財(cái)務(wù)視角下土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金管理的問題與對(duì)策

湖南省土地綜合整治局

引言

湖南省土地整治機(jī)構(gòu)緊緊圍繞自然資源部和省委省政府工作部署，扎實(shí)開展土地開發(fā)整理工作。例如：2017年共組織實(shí)施各類項(xiàng)目444個(gè)，建設(shè)規(guī)模12.3萬公頃，新增耕地185.08公頃，總投資39.42億元，其中省級(jí)財(cái)政投資37.23億元，整合其他涉農(nóng)資金2.2億元。2018年組織申報(bào)下達(dá)了省級(jí)土地整理、復(fù)墾、開發(fā)項(xiàng)目289個(gè)，市縣級(jí)土地整理項(xiàng)目168個(gè)，項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模142.5萬畝，總投資24.87億元，全部為省級(jí)財(cái)政投資37.23億元。在推進(jìn)全省土地綜合整治工作上實(shí)現(xiàn)了新的跨越，為全省每年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。湖南省土地綜合整治局轉(zhuǎn)變工作思路，創(chuàng)新工作方式，扎實(shí)加強(qiáng)各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，規(guī)范各項(xiàng)工作程序，推進(jìn)項(xiàng)目管理規(guī)范化、透明化、制度化和精細(xì)化。

一、土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金的特點(diǎn)

（一）來源廣

就土地開發(fā)整理項(xiàng)目來看，其專項(xiàng)資金的來源廣泛，比如新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，包括中央與省級(jí)所分配的；省級(jí)農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金也是一個(gè)重要組成部分，是自土地出讓金中計(jì)提的；此外還包含社會(huì)自籌、銀行融資等其資金來源。

（二）數(shù)額大

土地開發(fā)整理項(xiàng)目的資金數(shù)額較大，呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢(shì)。在不同階段下項(xiàng)目投資金額也有所不同，早期的土地開發(fā)整理項(xiàng)目投資僅為幾百萬元，而今項(xiàng)目投資在千萬元以上，重大工程項(xiàng)目達(dá)幾十個(gè)億。對(duì)比土地開發(fā)整理項(xiàng)目與農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目可以發(fā)現(xiàn)，前者的資金數(shù)額明顯較大。

（三）撥付快

土地開發(fā)整理項(xiàng)目中，資金是已有資金中返還或通過計(jì)提獲得，項(xiàng)目資金充足，在符合撥付規(guī)定且滿足撥付條件的情況下，資金拖欠的概率較小。

二、土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金管理的問題

其一，思想重視不足，專業(yè)化程度低。土地開發(fā)整理項(xiàng)目所涉及資金眾多，但由于資金管理意識(shí)不足，監(jiān)督不到位，導(dǎo)致極易出現(xiàn)規(guī)劃不符合實(shí)際、合同違規(guī)和擠占套用資金等問題，資金并未得到科學(xué)化利用。工程實(shí)施階段管控不到位，管理人員的專業(yè)化水平不高，管理力度不足，導(dǎo)致施工中存在偷工減料、隨意變更等問題。項(xiàng)目所涉及內(nèi)容眾多，但并未應(yīng)用專業(yè)化的審核手段，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不足，審計(jì)報(bào)告水平較低，財(cái)務(wù)管理較為混亂，資金利用效果也并不理想。

其二，資金撥付不及時(shí)，地方配套資金不到位。土地開發(fā)整理項(xiàng)目所涉及金融較多，周期較長(zhǎng)，若資金撥付的及時(shí)性不足，極易對(duì)整個(gè)工程質(zhì)量造成影響。資金撥付階段有著復(fù)雜的審批程序，撥付效率也比較低，部分財(cái)政部門受到利益驅(qū)使而從中作梗，導(dǎo)致資金難以及時(shí)到位。項(xiàng)目資金管理需重視地方配套資金的完善，但很多項(xiàng)目實(shí)際推進(jìn)中往往會(huì)受到地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)的影響而難以落實(shí)配套資金，工程進(jìn)度和質(zhì)量也無法保證。

其三，合同管理不規(guī)范，精細(xì)化管理落后。項(xiàng)目資金管理以合同管理為核心，若合同簽訂不規(guī)范，其作用難以得到真正發(fā)揮。部分項(xiàng)目中合同簽訂文本并不標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)決算、承包范圍和工期要求等內(nèi)容并不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致工程中存在一定風(fēng)險(xiǎn)，甚至并未依照合同辦事，項(xiàng)目資金管理的有效性不足。項(xiàng)目精細(xì)化管理的實(shí)現(xiàn)，能夠提高資金利用效率，盡管當(dāng)前項(xiàng)目資金管理制度不斷完善，但無法滿足形勢(shì)需求，招投標(biāo)管理的嚴(yán)謹(jǐn)性不足、缺乏項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則及合同管理粗放化等，這些問題的存在，都嚴(yán)重影響財(cái)務(wù)管理整體效果。

其四，預(yù)算編制不規(guī)范，組織效率有待提升。資金管理過程中若預(yù)算編制不到位，內(nèi)容不符合實(shí)際情況，則很難加以有效執(zhí)行，進(jìn)而影響資金管理效率。由于項(xiàng)目工期較長(zhǎng)，審核時(shí)間也比較長(zhǎng)，材料價(jià)格及實(shí)施難度等都有可能發(fā)生變化，若組織效率不高則勢(shì)必會(huì)影響項(xiàng)目的執(zhí)行。

其五，管理職責(zé)混亂，審計(jì)監(jiān)督不得力。項(xiàng)目管理中若職責(zé)不清，多頭負(fù)責(zé)，則極易在發(fā)生問題時(shí)互相推卸責(zé)任，影響管理的有效性。項(xiàng)目資金管理以審計(jì)監(jiān)督為屏障，現(xiàn)行審計(jì)局限于傳統(tǒng)竣工結(jié)算審計(jì)，并未深入且準(zhǔn)確地審查合同、招投標(biāo)、施工階段及竣工驗(yàn)收審計(jì)等內(nèi)容，審計(jì)監(jiān)督的有效性不足。

三、土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金管理的策略

（一）提高思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)預(yù)算管理

土地整理項(xiàng)目中資金使用的科學(xué)化與安全性，有助于提升財(cái)政專項(xiàng)資金使用效率，為國(guó)土事業(yè)的發(fā)展提供支持。在資金使用管理方面必須要提高認(rèn)識(shí)，保證資金觀念樹立的正確化。土地開發(fā)整理項(xiàng)目中資金具有專項(xiàng)性，實(shí)際用途特定，不可隨意變更。單位領(lǐng)導(dǎo)必須要對(duì)資金管理形成正確認(rèn)識(shí)，以政策文件為引導(dǎo)，學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識(shí)，以便落實(shí)科學(xué)化管理。

項(xiàng)目資金管理中預(yù)算管理的實(shí)現(xiàn)，必須要保證預(yù)算的全面性，從各項(xiàng)目入手就預(yù)算進(jìn)行編制，明確編制的原則、依據(jù)、辦法和要求等，保證預(yù)算的完整性。立足土地開發(fā)整理項(xiàng)目具體情況出發(fā)，需要嚴(yán)格審查項(xiàng)目預(yù)算，監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，保證預(yù)算的嚴(yán)肅性。在竣工決算驗(yàn)收階段，財(cái)務(wù)部門需積極參與其中，令竣工決算驗(yàn)收與項(xiàng)目資金撥付相協(xié)調(diào)。項(xiàng)目前期工作的規(guī)范化開展，能夠?yàn)榧夹g(shù)服務(wù)提供支持，符合項(xiàng)目管理要求。

（二）部門聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)資金應(yīng)用內(nèi)外管控

土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金管理階段，需要明確項(xiàng)目法人，促進(jìn)法人責(zé)任制的規(guī)范執(zhí)行，在明確部門責(zé)任的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動(dòng)，保證資金撥付、使用、核算及審計(jì)等工作的有序推進(jìn)。土地整治平臺(tái)可發(fā)揮自身積極作用，通過政府與其他組織的協(xié)調(diào)，打造綜合化管理模式，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與積極性，保證資金投入機(jī)制的規(guī)范化，滿足土地整理開發(fā)項(xiàng)目對(duì)于資金的需求，財(cái)政壓力也得以緩解。

資金管理中需把握項(xiàng)目參與各方實(shí)際情況，彼此密切配合，有序推進(jìn)財(cái)務(wù)活動(dòng)，提高資金利用效率。政府可構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，就小組結(jié)構(gòu)加以協(xié)調(diào)，由職業(yè)人員監(jiān)督并控制資金利用管理過程。項(xiàng)目資金應(yīng)用的管控，需要以資金管理制度為支持，全面監(jiān)控資金財(cái)務(wù)事項(xiàng)。監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)涉及政策、過程及效率控制，加大監(jiān)管力度。審計(jì)過程中需管控各項(xiàng)資金，對(duì)應(yīng)資金支出票據(jù)與金額數(shù)值，保證記錄的明細(xì)化。內(nèi)外審計(jì)階段需追究大額資金的去向，了解其具體應(yīng)用情況，設(shè)定資金支出限額以實(shí)現(xiàn)有效控制。

（三）實(shí)施精細(xì)化管理，提高審計(jì)水平

精細(xì)化管理的實(shí)施，對(duì)于項(xiàng)目資金管理水平的提升至關(guān)重要。結(jié)合土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)際情況出發(fā)，就資金管理辦法加以完善，健全管理體系，細(xì)化財(cái)務(wù)管理制度、決算規(guī)程等，保證項(xiàng)目資金運(yùn)行的規(guī)范化與安全化。財(cái)務(wù)核算必須明細(xì)化，把握具體程序，嚴(yán)格審核原始憑證，復(fù)核總賬與明細(xì)賬，準(zhǔn)確核算項(xiàng)目資金，提升財(cái)務(wù)管理的精細(xì)化程度。審計(jì)工作的開展是解決項(xiàng)目資金管理問題的關(guān)鍵，這就需要把握土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)際，加大審計(jì)監(jiān)督力度，以專業(yè)知識(shí)和手段為支持，促進(jìn)土地開發(fā)整理，保證審計(jì)報(bào)告質(zhì)量。審計(jì)監(jiān)督工作的開展，能夠促進(jìn)財(cái)務(wù)管理成效的改善。項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行中各人員必須全面化、動(dòng)態(tài)化追蹤項(xiàng)目具體實(shí)施進(jìn)程，嚴(yán)格開展審計(jì)工作，并加強(qiáng)外部審計(jì)，為項(xiàng)目竣工驗(yàn)收提供支持，以確保資金管理的有效性。

（四）編制合理項(xiàng)目資金預(yù)算，完善項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算體系

土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金管理的落實(shí)，需要重視資金預(yù)算的合理化編制，深入調(diào)查研究項(xiàng)目基礎(chǔ)條件、規(guī)劃設(shè)計(jì)和資金效益等，由專門機(jī)構(gòu)制定預(yù)算額，量化各項(xiàng)指標(biāo)，保證資金預(yù)算編制的可操作性。項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算體系的完善至關(guān)重要，是促進(jìn)資金問題有效解決的基本措施。資金項(xiàng)目的屬性有所不同，在計(jì)算中需保持獨(dú)立，切不可混淆，清晰準(zhǔn)確計(jì)算資金財(cái)務(wù)活動(dòng)，保證級(jí)別設(shè)置的層次化，記錄好資金活動(dòng)中的各個(gè)細(xì)節(jié)。資金支出必須要做好申請(qǐng)，記錄經(jīng)費(fèi)列支，財(cái)務(wù)記錄必須要準(zhǔn)確，以保證項(xiàng)目資金管理質(zhì)量。項(xiàng)目資金管理方面，可調(diào)度全程跟蹤審計(jì)工作，做好評(píng)審、監(jiān)督和審計(jì)等工作，通過規(guī)范管理確保資金安全高效使用，有效節(jié)約財(cái)政資金。

（五）健全監(jiān)管機(jī)制，以審計(jì)監(jiān)督堵塞管理漏洞

在土地開發(fā)整理項(xiàng)目中，必須要重視審計(jì)監(jiān)督的落實(shí)，這是提高資金管理效率的關(guān)鍵。在這方面，需積極健全監(jiān)管機(jī)制，保證資金與項(xiàng)目協(xié)同推進(jìn)，提高預(yù)算審核成效。在報(bào)賬審核方面，需要全方位、實(shí)時(shí)化跟蹤資金使用情況，以完善的審計(jì)監(jiān)督體制為依據(jù)，一對(duì)一核銷項(xiàng)目資金，提高管理水平。在項(xiàng)目推進(jìn)階段，建立事前、事中和事后監(jiān)督體系，將評(píng)審、監(jiān)督和問效結(jié)合起來，保證監(jiān)管成效，保證合理使用資金。為降低資金管理漏洞，必須要客觀分析土地開發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)際情況，重視審計(jì)監(jiān)督的落實(shí)。具體來說，需培養(yǎng)專業(yè)化的審計(jì)監(jiān)管人才，落實(shí)專業(yè)化培訓(xùn)，明確工程管理基本要求，掌握資金收支管理方法，協(xié)調(diào)內(nèi)外部審計(jì)，全面提升項(xiàng)目資金審計(jì)工作質(zhì)量。通過專項(xiàng)審計(jì)的落實(shí)，能夠發(fā)現(xiàn)資金監(jiān)管中的不足，及時(shí)進(jìn)行整改。項(xiàng)目問責(zé)制的建立，能夠就工程項(xiàng)目進(jìn)行全面檢查，防范違法違紀(jì)行為，全面提升工程質(zhì)量，確保土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金運(yùn)行的規(guī)范化和有序性。項(xiàng)目監(jiān)管的實(shí)施，需要保證招投標(biāo)工作的規(guī)范化，就項(xiàng)目實(shí)施加大督查力度，對(duì)項(xiàng)目變更實(shí)施嚴(yán)格管理，防范管理漏洞出現(xiàn)。

結(jié)語

我國(guó)國(guó)土幅員遼闊，但耕地面積有限，隨著人口的快速增長(zhǎng)，對(duì)糧食的需求顯著增強(qiáng)，耕地質(zhì)量的提升以土地開發(fā)整理為重要方式。針對(duì)當(dāng)前土地開發(fā)整體項(xiàng)目資金管理的問題，加強(qiáng)預(yù)算管理，重視資金應(yīng)用內(nèi)外管控，保證管理的精細(xì)化，完善會(huì)計(jì)核算體系，切實(shí)提升審計(jì)水平，防范管理漏洞，通過高效的資金管理來發(fā)揮資金價(jià)值，促進(jìn)土地開發(fā)整理實(shí)際效力的最大化發(fā)揮。