拾憶出口核銷制度改革

文/穆志謙 編輯/章蔓菁

2001年，我從外匯局河北省分局調(diào)入總局，之后較長時間從事經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理，親歷了出口收匯核銷制度不斷完善的過程，因而對出口收匯核銷制度的演進(jìn)有著特殊且深刻的記憶?；仡櫿麄€出口核銷制度的發(fā)展歷程，2003年出口收匯核報系統(tǒng)在全國的推廣運(yùn)行，以及差額核銷和差額備查政策的推出，給我留下了尤為難忘的記憶。

推廣運(yùn)行出口收匯核報系統(tǒng)

出口收匯核銷制度的建立可追溯到上世紀(jì)90年代初期。當(dāng)時，我國正處于經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵時期，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)需要大量的外匯資源，但國家外匯儲備規(guī)模才一兩百億美元。為遏制貿(mào)易出口貨款不及時收回境內(nèi)、將外匯截留于境外的現(xiàn)象，保證貿(mào)易的真實(shí)性并督促企業(yè)出口收匯，我國建立了出口收匯核銷制度。1990年12月18日，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)，《出口收匯核銷管理辦法》發(fā)布，從1991年1月1日起，在全國正式實(shí)行出口收匯核銷制度。

出口收匯核銷制度推出的初衷，是旨在通過建立貨物流與資金流逐筆匹配的管理制度，防范出現(xiàn)逃、套匯，及時發(fā)現(xiàn)和控制企業(yè)出口收匯中出現(xiàn)的問題。但隨著我國涉外經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，逐筆核銷的方式漸漸難以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。以電子元器件的出口為例，其特點(diǎn)是單筆出口貨值小、出口頻率高，導(dǎo)致逐筆核銷的工作量很大，企業(yè)的時間成本和人力成本居高不下。為了簡化出口收匯核銷程序、提高監(jiān)管效率，外匯局于2003年開始在全國相關(guān)省市分局推廣運(yùn)行“出口收匯核報系統(tǒng)”。在該核報系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制下，出口單位將出口和收匯信息主動報告外匯局，外匯局通過“出口收匯核報系統(tǒng)”分別從銀行和“中國電子口岸出口收匯系統(tǒng)”獲取出口收匯和出口報關(guān)信息，并將其與企業(yè)報告的信息進(jìn)行電子核對。通過將貨物流、資金流信息與企業(yè)報告的信息進(jìn)行三維核對來完成貿(mào)易真實(shí)性審核，大幅提高了核銷的準(zhǔn)確性和及時性。并且，在保留原有的逐筆核銷基礎(chǔ)上，核報系統(tǒng)還新增了批次核銷和自動核銷。這兩種核銷模式分別對應(yīng)企業(yè)出口收匯的批量監(jiān)管和總量監(jiān)管，不再要求出口與收匯的一一對應(yīng)，完成了從逐筆到批量乃至總量監(jiān)管的過渡。

不過，出口收匯核報系統(tǒng)的推廣運(yùn)行并非一帆風(fēng)順。最主要的原因在于當(dāng)時各省市所采用的計(jì)算機(jī)技術(shù)系統(tǒng)，是以原先逐筆核銷系統(tǒng)相適配為基礎(chǔ)，因而在對接新的出口收匯核報系統(tǒng)時，適配性大幅降低。在出口收匯核報系統(tǒng)剛推出的那段時間，每天都有地方打電話到外匯局，反映系統(tǒng)運(yùn)行速度緩慢甚至系統(tǒng)運(yùn)行崩潰等問題。在此情境下，究竟是等待所有條件均成熟后再推廣出口收匯核報系統(tǒng)，還是按既定節(jié)奏推進(jìn)改革，成為需要盡快做出抉擇的問題。在重重壓力下，時任外匯局局長的郭樹清表態(tài)，但凡具有前瞻性的改革，在推進(jìn)過程中難免會遇到各種困難和阻力，但只要能夠堅(jiān)持下去，事實(shí)會證明改革的必要性和正確性。最后，全局上下頂住壓力、協(xié)同一心，推動全國各省市相繼完成了技術(shù)設(shè)施的升級，實(shí)現(xiàn)了與出口收匯核報系統(tǒng)的適配。而出口收匯核報系統(tǒng)的推廣運(yùn)行，不僅在當(dāng)時為出口企業(yè)減輕了制度成本，也為后來的總量核查方式改革奠定了基礎(chǔ)，推動出口核銷制度成為較為完善和成熟的管理制度。

推出差額核銷與差額備查政策

在推廣應(yīng)用出口收匯核報系統(tǒng)的同時，為配合該系統(tǒng)的推廣運(yùn)行，外匯局制定了《出口收匯核銷管理辦法》及配套實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)程，對出口收匯核銷方面的原有法規(guī)進(jìn)行了修改和完善。在《出口收匯核銷管理辦法實(shí)施細(xì)則》中，首次建立了“差額核銷”和“差額備查”兩個彈性管理空間。這對方便企業(yè)的經(jīng)營活動具有重要意義。在最開始的逐筆核銷模式下，企業(yè)的貨物流與資金流需要嚴(yán)絲合縫地實(shí)現(xiàn)對應(yīng)，但在實(shí)際進(jìn)出口貿(mào)易活動中，由于行情變動、貨損、不可抗力、進(jìn)口方倒閉等各種原因，企業(yè)出口的實(shí)際收匯金額與合同報關(guān)金額之間往往會產(chǎn)生一定的差額。對此，2003年推出的新的出口核銷機(jī)制充分尊重市場的客觀規(guī)律，針對現(xiàn)實(shí)市場交易中存在的不確定性，在《出口收匯核銷管理辦法實(shí)施細(xì)則》中做了如下規(guī)定：（1）對憑證齊全、數(shù)據(jù)無誤且出口與收匯或進(jìn)口差額未超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，根據(jù)不同貿(mào)易方式予以核銷；（2）對出口與收匯或進(jìn)口差額超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，外匯局應(yīng)當(dāng)在審核規(guī)定的差額證明材料無誤后為出口單位辦理差額核銷；（3）對出口與收匯或進(jìn)口差額超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)且未能提供規(guī)定的差額證明材料的，符合有關(guān)規(guī)定的予以差額備查。上述“差額核銷”和“差額備查”政策，使企業(yè)在出口業(yè)務(wù)中擁有了更大的彈性空間，實(shí)打?qū)嵉刂С趾捅憷似髽I(yè)的對外貿(mào)易。

此外，有關(guān)差額標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)也同樣體現(xiàn)了政策制定者的智慧。眾所周知，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是我國的現(xiàn)實(shí)國情。在涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，這樣的不平衡也十分顯著。在政策的醞釀過程中，對于差額標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生了一些意見分歧，發(fā)達(dá)地區(qū)由于地方出口規(guī)模大，認(rèn)為對差額的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可以放得寬一些；而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則因?yàn)榈胤匠隹谝?guī)模小，希望差額收得緊一些。如何在堅(jiān)持改革原則的同時，兼顧發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的客觀差異？經(jīng)過反復(fù)討論，最后確定的方案是，在差額的認(rèn)定上，同時引入絕對額標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重比例標(biāo)準(zhǔn)。這樣既體現(xiàn)了“差額”的理念，又賦予了不同地區(qū)在指標(biāo)選擇上的靈活度，有效彌合了不同地區(qū)對于差額認(rèn)定的分歧。

從上世紀(jì)90年代初期出口收匯核銷制度正式建立，到2000年之后出口核銷制度改革的小步快走，再到2012年8月貨物貿(mào)易外匯管理改革取消逐筆核銷，建立事中事后總量核查監(jiān)管體系，出口核銷制度伴隨著我國涉外經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，完成了其歷史使命。但在特定歷史時期，出口核銷制度在守護(hù)國家外匯資源上發(fā)揮了不可或缺的作用。同時，該制度在持續(xù)完善過程中所積累的經(jīng)驗(yàn)，也為外匯管理改革的不斷推進(jìn)提供了借鑒與啟發(fā)：改革要想成功，魄力與智慧缺一不可。在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是改革者的魄力與擔(dān)當(dāng)，推動出口核銷制度及時邁上了新臺階；而在具體政策設(shè)計(jì)中的彈性與智慧，則讓新政策得以獲得最大范圍的認(rèn)同與支持，確保了改革措施切實(shí)落地。時至今日，這些經(jīng)驗(yàn)也仍具有重要的參考意義。