于公益事業(yè)的資金和干部工資，其他集體的收支都應(yīng)納入集體經(jīng)濟(jì)組織賬戶核算。集體資產(chǎn)資源的發(fā)包收入、投資收入、各種經(jīng)營(yíng)收入、清產(chǎn)核資清欠上來(lái)的資金屬于集體資金，理應(yīng)納入股份經(jīng)濟(jì)合作社賬戶核算管理。鑒于此，建議國(guó)家盡快修訂《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度》，明確村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織核算的內(nèi)容、范圍，以適應(yīng)產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展的形勢(shì)需要。

3.新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理部門缺失問(wèn)題

改革后的農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)中的作用是其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體所無(wú)法替代的。但是，這一數(shù)量龐大的組織群體，迫切需要一個(gè)權(quán)威高效的管理部門去指導(dǎo)其搞好會(huì)計(jì)核算、集體資產(chǎn)年度清查和定期報(bào)告，督促集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范管理，負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼和變更登記等。鑒于目前這個(gè)管理部門尚處于空白的現(xiàn)實(shí)，本文建議，進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系建設(shè)，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理站，強(qiáng)化相應(yīng)的人員配置，建立一支權(quán)威高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理隊(duì)伍。其實(shí)，2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的《關(guān)于加強(qiáng)基層農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系建設(shè)的意見》就強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步充實(shí)基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作力量，保證各項(xiàng)工作持續(xù)穩(wěn)定開展”⑨，確?！笆掠腥烁?、責(zé)有人負(fù)”。

從焦作市部分新型集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐看，稅務(wù)部門對(duì)村股份經(jīng)濟(jì)合作社的財(cái)務(wù)管理要求很高，不僅要按月上報(bào)會(huì)計(jì)報(bào)表，還必須由有任職資格的人員擔(dān)任合作社的會(huì)計(jì)，而現(xiàn)有的新型集體經(jīng)濟(jì)組織很難做到這些。建議縣、鄉(xiāng)兩級(jí)建立專門負(fù)責(zé)指導(dǎo)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)期看，可推廣江蘇省南京市對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理辦法。當(dāng)下可借鑒山東省費(fèi)縣的做法，10個(gè)左右的村股份經(jīng)濟(jì)合作社可聘請(qǐng)一名有資質(zhì)的專業(yè)會(huì)計(jì)，以解決燃眉之急，確保其正常運(yùn)營(yíng)不受影響。

4.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合法利益保障問(wèn)題

農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是下一步發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)最重要、最珍貴的資源，但也是各級(jí)政府最覬覦的資源。目前，縣鄉(xiāng)政府調(diào)撥村級(jí)建設(shè)用地指標(biāo)的現(xiàn)象非常普遍，嚴(yán)重侵害村集體經(jīng)濟(jì)組織合法利益。例如，焦作市某村100多畝建設(shè)用地指標(biāo)兩年前被鎮(zhèn)政府強(qiáng)行劃撥出去，原承諾的每畝僅3萬(wàn)元的指標(biāo)調(diào)整置換費(fèi)也遲遲不能落實(shí)到位。更有甚者，還存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“共同富?！钡拿x無(wú)償挪用、平調(diào)村集體資產(chǎn)的情況。類似侵害村集體利益的現(xiàn)象不一而足，令人觸目驚心。對(duì)此本文建議：一是加快《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的立法進(jìn)度，為保護(hù)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益提供法律保障；二是加強(qiáng)對(duì)縣、鄉(xiāng)農(nóng)村基層干部的法制培訓(xùn)，提高其依法辦事能力；三是加大對(duì)侵害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益行為的查處力度，確保集體經(jīng)濟(jì)組織和成員的合法權(quán)益，為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

注釋

①《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154592.htm，2016年12月29日。②《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》，中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/zhengce/2020-02/05/content_5474884.htm，2020年2月5日。③④⑤中共焦作市委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組：《焦作市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作報(bào)告》，2020年10月。⑥焦作市農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)庫(kù)。⑦《扎實(shí)開展全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作——農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負(fù)責(zé)人答記者問(wèn)》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202007/t20200710_6348455.htm，2020年7月10日。⑧《中共中央印發(fā)〈中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年1月11日。⑨中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《關(guān)于加強(qiáng)基層農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系建設(shè)的意見》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，http://www.moa.gov.cn/gk/tzgg_1/tz/201901/t20190125_6170751.htm，2019年1月25日。