基于內(nèi)控的行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效問(wèn)題研究

郭穎 大連自然博物館

引言

近些年財(cái)政部通過(guò)發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和修正《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，逐步規(guī)范行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，促進(jìn)財(cái)政資金的使用規(guī)范、安全、高效，內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效管理從不同業(yè)務(wù)范圍著眼，既相互關(guān)聯(lián)又相互獨(dú)立，二者高效緊密的結(jié)合運(yùn)用能夠促進(jìn)財(cái)政資金的有效使用，提高行政事業(yè)單位的社會(huì)服務(wù)效益。

一、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

（一）對(duì)內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效認(rèn)識(shí)不充分

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》2014 年開(kāi)始在行政事業(yè)單位實(shí)施，對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)還是新鮮事物，沒(méi)有過(guò)多的案例參照學(xué)習(xí)，而日常的行政事務(wù)又處于工作的主導(dǎo)地位，這就導(dǎo)致大多數(shù)行政事業(yè)單位的成員對(duì)內(nèi)部控制的理論及實(shí)際執(zhí)行缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。經(jīng)過(guò)修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》明確要求行政事業(yè)單位要堅(jiān)持預(yù)算績(jī)效管理原則，而《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的普及與執(zhí)行僅僅在行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行傳達(dá)，沒(méi)有普及到全員學(xué)習(xí)與參與執(zhí)行。內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效都是自上而下推進(jìn)實(shí)施的，而大多數(shù)行政事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)工作重心在行政事務(wù)的處理方面，面對(duì)這樣專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的具體工作在時(shí)間上沒(méi)有足夠的理論學(xué)習(xí)時(shí)間，在實(shí)操上不能做到親力親為，思想上就容易形成讓具體工作人員學(xué)習(xí)，沒(méi)有起到領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)習(xí)抓落實(shí)的積極作用，底層工作人員受上層領(lǐng)導(dǎo)的影響，也會(huì)出現(xiàn)應(yīng)付了事的現(xiàn)象，導(dǎo)致自上而下的認(rèn)識(shí)不充分。

（二）內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效缺少關(guān)聯(lián)

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效管理沒(méi)有建立緊密的聯(lián)系，預(yù)算績(jī)效管理體系沒(méi)有在內(nèi)部控制中的預(yù)算業(yè)務(wù)相關(guān)制度中完全展現(xiàn)[1]。預(yù)算績(jī)效管理的各個(gè)流程環(huán)節(jié)沒(méi)有與內(nèi)部控制相結(jié)合，沒(méi)有體現(xiàn)出內(nèi)部控制的制約，形成了兩個(gè)獨(dú)立的管理體系。內(nèi)部控制的六大業(yè)務(wù)模塊之一是預(yù)算業(yè)務(wù)，預(yù)算是經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的起點(diǎn)，而預(yù)算績(jī)效又是預(yù)算業(yè)務(wù)的起始點(diǎn)。行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理是以財(cái)政資金的使用有效性和產(chǎn)出結(jié)果為主導(dǎo)的，預(yù)算績(jī)效管理體現(xiàn)的是行政事業(yè)單位使用財(cái)政資金的主體責(zé)任。就預(yù)算績(jī)效管理而言，內(nèi)部控制是基礎(chǔ)，二者目標(biāo)是一致的，但是由于預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制遵循的法規(guī)制度不同，兩者之間的聯(lián)系缺少必要的紐帶。

（三）內(nèi)部控制體系不健全與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不完善并存

在具體的管理實(shí)踐中，大部分行政事業(yè)單位雖然建立了內(nèi)部控制體系，但多數(shù)是照抄照搬，沒(méi)有與自身實(shí)際相結(jié)合，雖有體系但不具執(zhí)行力，甚至有少數(shù)行政事業(yè)單位還沒(méi)有建立起內(nèi)部控制體系。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理流程中也仍然存在著各種各樣的問(wèn)題，例如部門(mén)職責(zé)和人員分工不明晰、內(nèi)部控制操作流程不遵循制度要求、缺少內(nèi)部控制效果評(píng)價(jià)、控制目標(biāo)不明確不全面。這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理體系建立，阻礙了行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作的有序進(jìn)行。預(yù)算績(jī)效管理工作在行政事業(yè)單位又被人為劃歸為財(cái)務(wù)部門(mén)的工作內(nèi)容，形成了預(yù)算績(jī)效管理沒(méi)有深入人心的現(xiàn)狀。同時(shí)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有完善的法規(guī)制度，沒(méi)有一定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量預(yù)算支出效益，實(shí)際工作中存在很大的主觀性。對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行評(píng)價(jià)能夠強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理的約束力，科學(xué)有效的評(píng)價(jià)機(jī)制有助于增強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的約束性和有效性，也是提升行政事業(yè)單位社會(huì)效益和管理效益的重要方法[2]?？茖W(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制能夠客觀真實(shí)的反映預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施情況，但是目前能夠做到對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的行政事業(yè)單位寥寥無(wú)幾。

二、基于內(nèi)部控制優(yōu)化行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的建議

（一）提高思想認(rèn)識(shí)完善制度，加強(qiáng)內(nèi)控體系和預(yù)算績(jī)效體系建設(shè)

行政事業(yè)單位作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要參與者，但是并不以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值為主要任務(wù)，具有社會(huì)服務(wù)功能。行政事業(yè)單位的資金主要來(lái)源是財(cái)政資金，為了使財(cái)政資金更好地強(qiáng)化其社會(huì)效益，就需要使用內(nèi)部控制手段來(lái)提高預(yù)算績(jī)效管理水平。不論內(nèi)部控制建設(shè)執(zhí)行還是預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施，都是自上而下推行的，這就要求行政事業(yè)單位必須從上至下盡快轉(zhuǎn)變觀念和認(rèn)識(shí)，每一分財(cái)政資金的使用都要先有預(yù)算，有了預(yù)算就要納入預(yù)算績(jī)效管理，同時(shí)每一項(xiàng)資金的使用都要有內(nèi)部控制進(jìn)行全流程的控制，并要對(duì)資金的使用效果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)者首先要帶頭轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識(shí)，并在實(shí)際工作中積極推動(dòng)內(nèi)部控制體系和預(yù)算績(jī)效管理體系的建立及實(shí)施。通過(guò)宣傳和培訓(xùn)的方式迅速提高對(duì)內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)，讓所有員工認(rèn)識(shí)到單位開(kāi)展事業(yè)活動(dòng)使用的是財(cái)政資金，就必須實(shí)施內(nèi)部控制管理，就必須有預(yù)算績(jī)效管理。根據(jù)行政事業(yè)單位自身業(yè)務(wù)工作特點(diǎn)，建立健全與之相適用的內(nèi)部控制體系和預(yù)算績(jī)效管理體系，從制度上形成有法有規(guī)可依，規(guī)避了“領(lǐng)導(dǎo)一支筆”等不合規(guī)現(xiàn)象。

（二）內(nèi)部控制體系與預(yù)算績(jī)效管理有效融合，完善評(píng)價(jià)體系

目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系與預(yù)算績(jī)效管理是分別建立、獨(dú)立運(yùn)行管理的，兩者之間沒(méi)有相互關(guān)聯(lián)融合。預(yù)算作為內(nèi)部控制體系的一個(gè)重要業(yè)務(wù)，是其他經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的起點(diǎn)，預(yù)算績(jī)效管理是保證預(yù)算能夠有效執(zhí)行實(shí)現(xiàn)既定工作目標(biāo)的前提，內(nèi)部控制是對(duì)資金使用的全流程的控制手段，兩者是相輔相成的，因此行政事業(yè)單位應(yīng)將內(nèi)部控制體系與預(yù)算績(jī)效管理有機(jī)融合，形成良好的資金管理使用機(jī)制。行政事業(yè)單位應(yīng)通過(guò)內(nèi)部控制應(yīng)用到預(yù)算績(jī)效管理中的方式，尋找到預(yù)算績(jī)效管理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，然后通過(guò)內(nèi)部控制的手段加以防范風(fēng)險(xiǎn)。將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)細(xì)化，并對(duì)每一個(gè)目標(biāo)制定內(nèi)部控制方法，保證內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效工作緊密融合[1]，能夠起到實(shí)時(shí)監(jiān)督行政事業(yè)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目的。預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系是對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理執(zhí)行情況的主要方式，依托于內(nèi)部控制體系而建立的預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系，能夠?qū)?nèi)部控制的評(píng)價(jià)與預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)有機(jī)結(jié)合，通過(guò)雙重評(píng)價(jià)多指標(biāo)的考核是對(duì)資金使用效果的全面評(píng)價(jià)。但是目前無(wú)論是內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系還是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系都沒(méi)有完善，很多評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定不合理或者是模糊定性類(lèi)的，很難從客觀做出有效的評(píng)價(jià)。行政事業(yè)單位應(yīng)在日常實(shí)踐中總結(jié)出符合自身業(yè)務(wù)特有的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并與內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理的共性指標(biāo)相結(jié)合，形成具有可操作的完善評(píng)價(jià)體系。

（三）引入信息化技術(shù)支持，強(qiáng)化預(yù)算精細(xì)化程度

目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系都沒(méi)有建立信息化系統(tǒng)，沒(méi)有將日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)反映到內(nèi)部控制的信息系統(tǒng)中，仍然依賴(lài)紙質(zhì)資料的傳遞，無(wú)法減少人為因素的干擾。大多數(shù)行政事業(yè)的預(yù)算收支都是通過(guò)財(cái)政支付系統(tǒng)進(jìn)行完成的，雖然在預(yù)算收支方面具備了一定的信息化水平，但是對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的體現(xiàn)不足。預(yù)算績(jī)效管理與內(nèi)控系統(tǒng)沒(méi)有相互結(jié)合，預(yù)算績(jī)效管理無(wú)法在內(nèi)部控制系統(tǒng)中得到體現(xiàn)。并且在大多數(shù)行政事業(yè)單位中從事預(yù)算績(jī)效管理與內(nèi)部控制工作由不同部門(mén)不同崗位的工作人員承擔(dān)，而且這些人員對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)都不具備專(zhuān)業(yè)的信息技術(shù)知識(shí)和技能，即便通過(guò)聘請(qǐng)外部技術(shù)協(xié)助，也往往因?yàn)闇贤ê涂鐚?zhuān)業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)困難而難以實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的信息系統(tǒng)建設(shè)。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，預(yù)算要走在工作計(jì)劃前，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制流程，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合，定性指標(biāo)不僅要具有共性的指標(biāo)還要有符合項(xiàng)目自身特點(diǎn)的指標(biāo)，定量指標(biāo)的設(shè)定要切實(shí)可行，能夠通過(guò)統(tǒng)計(jì)調(diào)查取得相關(guān)的佐證材料來(lái)確定量化數(shù)值；預(yù)算績(jī)效目標(biāo)還要設(shè)定預(yù)算績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)管控指標(biāo)，注重對(duì)預(yù)算運(yùn)行的全流程內(nèi)部控制監(jiān)督，引入現(xiàn)代信息化技術(shù)手段，構(gòu)建內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效一體化平臺(tái)，形成內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效管理工作的有機(jī)融合，繼而形成完善的預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制相結(jié)合的評(píng)價(jià)機(jī)制。

結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理工作能夠?qū)⑿姓聵I(yè)單位的內(nèi)部資源實(shí)現(xiàn)有效的配置，合理的控制行政事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)成本，能夠充分發(fā)揮行政事業(yè)單位的社會(huì)服務(wù)效益。隨著行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系的逐步建立完善，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作，將內(nèi)部控制體系與預(yù)算績(jī)效管理有機(jī)結(jié)合，將對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作具有重要的建設(shè)性指導(dǎo)意義。