我國(guó)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議實(shí)踐與制度展開*
——兼對(duì)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》修改建議

王彬輝,林塬犇

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議是流域內(nèi)各級(jí)政府為建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成的協(xié)議，是促進(jìn)我國(guó)流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要措施。自2011年新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)開展后，我國(guó)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的締約數(shù)量增長(zhǎng)迅速。然而，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的法律性質(zhì)未明晰，協(xié)議的簽訂、履行和糾紛的解決等問題因欠缺法律安排而陷入諸多困境。2020年11月27日，國(guó)家發(fā)展改革委公布了《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，從中央層面開啟了對(duì)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹贫然才?，其中第三章專章?guī)定了地方政府合作機(jī)制，《條例》第16、17、18、19條就生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議簽訂、協(xié)議規(guī)定和協(xié)議保障以及重要流域補(bǔ)償四個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定。本文擬從流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的實(shí)踐著手，分析其存在的問題并就《條例》征求意見稿提出修改完善的建議。

一、流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的實(shí)踐現(xiàn)狀及其法律屬性

(一)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的實(shí)踐現(xiàn)狀

2013年黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提及“推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”后，流域橫向生態(tài)補(bǔ)償開啟了新的征程。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》要求各地出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范來推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。同年，財(cái)政部等四部門發(fā)布《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》提及要建設(shè)橫向流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一系列的規(guī)范性文件為流域橫向生態(tài)補(bǔ)償指明了發(fā)展方向、應(yīng)遵循的基本原則、工作目標(biāo)、主要內(nèi)容、保障措施等等。從表1可以看出，2011—2019年期間，省際流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的締約規(guī)模十分可觀。

表1 2011—2019年我國(guó)省際間流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議簽訂情況

流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的履行帶動(dòng)了流域環(huán)境質(zhì)量的實(shí)質(zhì)改善。以新安江流域?yàn)槔?，?011年簽訂的《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》履行后，流域總體水質(zhì)為優(yōu)并穩(wěn)定向好，跨省界斷面水質(zhì)達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)8年達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償考核要求。經(jīng)原環(huán)保部環(huán)規(guī)院評(píng)估，新安江生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值達(dá)246.5億元，水生態(tài)服務(wù)價(jià)值64.5億元。

從流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議簽訂和履行的實(shí)踐來看，主要表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.高位推進(jìn)

雖然流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議簽訂的主體是流域地方人民政府，但從協(xié)議的簽訂和履行來看，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部(原環(huán)境保護(hù)部)等中央部委為落實(shí)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》(國(guó)辦發(fā)[2016]31號(hào))和《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》(財(cái)建[2016]928號(hào))的有關(guān)要求，通過指導(dǎo)和協(xié)調(diào)高位推進(jìn)了流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的簽訂和履行。

2.締約主體是流域政府

流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議主體為流域縣級(jí)以上人民政府，具體分為三類：第一，省級(jí)人民政府之間簽訂流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，例如安徽省政府與江蘇省政府針對(duì)滁河流域簽訂的《關(guān)于建立長(zhǎng)江流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的合作協(xié)議》。第二，設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府之間簽訂流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，例如常德市與張家界市就澧水流域簽訂流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議。第三，區(qū)縣(市)級(jí)人民政府之間簽訂的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，例如湖南省張家界市各區(qū)縣集中簽訂流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。

3.以流域水質(zhì)為協(xié)議保護(hù)目標(biāo)

流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容均圍繞著水質(zhì)進(jìn)行補(bǔ)償，在水質(zhì)考核期截止后，根據(jù)流域的水質(zhì)狀況確定締約雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。比如，在新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議中，是以皖浙兩省跨界斷面高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷四項(xiàng)指標(biāo)為考核依據(jù)，環(huán)境保護(hù)部每年負(fù)責(zé)組織皖浙兩省對(duì)跨界水質(zhì)開展監(jiān)測(cè)，以省界斷面全年穩(wěn)定達(dá)到考核的標(biāo)準(zhǔn)水質(zhì)為補(bǔ)償依據(jù)。

4.雙向補(bǔ)償為主

除《九洲江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》外，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議中普遍適用雙向補(bǔ)償，即締約政府之間圍繞流域水質(zhì)進(jìn)行對(duì)賭。若水質(zhì)實(shí)質(zhì)性達(dá)標(biāo)，則生態(tài)效益受益方補(bǔ)償提供方；反之則由生態(tài)效益提供方因未能提供預(yù)期生態(tài)效益要補(bǔ)償給生態(tài)效益受益方。雙向補(bǔ)償?shù)姆绞綇V泛適用于我國(guó)。(見表2)

表2 我國(guó)省際間流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容

雙向補(bǔ)償?shù)姆绞教岣吡松鷳B(tài)效益提供方履行生態(tài)環(huán)境治理義務(wù)的積極性，在推動(dòng)流域環(huán)境生態(tài)改善后，生態(tài)效益受益方也有更強(qiáng)的付費(fèi)意愿，生態(tài)效益因此轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

5.財(cái)政資金占資金來源的主導(dǎo)地位

如表3所示，我國(guó)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議中的資金來源比較單一，主要依靠中央或地方的財(cái)政資金。

表3

(二)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的法律屬性

準(zhǔn)確認(rèn)定流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的法律性質(zhì)是對(duì)其進(jìn)行規(guī)范的前提。然而，學(xué)界對(duì)政府間流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)莫衷一是。民事行為說認(rèn)為政府間的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的本質(zhì)是基于開發(fā)利用資源目的，對(duì)有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制而產(chǎn)生的民事利益彌補(bǔ)關(guān)系(1)潘佳.生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為的法律性質(zhì)[J]. 西部法學(xué)評(píng)論，2017,(2)：26-34.。行政契約說認(rèn)為流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議是以環(huán)境治理為目標(biāo)的行政契約(2)柯堅(jiān) 吳凱.跨行政區(qū)環(huán)境治理的對(duì)賭性契約——以“新安江協(xié)議”為背景的分析和探討[J].清華法治論衡，2014,(3):111-127.。結(jié)合說認(rèn)為流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議為民事性質(zhì)與行政性質(zhì)兩者的結(jié)合(3)黃錫生 張?zhí)鞚?論生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)[J]. 北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版).2015,(4)：53-59.。

筆者認(rèn)為將流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議定性為民事行為無法適應(yīng)流域環(huán)境保護(hù)的需要。首先，將政府流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議定性為物權(quán)行使的方式有違物權(quán)法定之嫌。自然資源國(guó)家所有權(quán)為民法上的所有權(quán)這一命題在民法學(xué)界已成公認(rèn)(4)金海統(tǒng).資源權(quán)論[M].北京： 法律出版社,2010.182.，而國(guó)家所有權(quán)需遵循“物權(quán)法定”原則。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)第246條第2款的規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)?！睹穹ǖ洹返?57條和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第4條已明確地方政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的物權(quán)，然而流域物權(quán)卻沒有這樣的例外規(guī)定，從《水法》第3條第1款可知，水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。有學(xué)者從憲法規(guī)定的國(guó)務(wù)院與地方政府之間存在垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系入手論證地方政府對(duì)流域享有物權(quán)(5)肖明新.地方人民政府推定代表行使水流國(guó)家所有權(quán)探析[J]. 江西理工大學(xué)學(xué)報(bào).2015,(2)：13-17.。筆者以為，憲法規(guī)定的行政機(jī)關(guān)關(guān)系不構(gòu)成國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的例外規(guī)定?！拔餀?quán)法定”中的“法”實(shí)際上應(yīng)限定為私法，憲法規(guī)定的中央政府與地方政府的權(quán)力關(guān)系屬公法規(guī)范。其次，基于“理性人”建立的民事合同不利于流域環(huán)境保護(hù)。民法以經(jīng)濟(jì)學(xué)的“理性人”作為理論基礎(chǔ)，認(rèn)為每個(gè)人都是自己利益最大化的判斷者，由此誕生了契約自由理論來鼓勵(lì)民事主體追求、創(chuàng)造財(cái)富。將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議定性為民事契約將允許締約方計(jì)算合同違約成本，進(jìn)而導(dǎo)致治理環(huán)境的目的落空。以浙江省政府與安徽省政府簽訂的新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議為例，前兩輪試點(diǎn)黃山市累計(jì)為新安江生態(tài)保護(hù)投入資金120.6億元，但補(bǔ)償資金僅有35.8億元，安徽省政府為維護(hù)新安江流域上游水質(zhì)其履約成本已大大超出了違約成本。若安徽省政府計(jì)算自己的違約成本，允許它通過支付違約金的形式違約，那么流域治理的目的將徹底落空。

主張流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議屬于經(jīng)濟(jì)法性質(zhì)的學(xué)者主要看到了流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議在履行過程中發(fā)生的財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠以及經(jīng)濟(jì)合作、技術(shù)政策，卻沒有關(guān)注到各級(jí)政府簽訂生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的原因、目的。而目的等因素恰恰是決定協(xié)議性質(zhì)的關(guān)鍵性因素。

筆者認(rèn)為流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)是以環(huán)境保護(hù)為內(nèi)容的行政協(xié)議。原因在于：首先，締約主體為地方政府符合行政協(xié)議的主體條件。行政合同法律關(guān)系一方當(dāng)事人必須是行政主體，同時(shí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)有公法上的義務(wù)。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款的規(guī)定，流域作為環(huán)境要素之一，各級(jí)地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的流域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。其次，協(xié)議目的是促進(jìn)行政合作和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。德國(guó)學(xué)說和判例主張根據(jù)契約標(biāo)的的理論區(qū)分行政契約與民事契約，要根據(jù)涉案?jìng)€(gè)別契約的基礎(chǔ)事實(shí)內(nèi)容和目的來判斷(6)翁岳生. 行政法 上冊(cè)[M].北京：中國(guó)法制出版社,2002.715.。行政契約的目的在于行政管理，而行政管理目的包括行政主體基于國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的需要而訂立行政合同的情形(7)王克穩(wěn). 經(jīng)濟(jì)行政法基本論[M]. 北京：北京大學(xué)出版社,2004.290.。流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的目的在于解決流域的整體性與行政區(qū)域的單獨(dú)性之間的矛盾，是對(duì)跨界流域環(huán)境治理成本分配的一種方式，亦是為實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境改善這一公共目標(biāo)而進(jìn)行的博弈。因此，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的目的著重于跨行政區(qū)域的流域水污染防治和水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)等公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、對(duì)《條例》中流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議條款的評(píng)價(jià)

(一)《條例》中流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議條款的優(yōu)點(diǎn)

1.《條例》第16條、第19條實(shí)現(xiàn)了流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議從工作創(chuàng)新向制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)變

2011年11月，財(cái)政部、環(huán)保部等在新安江流域正式啟動(dòng)了全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作。在國(guó)家部委牽頭下，浙皖兩省溝通協(xié)商簽訂了《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》，之后又形成了《千島湖及新安江上游流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃》，通過規(guī)劃的方式明確了流域開發(fā)的區(qū)域，保障流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議得到落實(shí)?！稐l例》第16條對(duì)區(qū)域間通過協(xié)商談判方式建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制予以了肯定，并明確規(guī)定國(guó)務(wù)院財(cái)政、發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、水行政、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等主管部門對(duì)重要區(qū)域省際間建立跨界生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制負(fù)有支持、推動(dòng)、督促的責(zé)任。第19條強(qiáng)調(diào)了長(zhǎng)江、黃河等重要江河沿線政府加快簽訂流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的責(zé)任。這些內(nèi)容從制度上對(duì)以往流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議簽訂的經(jīng)驗(yàn)成果進(jìn)行了固化，確保了中央各部委對(duì)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議簽訂的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，推動(dòng)了地方各級(jí)政府簽訂流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的常態(tài)化機(jī)制運(yùn)行。

2.《條例》第17條補(bǔ)償方式多樣化推動(dòng)全過程治理工作

我國(guó)過去的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中，補(bǔ)償資金來源主要是財(cái)政預(yù)算，補(bǔ)償方式為財(cái)政資金的專項(xiàng)支付，這就使得生態(tài)效益提供方往往只能將所得資金用于流域污染物的“末端治理”，還經(jīng)常出現(xiàn)“入不敷出”的尷尬情況，陷入“綠水青山卻沒有金山銀山”的怪圈。過去的實(shí)踐忽視了流域生態(tài)服務(wù)提供者的“發(fā)展權(quán)”，缺乏對(duì)上游地區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)成本、污染治理成本以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值等因素的考慮。《條例》注意到了這一點(diǎn)，第17條規(guī)定了多樣化的補(bǔ)償方式，包括但不限于：資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)。這將有利于流域治理由水體保護(hù)向系統(tǒng)保護(hù)升級(jí)、由污染防治向全域整治升級(jí)、由綠色生態(tài)向綠色業(yè)態(tài)升級(jí)、由政府推動(dòng)向全民行動(dòng)升級(jí)。

3.《條例》第18條對(duì)促進(jìn)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議履行有重要作用

《條例》第18條從中央和地方層面要求各級(jí)人民政府有關(guān)主管部門公布區(qū)域間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議約定的監(jiān)測(cè)指標(biāo)評(píng)估結(jié)果并要求協(xié)議相關(guān)地方人民政府依據(jù)年度評(píng)估結(jié)果履行約定。這是將生態(tài)效益監(jiān)測(cè)予以制度化的嘗試，可以減少流域橫向生態(tài)保護(hù)協(xié)議的履行成本。以新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐為例，一輪、二輪試點(diǎn)過程中，上游的安徽省政府與下游的浙江省政府需要就聯(lián)合監(jiān)測(cè)、監(jiān)測(cè)方法、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)控要求等指標(biāo)進(jìn)一步協(xié)商達(dá)成一致后，才能通過締約雙方認(rèn)可的監(jiān)測(cè)方式方法獲得監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以確定是否履行約定?！稐l例》第18條從制度層面作出規(guī)范，減少了締約政府間就監(jiān)測(cè)問題進(jìn)行的協(xié)商過程，降低履約中產(chǎn)生的成本。

《條例》第18條第2款規(guī)定了中央財(cái)政對(duì)建設(shè)成效顯著的省際間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制給予獎(jiǎng)勵(lì)，地方各級(jí)人民政府對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)建設(shè)成效顯著的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制給予獎(jiǎng)勵(lì)。在我國(guó)過去的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中，中央財(cái)政資金的前期投入確實(shí)能調(diào)動(dòng)地方政府簽訂生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的積極性，但是在中央財(cái)政投入邊際效益不斷遞減的情況下，地方政府的積極性往往也隨之下降(8)李奇?zhèn)? 我國(guó)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)實(shí)施與完善建議[J]. 環(huán)境保護(hù)，2020，(17)：27-33.。在過去長(zhǎng)期堅(jiān)持的“唯GDP論”將單純經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與地方政績(jī)掛鉤難以調(diào)動(dòng)地方政府部門投入環(huán)保工作的積極性，《條例》第18條第2款明確各級(jí)財(cái)政對(duì)有益生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，有助于從制度層面構(gòu)建流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐的激勵(lì)制度。

(二)《條例》中流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議條款的缺陷

1.協(xié)議的公法屬性未得到重視

對(duì)于合同要素，《民法典》第470條規(guī)定的不是合同必備條款而是法律規(guī)定的對(duì)當(dāng)事人訂立合同起示范作用的合同條款。在私法領(lǐng)域?yàn)榫S護(hù)“意思自治原則”規(guī)定合同示范條款沒有問題，只要當(dāng)事人不違反法律禁止之規(guī)定，又無悖于公序良俗，內(nèi)容由當(dāng)事人自由約定。但公法上的法律關(guān)系則不同，以行政關(guān)系為例，受依法行政原則的支配，權(quán)利義務(wù)之內(nèi)容頗受限定(9)吳庚.行政法之理論與實(shí)用[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005. 101.，行政協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有法定性，但《條例》第17條雖然明確了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的條款，但卻是作指引性的規(guī)范。這體現(xiàn)出對(duì)政府間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差，將私法領(lǐng)域合同規(guī)范的原則簡(jiǎn)單套用于公法上的行政協(xié)議。

2.協(xié)議的協(xié)商成本仍然過高

我國(guó)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議建立在補(bǔ)償方和受償方平等自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，這樣橫向的生態(tài)補(bǔ)償方式屬于半市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式(10)張捷 傅京燕. 我國(guó)流域省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探——以九洲江和汀江-韓江流域?yàn)槔齕J]. 中國(guó)環(huán)境管理，2016,(6)：19-24.。由于欠缺流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ǘ?biāo)準(zhǔn)，盡管生態(tài)效益提供方和受益方在流域保護(hù)上有共同的目標(biāo)，但生態(tài)效益提供方總希望“多獲補(bǔ)償”而要求受益方“多買單”；與此同時(shí)，因沒有法定強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)效益受益方為減少支出的費(fèi)用，自然會(huì)與生態(tài)效益提供方討價(jià)還價(jià)，進(jìn)行利益博弈。比如，在新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)中，就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)指標(biāo)等協(xié)議內(nèi)容，上游安徽省政府希望提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，下游浙江省政府希望增加優(yōu)質(zhì)用水供給，安徽省與浙江省在協(xié)議簽訂之前不斷進(jìn)行博弈，耗費(fèi)了大量人力、物力和財(cái)力。

3.協(xié)議簽訂過程中公眾知情權(quán)保障不足

回顧過去的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議實(shí)踐，未曾見到簽約政府公開流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議原文本內(nèi)容，媒體報(bào)道的多是協(xié)議大致內(nèi)容，這不利于公眾了解涉及環(huán)境公共利益的協(xié)議內(nèi)容，因此公眾也難有效監(jiān)督流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的簽訂與履行?！稐l例》第16條沒有明確將政府間擬簽訂的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議文本公開的程序，也未規(guī)定公眾意見的表達(dá)程序，容易導(dǎo)致有關(guān)政府“閉門造車”簽訂協(xié)議。

4.不同層級(jí)間政府生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的關(guān)系不明確

在過去，由于我國(guó)政府間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的簽訂往往是自上而下推進(jìn)，上級(jí)政府往往充當(dāng)一個(gè)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，在統(tǒng)籌簽訂過程中，上級(jí)政府的意志一般會(huì)貫徹到下級(jí)政府間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議中，因此不同層級(jí)間政府流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議之間的沖突較少。然而，隨著流域橫向生態(tài)保護(hù)機(jī)制在全國(guó)推開，省際之間、省內(nèi)跨市之間、市內(nèi)跨縣(市區(qū))之間政府簽訂生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議將會(huì)越來越多，這就不可避免會(huì)涉及不同層級(jí)間政府生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的關(guān)系問題。比如湖南省和重慶市簽訂了《酉水流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》后，作為兩省的地級(jí)市湘西土家族苗族自治州和恩施土家族苗族自治州也會(huì)簽訂它們之間的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，若下級(jí)人民政府簽訂的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議與上級(jí)人民政府已締結(jié)的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議規(guī)定的目標(biāo)、締約雙方權(quán)利義務(wù)等主要內(nèi)容相沖突，會(huì)導(dǎo)致上級(jí)人民政府簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議目的落空，難以形成推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作的合力，但是《條例》并沒有提及如何解決這個(gè)問題。

5.協(xié)議糾紛解決機(jī)制缺失

目前，我國(guó)地方政府之間簽訂的行政協(xié)議大多沒有約定糾紛解決機(jī)制，僅有個(gè)別行政協(xié)議對(duì)糾紛解決機(jī)制作出了比較模糊的約定。如《長(zhǎng)三角標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)合作宣言》第3條規(guī)定，該組織的秘書處是協(xié)議組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，職責(zé)為協(xié)調(diào)各類工作和決議，這里的協(xié)調(diào)執(zhí)行的職能包含糾紛的協(xié)調(diào)(11)吳偉達(dá). 政府間行政協(xié)議——一種長(zhǎng)三角區(qū)域主要治理機(jī)制的選擇和完善[J]. 宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2020,(7)：153-164.。但是這樣的機(jī)構(gòu)作出的糾紛裁決是否對(duì)締約政府有約束力，以及有多大的約束力是不確定的。而我國(guó)行政法對(duì)行政協(xié)議的調(diào)整規(guī)范相對(duì)缺失，也不可能規(guī)定行政協(xié)議糾紛的解決途徑(12)葉必豐. 我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下的行政協(xié)議[J]. 法學(xué)研究, 2006,(2):57-69.。然而，法律糾紛的產(chǎn)生不會(huì)因?yàn)榉梢?guī)范空白而停止。過去，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的簽訂由于是自上而下推動(dòng)，協(xié)議一般能得到較好的履行，較少引發(fā)爭(zhēng)端。但是，在《條例》強(qiáng)調(diào)發(fā)揮各級(jí)地方政府締結(jié)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的主觀性時(shí)，糾紛和爭(zhēng)端必然發(fā)生，若欠缺配套的糾紛解決機(jī)制，將影響到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議履行的效果，遺憾的是《條例》第18條并沒有作出規(guī)范。

三、對(duì)《條例》中流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議條款的修改建議

(一)增設(shè)公眾參與的程序性條款

1.明確公眾的范圍

在我國(guó)環(huán)境立法和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有意限縮了“公眾”的范圍，主要以“可能受到直接影響”為標(biāo)準(zhǔn)(13)張晏. 環(huán)境影響評(píng)價(jià)參與公眾的界定和識(shí)別——兼評(píng)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》的相關(guān)規(guī)定[J]. 北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2020,(1):127-136.?？紤]到環(huán)境問題的特殊性以及環(huán)境決策復(fù)雜性的特點(diǎn)，為減少環(huán)境決策不當(dāng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，在決策時(shí)應(yīng)當(dāng)充分吸納不同主體的意見?！稐l例》應(yīng)當(dāng)盡可能擴(kuò)大“公眾”的范圍，以“感興趣”和“受影響”作為標(biāo)準(zhǔn)，包括但不限于：受到政府間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議直接或者間接影響的居民以及專家、學(xué)者和環(huán)保公益組織等等。

2.協(xié)議草案在起草階段應(yīng)征求公眾意見

從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的行政協(xié)議性質(zhì)出發(fā)，以葉必豐教授為代表的學(xué)者認(rèn)為行政協(xié)議還是約束公眾的抽象性行政行為，因此主張遵循與立法相類似的程序(14)葉必豐. 我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下的行政協(xié)議[J]. 法學(xué)研究,2006,(2):57-69.，雖然這種觀點(diǎn)在理論界也有反對(duì)聲，但卻為論證生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的公眾參與提供了理論支持。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的公眾參與可直接借鑒于規(guī)范性文件制定的公眾參與程序，《條例》應(yīng)規(guī)定在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議起草階段，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取論證會(huì)、聽證會(huì)、座談會(huì)、專家咨詢會(huì)等方式公開征求意見，并且有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)意見采納或不采納的理由進(jìn)行解釋。

3.將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議納入政府主動(dòng)公開信息范圍

根據(jù)《政府信息公開條例》第19條規(guī)定，關(guān)涉公共利益的政府信息屬于應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的信息，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議以合作博弈的形式來關(guān)注所有合作博弈者的利益最大化，致力于實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境與資源保護(hù)的公共目標(biāo)。締約政府應(yīng)當(dāng)改變過去隱藏政府間流域生態(tài)保護(hù)協(xié)議原文本的做法，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議納入政府主動(dòng)公開信息范圍，充分保障公眾的知情權(quán)。

(二)規(guī)定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的必備條款

如前分析，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議屬于行政協(xié)議，因此行政協(xié)議必備條款的確定亦可考慮納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的必備條款當(dāng)中。有學(xué)者結(jié)合我國(guó)實(shí)踐與域外經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出行政協(xié)議的必備條款包括：標(biāo)題性條款、介紹性條款、合作安排條款、履行方式條款、成本與收益條款、違約責(zé)任條款和糾紛解決機(jī)制條款、生效時(shí)間條款、簽署和日期條款，以及修改條款和公眾參與條款(15)葉必豐，何淵，等. 行政協(xié)議：區(qū)域政府間合作機(jī)制探究[M]. 北京：法律出版社,2010.178-183.。這其中有一部分內(nèi)容已經(jīng)在《條例》作出了規(guī)定，結(jié)合流域生態(tài)保護(hù)實(shí)踐的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為以下條款應(yīng)為必備條款：主體條款、實(shí)施補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域范圍和預(yù)期目標(biāo)、監(jiān)測(cè)指標(biāo)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、生效時(shí)間條款、續(xù)約條件、違約責(zé)任、糾紛解決條款。

(三)對(duì)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議效力進(jìn)行區(qū)分

為協(xié)調(diào)不同層級(jí)的地方人民政府簽訂的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，形成流域環(huán)境治理合力，需明確流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議之間的關(guān)系。解決這個(gè)問題，可以參考環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制度的邏輯。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第15條第2款的規(guī)定，我國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家級(jí)和地方級(jí)，并且地方級(jí)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)只能在國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)未有規(guī)定時(shí)作出規(guī)定或者制定嚴(yán)于國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第16條第2款的規(guī)定，我國(guó)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)也分為國(guó)家級(jí)和地方級(jí)，地方級(jí)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)同樣只能在國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)未有規(guī)定或規(guī)定更嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)。可見，現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)范蘊(yùn)含的邏輯是，上級(jí)人民政府設(shè)定的環(huán)境工作的目標(biāo)是環(huán)境保護(hù)工作的“底線”，下級(jí)人民政府不得逾越這條“底線”。因此，《條例》可以規(guī)定下級(jí)人民政府簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議不得與上級(jí)人民政府簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議所確定的目標(biāo)、補(bǔ)償基準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等涉及義務(wù)性的規(guī)定相沖突。

(四)明確補(bǔ)償基準(zhǔn)確定的法律原則

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境資源立法沒有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償基準(zhǔn)作出明確規(guī)定，在地方實(shí)踐中，也因缺乏因地制宜的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策和法律依據(jù)，影響了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的開展和實(shí)施效果。《條例》僅僅提及了補(bǔ)償基準(zhǔn)，卻沒有規(guī)定補(bǔ)償基準(zhǔn)的確定方式。從制度層面對(duì)補(bǔ)償基準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定是必要的，但是生態(tài)補(bǔ)償基準(zhǔn)在確定過程中往往會(huì)涉及諸多變量，例如國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、補(bǔ)償所在的區(qū)域、生態(tài)恢復(fù)的難易程度等等因素，因此補(bǔ)償基準(zhǔn)又較難抽象出一個(gè)具備可操作性的一般性規(guī)范，但是可對(duì)補(bǔ)償基準(zhǔn)作出原則性規(guī)范加以明確。有學(xué)者針對(duì)過去流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐總結(jié)出確定補(bǔ)償基準(zhǔn)的三項(xiàng)原則：其一是達(dá)標(biāo)原則。國(guó)家已確定斷面水質(zhì)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于國(guó)家要求。其二是實(shí)質(zhì)改善原則。衡量流域的主要指標(biāo)均得到改善。其三是因地制宜原則。允許締約方結(jié)合地方環(huán)境特征選擇非主要指標(biāo)作為考核標(biāo)準(zhǔn)(16)李奇?zhèn)? 我國(guó)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)實(shí)施與完善建議[J]. 環(huán)境保護(hù)，2020，(17)：27-33.。筆者以為《條例》可納入這三項(xiàng)補(bǔ)償基準(zhǔn)確立的原則，同時(shí)還應(yīng)規(guī)定補(bǔ)償基準(zhǔn)的衡量方式，即以填補(bǔ)生態(tài)效益提供方的損失為基準(zhǔn)，以生態(tài)效益獲益方所獲利益作為輔助手段結(jié)合衡量。綜上，建議在《條例》第17條規(guī)定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基準(zhǔn)確立的原則，在一定程度上解決協(xié)議雙方互相博弈造成協(xié)商成本過高的問題。

(五)建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議糾紛解決機(jī)制

我國(guó)學(xué)者研究公法契約的救濟(jì)制度后，多傾向于將行政協(xié)議案件納入行政訴訟的范疇(17)應(yīng)松年. 行政法與行政訴訟法學(xué)[M]. 北京：法律出版社,2005.324.，考慮到公法契約與私法契約的不同性，在糾紛解決機(jī)制上，也宜采納行政訴訟進(jìn)行解決。但是當(dāng)前行政訴訟制度規(guī)定行政相對(duì)人對(duì)行政主體單方提起訴訟，以及在訴訟中主要由行政主體承擔(dān)證明責(zé)任、行政機(jī)關(guān)不得反訴等等內(nèi)容尚不能適應(yīng)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議糾紛解決的需要。因此，在《行政訴訟法》對(duì)行政協(xié)議糾紛解決進(jìn)行調(diào)整之前，可以參考《水法》第56條規(guī)定，在《條例》中規(guī)定：不同行政區(qū)域之間發(fā)生生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府裁決，有關(guān)各方必須遵照?qǐng)?zhí)行。