淺談?wù)畷?huì)計(jì)制度改革對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的影響與對(duì)策

◎文/張紫園

我國現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度始于1998年，經(jīng)過多年實(shí)踐和探索，已經(jīng)于2019年開始正式實(shí)施。這次改革給事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作帶來了巨大的變化和深遠(yuǎn)的影響，同時(shí)也給財(cái)務(wù)人員帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。對(duì)此，我們既要正視困難，也要積極應(yīng)對(duì)，在政府會(huì)計(jì)改革發(fā)展中不斷推進(jìn)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作。

一、政府會(huì)計(jì)制度改革的主要過程

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”的重要戰(zhàn)略部署，為加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革，2014年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了財(cái)政部制定的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，2015年，財(cái)政部成立政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)，積極、穩(wěn)妥、有序推進(jìn)政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。2015年10月，財(cái)政部發(fā)布《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，明確了政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系中需要解決的基本問題、基本原則和方法，構(gòu)建起統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)概念體系。2016年至2019年，財(cái)政部根據(jù)《基本準(zhǔn)則》，陸續(xù)制定發(fā)布存貨、投資、固定資產(chǎn)等10項(xiàng)具體準(zhǔn)則及1項(xiàng)應(yīng)用指南，基本建立起具有中國特色的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系。2017年10月，財(cái)政部發(fā)布了 《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》。同時(shí)，為滿足某些行業(yè)事業(yè)單位特殊業(yè)務(wù)核算需要，財(cái)政部又針對(duì)高等學(xué)校、醫(yī)院、科學(xué)事業(yè)單位等7個(gè)行業(yè)制定了執(zhí)行《政府會(huì)計(jì)制度》的補(bǔ)充規(guī)定。自2019年1月1日起，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度在各級(jí)各類行政事業(yè)單位全面有效實(shí)施。

二、政府會(huì)計(jì)制度帶來的變化與差異

此次政府會(huì)計(jì)制度改革的最大變化，就是改變了以預(yù)算會(huì)計(jì)為主的核算模式，構(gòu)建了政府預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)適度分離又相互銜接的政府會(huì)計(jì)核算模式。這項(xiàng)重大創(chuàng)新，使政府會(huì)計(jì)制度與以往的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度產(chǎn)生顯著差異。

一是會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)的差異。政府會(huì)計(jì)制度實(shí)行以前，事業(yè)單位大多采用收付實(shí)現(xiàn)制作為會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，而按照政府會(huì)計(jì)制度的要求，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制。這種“雙基礎(chǔ)”的核算模式，既反映了預(yù)算收支等流量信息，又反映了資產(chǎn)、負(fù)債等存量信息，兼顧了當(dāng)前實(shí)際情況和長(zhǎng)遠(yuǎn)改革方向。

二是財(cái)務(wù)報(bào)告的差異。

政府會(huì)計(jì)制度要求，政府會(huì)計(jì)主體應(yīng)當(dāng)同時(shí)編制決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告，也就是說，除了按財(cái)政部要求編制決算報(bào)表外，還應(yīng)編制資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表和現(xiàn)金流量表等報(bào)表，并形成政府財(cái)務(wù)報(bào)告。這種“雙報(bào)告”制度，可以使預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理和績(jī)效管理相互聯(lián)結(jié)、融合，提高財(cái)務(wù)管理水平和資金使用效率，有助于規(guī)范政府會(huì)計(jì)行為，夯實(shí)政府會(huì)計(jì)主體預(yù)算和財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)，強(qiáng)化政府績(jī)效管理。

三是財(cái)務(wù)記賬的差異。以往的事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度主要體現(xiàn)預(yù)算收支，而政府會(huì)計(jì)制度突破長(zhǎng)期以來單一預(yù)算會(huì)計(jì)體系，提出由財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)構(gòu)成。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)由資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入和費(fèi)用5個(gè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素組成，預(yù)算會(huì)計(jì)由預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余3個(gè)預(yù)算會(huì)計(jì)要素組成。其中收入和費(fèi)用兩個(gè)要素是首次提出，不同于預(yù)算會(huì)計(jì)中的收入和支出要素，主要是為了準(zhǔn)確反映政府會(huì)計(jì)主體的運(yùn)行成本，科學(xué)評(píng)價(jià)政府資源管理能力和績(jī)效。在政府會(huì)計(jì)制度中，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)是兩個(gè)執(zhí)行功能，前者主要對(duì)單位資產(chǎn)、債務(wù)承擔(dān)情況、凈資產(chǎn)、收入以及費(fèi)用支出等要素進(jìn)行集中核算，后者主要對(duì)收入、支出、結(jié)余進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，對(duì)于納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)，通過“平行記賬”的方式，將各項(xiàng)業(yè)務(wù)同時(shí)納入財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的核算體系中。

三、政府會(huì)計(jì)制度改革對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的影響

隨著政府會(huì)計(jì)制度改革的持續(xù)推進(jìn)，會(huì)計(jì)制度的變化對(duì)各政府會(huì)計(jì)主體，尤其是事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作產(chǎn)生了很多重要的影響，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量

改革后的政府會(huì)計(jì)制度對(duì)《行政單位會(huì)計(jì)制度》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》以及醫(yī)院、高等學(xué)校、科學(xué)事業(yè)單位等不同行業(yè)的事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度進(jìn)行了有機(jī)整合，部門內(nèi)及跨行業(yè)單位間會(huì)計(jì)信息的可比性顯著提高，以往因執(zhí)行不同會(huì)計(jì)制度所產(chǎn)生的信息差異得以消除，部門匯總、審核、決算分析的難度也相應(yīng)降低。同時(shí)，會(huì)計(jì)要素和會(huì)計(jì)科目的統(tǒng)一，使得財(cái)務(wù)核算更加規(guī)范，會(huì)計(jì)信息更加真實(shí)可靠，能夠?yàn)轭A(yù)算編制、執(zhí)行等提供重要的依據(jù)。通過建立預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)適度分離又相互銜接的政府會(huì)計(jì)體系，同時(shí)提供決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告，能夠更加全面、清晰反映預(yù)算執(zhí)行信息和財(cái)務(wù)狀況，顯著提升財(cái)政透明度，完善會(huì)計(jì)信息披露，提高事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的全面性、可靠性、及時(shí)性及可理解性，從而有利于進(jìn)一步規(guī)范政府行為和提高政府決策能力，促進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化。

（二）全面反映財(cái)務(wù)狀況，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，對(duì)資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行了重新界定，在界定資產(chǎn)時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)了服務(wù)潛力，除了自用的固定資產(chǎn)以外，公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備資產(chǎn)、文化文物資產(chǎn)、保障性住房和自然資源資產(chǎn)等由單位控制的各類資產(chǎn)也納入政府會(huì)計(jì)核算范圍，同時(shí)，新制度通過計(jì)提折舊攤銷的方式，完善了資產(chǎn)配置、盤點(diǎn)、維護(hù)、運(yùn)用等管理環(huán)節(jié)，可以隨時(shí)準(zhǔn)確了解資產(chǎn)現(xiàn)狀以及使用情況，進(jìn)一步摸清資產(chǎn)家底。另一方面，政府會(huì)計(jì)制度對(duì)負(fù)債進(jìn)行界定時(shí)，強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)時(shí)義務(wù)，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則，反映了隱性債務(wù)的情況，資產(chǎn)負(fù)債信息更加真實(shí)可靠。政府會(huì)計(jì)的實(shí)施能夠科學(xué)、全面地反映資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用情況，強(qiáng)化了資產(chǎn)和債務(wù)的管理，完整反映政府財(cái)務(wù)狀況，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)政府的資產(chǎn)管理和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使事業(yè)單位資產(chǎn)管理得以優(yōu)化，資產(chǎn)配置更加科學(xué)，避免出現(xiàn)閑置浪費(fèi)等問題，從而降低事業(yè)單位成本，提高工作效率，有利于預(yù)防腐敗，加強(qiáng)事業(yè)單位的廉政建設(shè)。

（三）會(huì)計(jì)核算難度加大，財(cái)務(wù)人員能力需進(jìn)一步提升

會(huì)計(jì)制度已經(jīng)變革，能否順利完成會(huì)計(jì)制度的變更和銜接工作，對(duì)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員來說是一項(xiàng)重要的挑戰(zhàn)。一方面，相關(guān)制度、準(zhǔn)則都發(fā)生了重大變化，這些新知識(shí)、新內(nèi)容都需要財(cái)務(wù)人員從頭學(xué)習(xí)，而有的財(cái)務(wù)人員尤其是一些年齡偏大的財(cái)務(wù)人員，在接受新事物能力方面、業(yè)務(wù)綜合能力方面都存在一定的不足，因此容易產(chǎn)生畏難抵觸心理。另一方面，政府會(huì)計(jì)制度改革后，會(huì)計(jì)核算方式發(fā)生顯著變化，尤其是采用了政府預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)適度分離又相互銜接的模式，使得核算方式更加復(fù)雜。財(cái)務(wù)人員在日常賬務(wù)處理中，面對(duì)會(huì)計(jì)要素、會(huì)計(jì)科目以及會(huì)計(jì)報(bào)表的變化，還存在著政策理解不透徹，業(yè)務(wù)操作不熟練等問題。同時(shí)，由于新制度下財(cái)務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)不足，財(cái)務(wù)工作效率很可能降低。對(duì)于事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員來說，會(huì)計(jì)制度的變革，不僅僅是會(huì)計(jì)科目、會(huì)計(jì)要素的變化，更重要的是要改變以往事業(yè)單位長(zhǎng)期以來的會(huì)計(jì)工作的習(xí)慣，建立新的政府會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理工作理念和工作思維，會(huì)計(jì)人員需要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的學(xué)習(xí)與適應(yīng)過程。

四、事業(yè)單位應(yīng)對(duì)政府會(huì)計(jì)制度改革的對(duì)策

（一）重視財(cái)務(wù)管理工作，提高內(nèi)部治理水平

政府會(huì)計(jì)制度改革既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)利用此次實(shí)施新制度的契機(jī)，重新梳理現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程和相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理要求，在管理意識(shí)、業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部治理水平方面取得提升。

一是切實(shí)提高對(duì)財(cái)務(wù)管理工作的重視程度，單位負(fù)責(zé)人要帶頭學(xué)習(xí)政府會(huì)計(jì)制度，準(zhǔn)確把握會(huì)計(jì)新舊制度、會(huì)計(jì)制度與準(zhǔn)則等之間的聯(lián)系，重視制度、準(zhǔn)則以及政策有效銜接工作，轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)管理理念，將財(cái)務(wù)服務(wù)理念、精細(xì)化管理理念等落到實(shí)處，在準(zhǔn)確定位當(dāng)前財(cái)務(wù)管理大方向的同時(shí)，調(diào)整財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)、要求、標(biāo)準(zhǔn)等，在實(shí)踐過程中有序開展各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理工作。

二是以政府會(huì)計(jì)制度改革為出發(fā)點(diǎn)，梳理當(dāng)前各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作和財(cái)務(wù)工作流程，細(xì)化各類財(cái)務(wù)管理問題，對(duì)相關(guān)制度以及流程進(jìn)行及時(shí)更新，構(gòu)建財(cái)務(wù)管理溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門和其他部門之間的聯(lián)系，讓不同崗位在協(xié)調(diào)、配合的過程中更好地應(yīng)對(duì)財(cái)務(wù)管理工作中面臨的各類挑戰(zhàn)。

三是建立并完善與新制度相適應(yīng)的內(nèi)部管理及內(nèi)控機(jī)制，包括預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、合同管理等方面，建立并完善財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，定期對(duì)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督和檢查，各個(gè)層級(jí)之間可以互相監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并加以整改，主動(dòng)接受上級(jí)行政部門以及社會(huì)公眾等方面的監(jiān)督審查，讓政務(wù)信息更加公開透明。同時(shí)，還要積極完善事業(yè)單位的績(jī)效考核制度，將政府會(huì)計(jì)制度的落實(shí)情況納入績(jī)效考核，明確相關(guān)的考核內(nèi)容和考核標(biāo)準(zhǔn)，并將考核結(jié)果與崗位晉升、職稱評(píng)定、薪酬獎(jiǎng)勵(lì)等掛鉤，激發(fā)財(cái)務(wù)人員的工作積極性和主觀能動(dòng)性，提升財(cái)務(wù)專業(yè)素養(yǎng)，促進(jìn)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平的提升。

（二）加強(qiáng)財(cái)務(wù)培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)

面對(duì)政府會(huì)計(jì)制度改革，財(cái)務(wù)人員首先要轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)工作理念，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)新的會(huì)計(jì)制度、準(zhǔn)則以及賬務(wù)處理的相關(guān)規(guī)定，緊跟制度要求，積極參加各類財(cái)務(wù)培訓(xùn)，快速轉(zhuǎn)變工作認(rèn)知，及時(shí)掌握新的工作要求，創(chuàng)新工作方式方法，不斷提高自身專業(yè)水平，將會(huì)計(jì)制度準(zhǔn)則落實(shí)到日常會(huì)計(jì)工作中。各單位也應(yīng)組織好對(duì)新制度的學(xué)習(xí)、宣傳和培訓(xùn)工作，確保單位財(cái)會(huì)及相關(guān)人員全面理解政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則及各項(xiàng)具體規(guī)定。積極舉辦相關(guān)培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員會(huì)計(jì)專業(yè)知識(shí)、信息技術(shù)等方面的培訓(xùn)，聘請(qǐng)高校或財(cái)政部門的專家對(duì)政策業(yè)務(wù)進(jìn)行講解，通過專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和定期的交流培訓(xùn)，指導(dǎo)其對(duì)政府會(huì)計(jì)制度內(nèi)容進(jìn)行學(xué)習(xí)，并實(shí)施考核與績(jī)效掛鉤，從而提升其學(xué)習(xí)積極主動(dòng)性，使會(huì)計(jì)人員盡快適應(yīng)政府會(huì)計(jì)制度下事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作標(biāo)準(zhǔn)要求，強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)，提高人員綜合素質(zhì)。

（三）推進(jìn)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，構(gòu)建財(cái)務(wù)管理綜合平臺(tái)

政府會(huì)計(jì)制度的改革過程中，會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)是保證改革順利進(jìn)行的關(guān)鍵因素之一，是政府會(huì)計(jì)職能發(fā)揮的重要基礎(chǔ)條件。一方面，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)會(huì)計(jì)信息化建設(shè)，根據(jù)單位實(shí)際情況，及時(shí)調(diào)整和更新會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)?？梢砸M(jìn)新的會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，增設(shè)先進(jìn)的財(cái)務(wù)配套設(shè)備，配置現(xiàn)代化信息軟件系統(tǒng)，從而完成新老系統(tǒng)的信息過渡，將政府會(huì)計(jì)制度要求以及內(nèi)部控制的流程和措施全方位整合到財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)中，構(gòu)建完善的財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)。另一方面，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)通過信息化手段，完善財(cái)務(wù)管理模式，規(guī)范財(cái)務(wù)管理工作流程，盡量減少人工處理環(huán)節(jié)，降低人為失誤的概率，促進(jìn)財(cái)務(wù)管理工作效率的提高。通過建立財(cái)務(wù)一體化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)與國庫集中支付系統(tǒng)、資產(chǎn)管理等系統(tǒng)的互聯(lián)互通，盡可能自動(dòng)生成各類相關(guān)的財(cái)務(wù)報(bào)表，保證政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，從而構(gòu)建科學(xué)完善的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，全面提升財(cái)務(wù)管理信息化水平以及成效。

綜上所述，政府會(huì)計(jì)制度改革是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，任重而道遠(yuǎn)，只有各政府會(huì)計(jì)主體、財(cái)務(wù)人員以及各相關(guān)單位認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)，積極實(shí)踐，才能真正發(fā)揮政府會(huì)計(jì)的功能和作用，促進(jìn)財(cái)務(wù)管理水平的不斷提升。