論墨西哥海外僑胞權保障及其對我國的啟示*

李健男，趙麗玉

(暨南大學法學院，廣東 廣州 510632)

我國是移民大國，也是僑務資源大國。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對凝聚僑心僑力實現(xiàn)中國夢作出了一系列新的重要部署。2014年6月，習近平總書記在北京會見第七屆世界華僑華人社團聯(lián)誼大會代表時強調(diào)：“海外僑胞對實現(xiàn)中國夢有不可替代的重要作用”。中共十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求：“依法維護海外僑胞權益”；黨的十九大報告進一步明確指出：“廣泛團結(jié)聯(lián)系海外僑胞和歸僑僑眷，共同致力于中華民族偉大復興”。國務院印發(fā)的《國家僑務工作發(fā)展綱要(2016—2020年)》對加強僑務法治建設、依法維護海外僑胞和歸僑僑眷權益提出明確的具體要求。在這一背景下，加強對海外僑胞權保障的研究，探索我國海外僑胞權益保障機制的建立和完善，具有重大的現(xiàn)實意義。鑒于我國有關海外僑胞權保護的理論和實踐都處于起步階段，探討其他移民大國的相關經(jīng)驗和教訓，是一項很有必要的基礎性研究工作。

墨西哥是一個移民大國，就目前的情況來看，該國的移民現(xiàn)象有以下幾個顯著特點：一是移民數(shù)量占總?cè)丝诘谋壤芨摺Ｄ壳?，墨西哥?180萬人生活在海外，占墨西哥總?cè)丝诘?%，移民數(shù)量高居全球第二位(1)International Organization for Migration. World Migration Report 2020[R], Geneva: IOM, 2019.。二是移民高度集中于美國，且非法居留移民比例很高。墨西哥人移民美國的歷史至少可以追溯到19世紀中期。據(jù)調(diào)查，2017年共有1160萬海外墨西哥人居住在美國，占美國接收移民總數(shù)的25%，其中有43%屬于非法居留(2)Gonzalez-Barrera A, Krogstad JM. What we know about illegal immigration from Mexico. Pew Research Center. https://www.pewresearch.org/fact-tank/2019/06/28/what-we-know-about-illegal-immigration-from-mexico/.。三是移民對國家的經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。2018年，墨西哥僑匯達到了334億美元的歷史新高，其中絕大多數(shù)(94.2%)匯款來自美國(3)Consejo Nacional de Población, Fundación BBVA y BBVA Research. Anuario de Migración y Remesas México 2019[R]. México: CONAPO, 2019.，占同時期墨西哥GDP比重達到了3%(4)World Bank Group. Annual Remittances Inflows Data (updated as of Apr. 2019). https://www.worldbank.org/en/topic/migrationremittancesdiasporaissues/brief/migration-remittances-data.，海外僑民對墨西哥經(jīng)濟發(fā)展功不可沒。鑒于墨西哥移民的上述特點，如何處理與海外移民(即海外僑胞，以下統(tǒng)稱“海外僑胞”)之間的關系，理應成為墨西哥政府慎重處理的重大問題。但實際上，墨西哥政府在這方面也走了很長的彎路。只是從20世紀90年代開始，墨西哥政府決心改善與海外移民之間的不信任關系，并取得了顯著的積極效果，墨西哥也因此成為了其他拉美國家效仿的典范。通過對墨西哥移民政策歷史演變的考察，可以發(fā)現(xiàn)，墨西哥與海外僑胞之間良性關系的建立得益于墨西哥海外僑胞權的確立以及海外僑胞權保障機制的構(gòu)建，對此加以研究對于我國海外僑胞權益保護機制的建立和完善具有重要的參考價值。

一、墨西哥僑胞權保障的歷史演進

20世紀以來，墨西哥的移民政策大致經(jīng)歷了三個階段：一是嚴格管控階段(20世紀70年代之前)；二是自由放任階段(20世紀70年代至80年代中期)；三是積極保護階段(80年代后期至今)。與此相應，墨西哥僑胞權的保障也大致可以分為以上三個階段。

(一)嚴格管控階段的僑胞權保障

在1910至1921年的墨西哥革命和1926至1929年墨西哥宗教戰(zhàn)爭期間，大批墨西哥人背井離鄉(xiāng)流往美國?；诿褡逯髁x立場和鞏固政權的需要，墨西哥聯(lián)邦政府一方面積極呼吁移民返回墨西哥，另一方面采用各種手段阻止國民出境，這些手段包括宣傳運動、拒絕向某些職業(yè)和某些地域的工人發(fā)放旅行證件、對遣返給予物質(zhì)獎勵、要求移民首先從事家庭農(nóng)業(yè)，甚至在邊境或火車上進行脅迫(5)Fitzgerald D. Inside the sending state: The politics of Mexican emigration control. International Migration Review, 2006, 40(2): 259-293.。盡管墨西哥官方明確表示反對移民，斥責移居美國的同胞是祖國的叛徒，甚至通過1926年《移民法》授權當局采取各種打擊措施，但都沒能阻止人口大規(guī)模遷移至美國。在這一階段，墨西哥與美國之間的移民關系又經(jīng)歷了兩次特殊時期，一是30年代世界性經(jīng)濟大蕭條期間，大約有40萬墨西哥公民和墨西哥裔美國公民被驅(qū)逐出境(6)Latapí A E, Janssen E. Migration, the diaspora and development: The case of Mexico.Discussion paper DP/167/2006. Geneva: International Institute for Labour Studies, 2006.。二是1942年美國為解決其本土因二戰(zhàn)導致的勞動力短缺問題，與墨西哥簽訂了“短工計劃(the Bracero program)”，允許數(shù)百萬墨西哥男性到美國工作。該項目在1964年被美國單方面叫停，期間共簽訂460萬份短期勞動合同(7)Bracero History Archive. http://www.braceroarchive.org/about.。在這二十年間，墨西哥政府一直通過與美國簽訂雙邊協(xié)定的方式嚴格管控移民。這一階段，墨西哥保護僑胞的主要方式是領事保護。1923年的《墨西哥領事館組織法》和1934年的《墨西哥領事館組織法條例》(以下統(tǒng)稱“1923年和1934年領事法”)明確規(guī)定了墨西哥領事館負有為居住在洛杉磯的大量墨西哥裔工人階級以及其他墨西哥裔社區(qū)的墨西哥裔工人階級提供服務的職責。在這些職責當中，最高的職責就是保護墨西哥國民的利益和權利。墨西哥領事通過組織有關東道國法律的會議、介入民事糾紛和刑事案件、調(diào)查死亡情況、審查勞動合同、幫助工人獲得工業(yè)事故賠償、向墨西哥裔社區(qū)通告那些不履行合同的公司等方式來為墨西哥同胞提供幫助(8)Balderrama F E. In Defense of La Raza: The Los Angeles Mexican Consulate and the Mexican Community, 1929 to 1936. University of Arizona Press (Tucson, AZ), 1982.。但是，總的來說，這一階段領事保護能夠發(fā)揮的作用有限。主要原因在于，無論是墨西哥加入的《哈瓦那領事條約》還是“1923年和1934年領事法”都禁止領事為東道國公民提供協(xié)助，而墨西哥領事又常常面臨區(qū)分墨西哥公民和墨西哥裔美國公民的困難，這就給墨西哥的領事保護帶來極大的困擾。

值得一提的是，墨西哥利用“短工計劃”，通過雙邊協(xié)議的方式為僑胞爭取在工資、待遇和社會福利等方面的公平對待，從而得以在領事保護之外實現(xiàn)了對僑胞權益的保護。不過，這種雙邊協(xié)議的保護方式并非一帆風順，實際上，自1948年以來，美墨兩國政府在勞工合同、工資和工作條件的監(jiān)督方面長期存在分歧(9)Fitzgerald D. Inside the sending state: The politics of Mexican emigration control. International Migration Review, 2006, 40(2): 259-293.。

(二)自由放任階段的僑胞權保障

隨著20世紀70年代新自由主義思潮在拉美的流行，墨西哥開始放松移民管控，逐步取消阻止和打壓移民的措施。在這一背景下，1974年墨西哥頒布了修訂后的《總?cè)丝诜ā?，該法雖然保留了政府為國家利益限制移民的權力，但其立法目的其實是通過調(diào)節(jié)人口分布，實現(xiàn)公正和公平地分享社會和經(jīng)濟發(fā)展利益的目標(10)Ley General de Población Artículo 1o, 7 enero 1974.。因為該法需要解決的就是人口快速增長與就業(yè)不充分這一迫在眉睫的挑戰(zhàn)，以及由此帶來的大量未經(jīng)審批的人口流動。譬如，一方面，法律要求離開墨西哥的國民證明其是被授權進入另一個國家，而另一方面，實際上這些規(guī)定難以實施，這就無異于鼓勵墨西哥人避開正式渠道尋找出國機會(11)Alba F, Castillo M . New approaches to migration management in Mexico and Central America. Washington, DC: Woodrow Wilson International Center for Scholars, 2012.。要真正理解這一點，就必須認識到，當時的墨西哥，較之于行使限制移民的權力，更實際的利益在于促進人口的分散從而與減緩城市化的意愿相一致，最后從邏輯上推斷，其效果就是把人口推向墨西哥邊境，進而流入美國(12)Mumme S P. Mexican politics and the prospects for emigration policy: a policy perspective. Immigr. & Nat’lity L. Rev., 1979, 3: 245.。

隨著非法移民數(shù)量的增加，如何保護這一部分移民的基本權利成為墨西哥政府必須直面的問題。首先，在政策上，墨西哥政府一直承認移民是一項基本人權。因此，盡管其擺出一種勸阻移民的姿態(tài)，但傾向于寬待其非法移民，因為無證件工人不過是在尋求國外就業(yè)而已，當然也應該享有基本人權，因此應獲得與居住國國民同樣的基本保護(13)ibid或id.。其次，在實踐中，墨西哥政府在20世紀70年代初期多次嘗試恢復“短工計劃”，但沒有獲得成功，因為在美國看來，既然非法移民能夠持續(xù)滿足美國對勞動力的需求，所以沒有必要恢復“短工計劃”，以免作繭自縛。1974年10月，埃切維里亞總統(tǒng)通知福特總統(tǒng)，墨西哥不再尋求延長短工計劃(14)Fitzgerald D. Inside the sending state: The politics of Mexican emigration control. International Migration Review, 2006, 40(2): 259-293.。從此之后， 兩國政府實際上默認了大規(guī)模的無證移民。

美墨兩國對墨西哥非法移民的自由放任以及美國的不合作政策引發(fā)了嚴重的邊境問題。在美國，邊境問題導致了國內(nèi)反移民情緒的高漲，迫使美國國會于1986年通過了《移民改革和控制法案》，旨在控制非法移民、改進移民執(zhí)法和規(guī)范移民管理，并且允許非法移民在符合條件的情況下加入美國國籍(15)Immigration Reform and Control Act of 1986, Pub. L. 101-238, 103 Stat. 2099.。兩年后，墨西哥也嘗到了自由放任的苦果，1988年選舉凸顯了執(zhí)政了70年之久的革命制度黨與海外公民之間日益疏遠的關系，選舉本身和政府的公信力受到海外墨西哥裔社區(qū)的廣泛質(zhì)疑(16)Durand J. From Traitors to Heroes: 100 Years of Mexican Migration Policies. Migration Infor-mation Source. https://www.migrationpolicy.org/article/traitors-heroes-100-years-mexican-migration-policies.。自由放任政策已經(jīng)難以維系，一個全新的階段正在悄然到來。

(三)積極保護階段的僑胞權保障

墨西哥移民政策的徹底轉(zhuǎn)型以及海外僑胞權逐步確立顯然是多種因素的作用結(jié)果。首先，如前文所述，自由放任政策難以為繼；其次，墨西哥政府希望借助海外僑胞助推與美國簽署自由貿(mào)易協(xié)定。1982年發(fā)生的經(jīng)濟危機促使墨西哥開始謀求實現(xiàn)與美國的經(jīng)濟一體化，以提振墨西哥的經(jīng)濟，這就使得墨西哥政府開始考慮將移民問題與美國貿(mào)易協(xié)議談判掛鉤，這就亟需得到在美國的僑胞的支持；最后，海外移民的政治影響力和經(jīng)濟潛力上升，也促使墨西哥政府轉(zhuǎn)變原先消極和被動的移民政策。據(jù)統(tǒng)計，1990年墨西哥僑匯流入金額突破30億美元(17)World Bank Group. Annual Remittances Inflows Data (updated as of Apr. 2019). https://www.worldbank.org/en/topic/migrationremittancesdiasporaissues/brief/migration-remittances-data.，成為墨西哥重要的外匯來源。

基于上述因素，自上世紀80年代中期以后，墨西哥的歷屆政府都采取了積極措施，墨西哥海外僑胞權得以逐步確立，一系列保障僑胞權的機制也逐漸完備起來。薩利納斯政府(Carlos Salinas de Gordari，1988—1994)為爭取海外僑胞對墨西哥參加北美自由貿(mào)易區(qū)的支持，主動采取措施修復政府與僑胞之間的不信任關系，包括在1989年啟動“同胞”方案(Program Paisano)以便僑胞返回原籍地，以及在1990年出臺海外墨西哥裔社區(qū)方案(Programa para las Comunidades Mexicanas, PCME)(18)Smith R C. Diasporic Memberships in Historical Perspective: Comparative Insights from the Mexican, Italian and Polish Cases 1. International Migration Review, 2003, 37(3): 724-759.。在塞迪略總統(tǒng)任期內(nèi)(Ernesto Zedillo Ponce de Leon，1994—2000)，海外僑胞權的保障更是上升到了憲法層面，取得外國國籍即自動喪失墨西哥國籍的憲法條款被廢除，不僅為海外僑胞參加國內(nèi)選舉投票鋪平了道路，而且為僑胞權的確立奠定了憲法基礎。到了?？怂箞?zhí)政時期(Vicente Fox Quesada, 2000—2006)，墨西哥政府對海外僑胞權的保障達到了空前的高度。2000年競選期間，福克斯在多次訪美中將海外僑胞稱作“墨西哥的英雄”，公開承認僑民的努力和成就(19)ibid或id.。為實現(xiàn)《國家發(fā)展計劃2001—2006》中提出的“加強墨西哥關于移民流動和遷徙的主權決定，并向在國外旅行或居住的國民提供和尋求有尊嚴的待遇”的目標(20)México presidencia de la república. Plan Nacionalde Desarrollo 2000—2006. México: Gobierno de los estadosunidos mexicanos, 2001.，福克斯政府對內(nèi)整合原有資源組建了三個專門機構(gòu)(IME、CNCME和CCIME)協(xié)作推行海外僑胞政策(21)Domínguez J I, De Castro R F. The United States and Mexico: between partnership and conflict. Routledge, 2009.，對外將移民問題的全面解決列為美墨雙邊談判議程中的優(yōu)先事項(22)Castaeda J G. Los ejes de la política exterior en México. Nexos. https://www.nexos.com.mx/?p=10240.，并在任期內(nèi)持續(xù)努力尋求與美國的合作。這些舉措全面推進了墨西哥僑胞權保障的制度化和體系化，從而使墨西哥海外僑胞權的保障政策與措施保持了延續(xù)性和穩(wěn)定性。

二、墨西哥僑胞權保障根本性突破的內(nèi)在邏輯與法律基礎

(一)根本性突破的內(nèi)在邏輯

歷經(jīng)三個階段的演變，墨西哥僑胞的身份實現(xiàn)了從“叛徒”到“英雄”的嬗變，墨西哥僑胞權的保障也實現(xiàn)了根本性的突破。這一根本性突破的內(nèi)在邏輯主要在于以下兩個方面：一是重新定義不干涉的外交原則，海外僑胞權的保障不再視為是不可干涉的他國內(nèi)政，而是一項跨國性的本國行政管理事項；二是重新構(gòu)建國家與海外僑胞的關系，并在此基礎上重構(gòu)海外僑胞的治理邏輯，將僑胞視為墨西哥海外事務的參與主體，而不僅僅是政府行政管理的客體。

1.“不干涉原則”的重新定義

不干涉內(nèi)政原則(non-intervention)是國際法的一項基本原則。墨西哥在歷史上曾遭受過美國等國家的入侵，向來特別重視重視并嚴格執(zhí)行不干涉原則，即便對于政府承認也是如此(23)1930年，墨西哥時任外交部長艾斯特拉達在新政府承認問題上表示，承認本身構(gòu)成對一國主權侵犯，并意味著其他政府可以對一國的內(nèi)部事務作出某種判斷，墨西哥將避免作承認或不承認的意思表示。Estrada Doctrine of Recognition. The American Journal of International Law, 1931, 25(4).。正是通過不干涉他國內(nèi)政以換取他國不干涉墨西哥內(nèi)政這一理念和實踐，墨西哥得以保護自身免受外國的干預和威脅。1988年，墨西哥正式將不干涉原則寫入本國憲法(24)Verduzco A G R. Mexican foreign policy: its fundamental principals. Mexican Law Review, 2005 (3): 5.，規(guī)定總統(tǒng)在執(zhí)行外交政策時應遵守包括不干涉原則在內(nèi)的七項原則(25)Political Constitution of the United Mexican States, Article 89-X.。

按照墨西哥傳統(tǒng)的主權觀點，移民一旦進入美國，就受美國的管轄，會受到怎樣的對待，屬于美國主權范圍內(nèi)的問題。因此，傳統(tǒng)主權觀念下，不干涉規(guī)范禁止墨西哥直接就墨西哥在美國的移民制定外交政策，因為這會干涉美國的管轄權(26)Hernández-López E. International Migration and Sovereignty Reinterpretation in Mexico. Cal. WL Rev., 2006, 43: 203.。一方面，墨西哥如果插手美國對其移民的政策，有可能導致美國反過來對墨西哥事務采取類似的干涉行為。另一方面，護僑政策是一國行政管理職能在他國領土的延伸，政策的跨國性限制了墨西哥政府采取行動的能力。而且，僑胞保護行動一旦影響美國某些群體利益而激起大范圍的消極情緒，反而對海外僑胞不利。因此，墨西哥在很長的一段時間內(nèi)，甚至沒有嘗試介入美國對墨西哥移民的政策。可見，如果不能從觀念上破除刻板的不干涉原則的禁錮，要想實現(xiàn)海外僑胞權保障的根本性突破，就是一句空話。

墨西哥嚴格的不干涉主張很大程度上是為了避免引發(fā)他國對其國內(nèi)事務的干涉。但是到了1990年代，墨西哥外交政策的主題轉(zhuǎn)變?yōu)橥饨弧敖?jīng)濟化”以及與美國的一體化。不干涉的概念已經(jīng)不符合薩利納斯政府時期發(fā)展起來的進一步開放和融入世界經(jīng)濟的政策趨勢(27)Chabat J. Mexico’s Foreign Policy in 1990: electoral sovereignty and integration with the United States. Journal of Interamerican Studies and World Affairs, 1991, 33(4): 1-25.。實際上，上世紀90年代中期，墨西哥的外交實踐開始以不那么絕對的方式在外交上運用不干涉原則，最明顯的例子是墨西哥在《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAFTA)談判中對美國國會所進行的廣泛的立法游說。1993年到1994年間，墨西哥雇傭了令人印象深刻的一系列公關公司、政治咨詢公司和律師事務所，努力確保NAFTA談判成功并作為美國法律付諸實施。如果基于傳統(tǒng)的絕對的主權觀念，墨西哥理應避免為了NAFTA的通過而干預美國的立法過程、游說美國的立法者，因為游說美國國會顯然違反了傳統(tǒng)主權觀念下的不干涉原則。正是在這個意義上，墨西哥邁出游說美國立法者的這一步，標志著墨西哥在主權觀念上的重大轉(zhuǎn)折(28)Hernández-López E. International Migration and Sovereignty Reinterpretation in Mexico. Cal. WL Rev., 2006, 43: 203.。這一重大轉(zhuǎn)折的法理基礎應該是：盡管某一事項屬于他國的內(nèi)政，但只要這一事項與本國的利益息息相關，那么他國對于這一事項的管轄權就不是絕對的，本國的適當介入就不能解釋為違反了不干涉原則。具體到墨西哥游說美國立法者通過NAFTA這一做法，其正當性在于，NAFTA對于墨西哥的經(jīng)濟來說，有著巨大的潛在利益，所以墨西哥政府將NAFTA的實施視為國內(nèi)關切事項，盡管這么做意味著實質(zhì)性地介入美國立法(29)ibid或id?；谶@一邏輯，墨西哥海外僑胞對于墨西哥來說不光具有經(jīng)濟利益，而且還有政治和文化利益，那么在有關僑胞權益保障領域，同樣可以重新定義不干涉原則。由于海外僑胞涉及到墨西哥的國內(nèi)利益，實施保護海外僑胞的外交政策就不屬于對美國國內(nèi)事務的干涉。不干涉仍然是墨西哥對外政策的憲法性原則，但該原則已經(jīng)不再嚴格地約束政府在僑胞保護方面的跨國性行動。

“不干涉原則”的重塑為墨西哥政府突破海外僑胞權保護與不干涉原則遵守之間的兩難提供了正當性解釋，拓展了墨西哥政府保護海外僑胞權的空間和方式。例如，為海外僑胞提供領事保護的力度大大增強。《墨西哥領事注冊條例》規(guī)定，只要是墨西哥人，不論其在其居住國的移民身份如何，均有權在與其住所相對應的領事館進行登記從而獲得領事保護(30)Reglamento De Matrícula Consular, Artículo 3 Poder Ejecutivo Secretaria De Relaciones Exteriores.，這就意味著墨西哥不再將海外僑胞僅僅視為駐在國管轄下的移民。美國在911事件之后加強了移民安全審查，針對這一新情況，墨西哥政府加大了領事身份證(Matrícula Consular)的推廣力度，并促使美國公私機構(gòu)在廣泛的領域接受了該證件。墨西哥領事身份證的有效期為5年，初次申請只需要提供照片、墨西哥國籍證明文件和現(xiàn)住址證明材料(31)Consulado General De México En Nueva York. Matrícula consular. https://consulmex.sre.gob.mx/nuevayork/index.php/espanol/servicios-consulares/matricula-consular.。目前此卡可在美國用于開設金融機構(gòu)賬戶、獲得個人納稅人識別號(ITIN)、申請駕駛執(zhí)照或用于執(zhí)法目的的身份證明。據(jù)墨西哥駐美國大使館統(tǒng)計，截至2013年8月，有超過371個郡、356個金融機構(gòu)和1036個警察部門接受了該卡作為身份的有效證明(32)National ismmigration law center. Basic Facts about the Matrícula Consular. https://www.nilc.org/wp-content/uploads/2015/11/Basic-Facts-about-the-Matricula-Consular.pdf.。墨西哥的領事身份證制度為其僑胞在駐在國的生活提供了極大的便利，大大拉近了墨西哥與其海外僑胞的距離，這一做法為許多拉美國家所效仿(33)Bruno A, Storrs K L. Consular identification cards: Domestic and foreign policy implications, the Mexican case, and related legislation. CRS Report for Congress. Washington DC: Library Of Congress, 2005.。

2. 僑胞治理邏輯的深刻轉(zhuǎn)變

對于一種客觀存在的現(xiàn)象，不同的視角會形成不同甚至截然相反的認識，進而構(gòu)成不同甚至截然相反的關系。墨西哥政府之所以能夠在上個世紀80年代末開始在海外僑胞權保護方面實現(xiàn)了根本性的轉(zhuǎn)折，除了對不干涉原則的重新認識以外，還有一個重要因素就是根本性地改變了對海外僑胞價值的認識，進而重塑其與海外僑胞的關系，并在此基礎上重塑了海外僑胞的治理邏輯。長期以來，墨西哥政府將海外墨西哥人視為一種“資源消耗”，所以也就能理解為什么墨西哥政府先是嚴格管控甚至阻止移民，不成之后繼而放任自由并在僑胞權保護方面消極不作為。20世紀70年代末期之前，在墨西哥國內(nèi)，上至官員，下至民眾，都把移民美國的僑胞視為“叛徒”(34)Patterson R. Transnationalism: diaspora-homeland development. Social forces, 2006, 84(4): 1891-1907.。在這種極端的甚至可以說是敵視的態(tài)度下，不可能在母國與海外僑胞之間構(gòu)建正常的關系，也難以動員海外僑胞的力量助推母國的發(fā)展。現(xiàn)實也是如此，在相當長的一段時期，墨西哥在美國的僑胞只能痛苦地、難堪地看著自己的祖國處于持續(xù)貧困之中而無能為力。直到上個世紀70年代末，墨西哥政府才開始反思與海外僑胞的關系，那些戰(zhàn)略思想家們開始把在美國的僑胞視為“資源收益(resource gain)，而不是資源消耗(resource drain)”(35)ibid或id.。

與此相聯(lián)系，一系列觀念上的變化為僑胞治理邏輯的深刻變化提供了理論和思想準備，這些變化包括：第一，僑胞身份從祖國的“背叛者”轉(zhuǎn)變?yōu)閲业摹坝⑿邸薄Ｔ谝淮沃难葜v中，?？怂箍偨y(tǒng)將海外僑胞稱之為“2300萬親愛的墨西哥英雄，2300萬在美國生活和工作的墨西哥人”。第二，移民不再是問題而是機會。?？怂箍偨y(tǒng)在2001年斷言“移民不是問題，對于兩國來說都是機會”。第三，國家被重新定義為一個涵蓋海外公民的超越領土限制的存在。為此，?？怂箍偨y(tǒng)自豪地宣稱他是第一位為1.18億墨西哥人執(zhí)政的總統(tǒng)，其中1億人在墨西哥國內(nèi)，1800萬生活在國外(36)Kunz R. The discovery of the diaspora. International Political Sociology, 2012, 6(1): 103-107.。上述觀念的變化為墨西哥僑胞治理邏輯的變革掃平了道路，新的治理邏輯的核心就是：僑胞是治理的活躍主體，必須以僑胞為中心構(gòu)建治理體系(37)ibid或id.。這就要求在重構(gòu)國家與海外僑胞的關系的全過程中，國家必須首先盡到保護海外僑胞的職責，以重新獲得僑胞對祖國的認同和信任，在此基礎上才能扭轉(zhuǎn)“資源消耗”，實現(xiàn)“資源收益”。墨西哥政府正是基于這一邏輯，一方面加緊實施僑胞保護戰(zhàn)略，另一方面引導僑資向墨西哥流動，助力墨西哥經(jīng)濟發(fā)展。

在引導僑資向墨西哥流動助力墨西哥經(jīng)濟發(fā)展方面，墨西哥政府通過降低僑匯匯款成本和鼓勵在本土投資置業(yè)等一系列舉措，加強海外僑胞與本土的經(jīng)濟聯(lián)系：實施“直達墨西哥”(Directo a México)項目，實現(xiàn)了美國聯(lián)邦儲備銀行與墨西哥銀行付款系統(tǒng)的互聯(lián)互通，大大提升了資金流動的便利化程度(38)Instituto de los Mexicanos en el Exterior. Directo a México. https://www.gob.mx/ime/acciones-y-programas/directo-a-mexico-59159.；推出“你的墨西哥住房”(Tu Vivienda en México)項目，墨西哥政府不僅提供最高可達房屋價值90%的信貸額度，而且還允許海外僑胞授權國內(nèi)的家庭成員辦理相關手續(xù)，大大提升了海外墨西哥僑胞在墨西哥購置住房的積極性(39)Secretaría de Gobernación. Tu Vivienda en México. https://www.gob.mx/ime/acciones-y-programas/tu-vivienda-en-mexico.；推廣“你的土地，同胞投資”計劃(Paisano invierte en tu tierra)，匯款與墨西哥農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展直接掛鉤，鼓勵海外僑民成為墨西哥農(nóng)業(yè)發(fā)展的直接參與者(40)Instituto de los Mexicanos en el Exterior, Sácale provecho a tus Remesas. https://www.gob.mx/ime/acciones-y-programas/inversion-de-remesas-en-proyectos-productivos-y-empresariales.。

(二)根本性突破的法律基礎

僑胞權的保護，既涉及國際關系，也涉及國內(nèi)關系。就國際關系來說，必然涉及他國的屬地管轄權和/或者屬人管轄權，特別是對于已經(jīng)加入或已經(jīng)取得所在國國籍的僑胞的保護，很可能引發(fā)有關國際法依據(jù)的爭議；就國內(nèi)關系而言，涉及到海外僑胞與國內(nèi)國民之間的利益平衡，特別是對于那些已經(jīng)加入或者取得所在國國籍的僑胞，是否應該享受以及如何享受國內(nèi)國民的待遇，很可能存在有關正當性的爭議。對此，一個較為有效且經(jīng)由國內(nèi)法就能解決的方案，就是承認雙重國籍。墨西哥政府采取的就是這一路徑。1997年3月20日，墨西哥修正了憲法第37條第一款“任何人因出生而獲得的墨西哥國籍不受剝奪”的規(guī)定，奠定了墨西哥承認雙重國籍的憲制基礎(41)Political Constitution of the United Mexican States, Article 37.，不僅為墨西哥海外僑胞權的保障提供了國內(nèi)法基礎，而且還在相當程度上掃清了國際法上的障礙。

1. 雙重國籍制度的主要內(nèi)容

第一，取得“國籍”并不意味具有“公民”身份?！赌鞲鐟椃ā返?0條、第34條分別對“國籍”和“公民”做出了規(guī)定。獲得墨西哥國籍有兩種途徑：一是因出生而獲得墨西哥國籍，二是因歸化入籍而獲得墨西哥國籍(42)Political Constitution of the United Mexican States, Article 30.。而獲得墨西哥公民身份需要滿足三個條件：一是擁有墨西哥國籍，二是年滿18周歲，三是擁有誠信的生活方式(43)Political Constitution of the United Mexican States, Article 34.。擁有墨西哥公民身份是獲得選舉和被選舉權以及參軍權等政治權利的基礎，這就意味著僑胞并非理所當然擁有墨西哥“公民”權利。

第二，國籍的取得兼采出生地主義和血統(tǒng)主義。墨西哥憲法規(guī)定，無論父母的國籍如何，出生在墨西哥國內(nèi)(包括在軍用、民用船舶和航空器內(nèi))的人均可獲得墨西哥國籍；出生在墨西哥國外且其父母一方或雙方是因出生或者因歸化入籍而獲得墨西哥國籍的，也可以獲得墨西哥國籍。

第三，單向承認雙重國籍?！赌鞲鐟椃ā返?7條有關“任何人因出生而獲得的墨西哥國籍不受剝奪”的規(guī)定表明，只要出生時取得了墨西哥國籍就永遠擁有墨西哥國籍，即便以后加入了他國國籍。而對于他國國民歸化入籍者，獲得外交部的入籍批準文件，必須提交放棄原有國籍并加入墨西哥國籍的意愿聲明書(44)Ley De Nacionalidad, Artículo 19.。可見，墨西哥的雙重國籍制度是僅承認因出生而獲得墨西哥國籍的人所獲得的他國國籍，也即單向承認雙重國籍。

2. 雙重國籍制度的推動因素

墨西哥雙重國籍制度的改革是內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果，內(nèi)部因素主要是墨西哥海外僑胞的強烈呼吁和墨西哥政府政治訴求的需要，外部因素主要是美國移民制度變革和反移民浪潮的興起。

第一，內(nèi)部因素的推動。首先，不承認雙重國籍使海外僑胞陷入了兩難境地，要求承認雙重國籍的呼聲日益高漲：一方面，如果放棄墨西哥國籍，則意味著放棄既得的合法利益。比如，根據(jù)《墨西哥憲法》的“限制區(qū)條款”，外國人不能在墨西哥邊境100公里以內(nèi)以及海岸線50公里以內(nèi)擁有房產(chǎn)(45)Political Constitution of the United Mexican States, Article 27.，這就意味著一旦僑胞加入美國國籍，其在墨西哥邊境的財產(chǎn)將被沒收。又如，《墨西哥外商投資法》對外國人在國內(nèi)經(jīng)濟活動設有準入限制和持股比例要求(46)Moore Stephens Mexico. Doing business in Mexico 2017. http://peonderegilvega.moorestephens.com/MediaLibsAndFiles/media/peonderegilvega.moorestephens.com/Images/Doing-business-in-Mexico-2017-spanish.pdf?ext=.pdf，這又意味著如果放棄墨西哥國籍勢必增加僑胞在墨西哥投資的障礙和成本。另一方面，放棄加入美國國籍又導致絕大部分墨西哥僑胞因為沒有美國國籍，在美國的生活和工作得不到保障(47)Vargas J A. Dual Nationality for Mexicans—A Comparative Legal Analysis of the Dual Nationality Proposal and Its Eventual Political and Socio-Economic Implications. Chicano-Latino L. Rev., 1996, 18: 1.。另外，海外僑胞的后代因為出生在美國而獲得美國國籍，由于不能同時獲得墨西哥國籍，導致父母與孩子國籍不統(tǒng)一，一旦父母被美國當局遣返，就會造成親子分離的人倫慘劇。其次，不承認雙重國籍使得海外僑胞難以發(fā)揮墨西哥政府所期望的對于美國相關政策的政治影響力。如果墨西哥僑胞擁有美國和墨西哥雙重國籍，就可以作為美國公民參加美國選舉，并影響美國的移民政策，從而實現(xiàn)僑胞權益和國家利益的雙贏局面。

第二，外部因素的推動。1986年美國《移民改革和控制法案》(IRCA)旨在對移民進行控制，但同時也為非法移民合法化提供了出路，非法移民在符合條件的情況下可以加入美國國籍，墨西哥政府因此看到了通過雙重國籍制度改革引導海外僑胞加入美國國籍的前景。而美國反移民浪潮的興起則促使墨西哥政府痛定思痛，加快了通過修正憲法承認雙重國籍的步伐。1994年，美國加利福尼亞州通過了187提案，否定了非法移民在該州接受教育、醫(yī)療保障等諸項權利，并激發(fā)了美國國內(nèi)反移民的浪潮。雖然該提案后來被聯(lián)邦最高法院判定違憲(48)California: Proposition 187 Unconstitutional. Migration News. https://migration.ucdavis.edu/mn/more.php?id=1391_0_2_0.，但也促使墨西哥政府意識到通過立法消除僑胞加入美國國籍的法律障礙，強化了保障僑胞在美國的合法權利的緊迫性。

3. 雙重國籍制度對于僑胞權保護的意義

首先，在雙重國籍制度之下，海外墨西哥僑胞在墨西哥國內(nèi)的權利不再是沒有國內(nèi)法基礎的權利，而是一種作為墨西哥人的憲法權利，所有流散海外的墨西哥人都成為了僑胞保護的對象，無論其是否取得海外居留身份。其次，雙重國籍制度允許持有外國國籍的僑胞同時保留墨西哥國籍，意味著海外墨西哥人在加入他國國籍后，依然能夠繼續(xù)保有他們在墨西哥的財產(chǎn)利益，實現(xiàn)了國內(nèi)和海外墨西哥人在經(jīng)濟利益上的平等。最后，在雙重國籍制度這一法律基礎之上，墨西哥開始了一系列僑胞權保障的探索之旅。比如，1996年墨西哥全面開展選舉制度改革，2005年海外僑胞正式獲得總統(tǒng)選舉的投票權(49)Waldinger R, Soehl T. The bounded polity: the limits to Mexican emigrant political participation. Social Forces, 2013, 91(4): 1239-1266.。根據(jù)《墨西哥選舉制度和程序通則》第329條的規(guī)定，海外僑胞參與選舉可以通過郵寄方式投票，也可以在領事館進行投票(50)Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, Art. 329.，投票方式的便利點燃了海外僑胞的政治參與熱情，越來越多的海外僑胞積極地行使投票權。在2005—2006年的選舉中，只有40876名海外僑胞參與投票，在2011—2012年的選舉中，投票人數(shù)增加到了59115名，而在2017—2018年的選舉中，投票人數(shù)激增到181873名(51)Instituto Nacional Electora. Voto de los mexicanos residentes en el extranjero. http://www.votoextranjero.mx/web/vmre/historico.。

三、墨西哥僑胞權保障的組織結(jié)構(gòu)

(一)國內(nèi)的組織結(jié)構(gòu)

在墨西哥，僑胞權保障工作由州和聯(lián)邦具有移民管理職責的機構(gòu)負責。作為聯(lián)邦制國家，各州都有隸屬州政府的海外移民事務機構(gòu)。但是，移民政策應該保持全國范圍內(nèi)的一致性，為此，墨西哥成立了全國移民事務協(xié)調(diào)處(Coordinación Nacional de Oficinas Estatales de Atención a Migrantes，CONOFAM)負責協(xié)調(diào)各州的移民事務。該機構(gòu)在墨西哥的29個州政府中都有代表，職責是保護墨西哥境內(nèi)外移民，為移民提供適當?shù)姆?52)Coordinación Nacional de Oficinas Estatales de Atención a Migrantes. http://www.cursosinea.conevyt.org.mx/cursos/oh/recursos/directorio/dir6.htm#subir.。

在聯(lián)邦層面，墨西哥海外社區(qū)全國委員會(Consejo nacional para las comunidades mexicanas en el exterior, CNCME)負責協(xié)調(diào)墨西哥政府內(nèi)部有關海外移民事務的機構(gòu)運轉(zhuǎn)與政策運行。委員會由聯(lián)邦行政首長領導，由外交部長等九位部門首長組成，不提供咨詢、不推薦或制定行動指南或方案，但擁有建議權，相關政府機構(gòu)在執(zhí)行政策時必須對其建議加以考慮(53)Acuerdo por el que se crea el Consejo Nacional para las Comunidades Mexicana en el Exterior 8 agosto 2002, Artículo 3.。

主管移民事務的政府部門主要是外交部(Secretaría de Relaciones Exteriores, SRE)及其下設機構(gòu)。其他政府部門如教育部、衛(wèi)生部則在其職責范圍內(nèi)配合外交部開展相關工作。例如隸屬于內(nèi)政部(Secretaría de Gobernación，SEGOB)的國家移民辦公室(Instituto Nacional de Migración, INM)主要管理移入墨西哥的移民事務，也涉及部分歸僑、被遣返僑胞安置等海外僑胞事務。外交部涉及海外移民事務的下設機構(gòu)眾多，主要包括海外墨西哥人保護總局(Dirección General de Protección a Mexicanos en el Exterior)、領事服務總局(Dirección General de Servicios Consulares)、海外墨西哥人辦公室(Instituto de los Mexicanos en el Exterior, IME)等。

外交部下設的海外墨西哥人辦公室(IME)在移民政策的設計、運行和實施方面發(fā)揮著最重要的作用。該辦公室的主要工作包括收集來自墨西哥裔社區(qū)成員、組織和咨詢機構(gòu)的提案和建議，加強僑胞同墨西哥的聯(lián)系，幫助僑胞融入當?shù)厣鐣?54)Decreto por el que se crea el Instituto de los Mexicanos en el Exterior, con el carácter de órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Publicado en el Diario Oficial de la Federación el, 16 abril 2003.。值得一提的是，IME還牽頭成立了海外墨西哥人辦公室咨詢委員會(Consejo consultivo del Instituto de los Mexicanos en el exterior, CCIME)。CCIME是一個多元化、無黨派的咨詢機構(gòu)，由美國和加拿大海外僑胞代表和拉美組織代表等成員組成，旨在調(diào)研分析海外墨西哥裔社區(qū)面臨的問題、挑戰(zhàn)和機遇，并向政府提出相關建議，供墨西哥政府決策參考(55)Instituto De Los Mexicanos En El Exterior Consejo Consultivo 14 abril 2011, Artículo 4.。

(二)海外領事網(wǎng)絡

墨西哥海外移民法律和政策主要通過駐外使館和領事館實施。截至2019年年底，墨西哥在全球共有150個代表機構(gòu)，其中有80個大使館，67個領事館(其中有51個位于美國、6個位于加拿大)以及3個辦事處(56)Secretaría de Relaciones Exteriores. México en el mundo. https://www.gob.mx/gobierno/mexico-en-el-mundo.。領事館在周六、周日仍然正常辦公，以方便海外僑胞隨時獲得領事服務(57)Secretaría de Relaciones Exteriores. Sabes qué son los Consulados Móviles y Sobre Ruedas? https://www.gob.mx/sre/articulos/sabes-que-son-los-consulados-sobre-ruedas.。同時，墨西哥還在教堂、學校等墨西哥裔社區(qū)機構(gòu)設有流動領事館，以方便那些遠離領事館的墨西哥裔社區(qū)獲得領事服務。更值得稱道的是，墨西哥甚至還把流動領館設在車內(nèi)，即所謂的“車輪上的領事館”。

墨西哥駐外領事館的領事保護服務范圍廣泛，海外僑胞可以通過閱覽領事保護程序指南(Guía de procedimientos de protección consular)獲取服務項目信息和服務流程。除了常規(guī)的領事保護之外，領事館還提供一些比較特殊的領事服務，如海外尋人、向墨西哥運送僑胞遺體、重病患者的遣返與弱勢群體的遣返等(58)Secretaría de Relaciones Exteriores. Folletos-Servicios de protección consular. https://www.gob.mx/sre/documentos/folletos-servicios-de-proteccion-consular?idiom=es.。

近年來，墨西哥著力提升領事服務的智能化與便利化。比如，開發(fā)運行了海外墨西哥人注冊系統(tǒng)(SIRME，Sistema de registro para los mexicanos en el exterior)，該系統(tǒng)便于緊急情況下通過人員定位開展保護工作，并通過電子郵件和社交網(wǎng)絡向登記注冊的僑胞及時發(fā)送通知、警報和具體建議，指引緊急情況下可以求助的領事代表處，提供相關指南和旅行警報鏈接(59)Secretaría de Relaciones Exteriores. Sistema de Registro para Mexicanos en el Exterior. https://sirme.sre.gob.mx/.。除了該系統(tǒng)之外，墨西哥人信息和援助中心(Centro de Información y Asistencia a Mexicanos, CIAM)也可以為海外僑胞提供可靠、便捷的服務。該機構(gòu)的特色和優(yōu)勢在于，它有一只訓練有素的專業(yè)團隊，通過墨西哥在美國的領事館，每天24小時為海外僑胞提供人性化、專業(yè)化的服務和響應，不僅提供有關美國移民措施的最新信息和各方面的法律建議，而且還會開展講習班、社區(qū)論壇等各種活動(60)Instituto de los Mexicanosen el Exterior. Centro de Información y Asistencia a Mexicanos (CIAM) . https://www.gob.mx/ime/prensa/centro-de-informacion-y-asistencia-a-mexicanos-ciam-96934?idiom=es.。

(三)海外墨西哥裔社區(qū)和組織

墨西哥政府非常重視動員和引導海外僑胞通過社區(qū)和僑胞組織保護自己的權益，并將社區(qū)和僑胞組織納入到領事服務與保護網(wǎng)絡，取得了良好的效果。從1990年海外墨西哥裔社區(qū)方案(PCME)開始，移民社區(qū)一直是領事網(wǎng)絡開展活動的落腳點，領事服務和保護的觸角和覆蓋范圍因此得以大大延伸。例如從2001年起，墨西哥領事網(wǎng)絡與墨西哥裔社區(qū)合作開展了社區(qū)廣場項目(The Plazas comunitarias)，為15歲以上尚未完成基礎教育的墨西哥僑胞提供識字、小學及中學教育服務(61)United States of America. UNESCO Institute for Lifelong Learning, Plazas Comunitarias. https://uil.unesco.org/case-study/effective-practices-database-litbase-0/plazas-comunitarias-united-states-america.。

僑胞組織是墨西哥海內(nèi)外文化聯(lián)系的紐帶和社會資本流動的橋梁。一方面，僑胞組織通過營造一種超越直接家庭關系身份的氛圍，為在美國出生的年輕一代墨西哥人提供了一種與祖先故土更深層次的連結(jié)。墨西哥僑胞組織以家鄉(xiāng)協(xié)會為主，這樣更能拉近僑胞與祖國的情感距離，如位于美國賓夕法尼亞州的瓜納華托之家(Casa Guanjiato)就是在墨西哥瓜納華托政府的資助下成立的(62)Acerca De Casa Guanajuato. https://www.casagks.org/acerca-de.。另一方面，僑胞組織可以整合墨西哥僑胞的經(jīng)濟資源，為墨西哥本土經(jīng)濟發(fā)展服務。由墨西哥社會發(fā)展部負責的3x1計劃(Programa 3x1 para Migrantes)就是聯(lián)邦政府、州政府與僑胞組織合作整合僑胞經(jīng)濟資源助推墨西哥國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的典范。該計劃的模式是通過州政府、聯(lián)邦政府的資金配套，吸引海外僑胞組織整合的資金，用以支持墨西哥社會基礎設施、社區(qū)服務以及教育等項目建設，促進墨西哥當?shù)氐慕?jīng)濟轉(zhuǎn)型和發(fā)展，其中海外僑胞社會組織和聯(lián)邦政府各承擔25%的資金比例，州政府承擔50%的資金比例(63)Secretaría de Bienesta. Programa 3x1 para Migrantes. https://www.gob.mx/bienestar/acciones-y-programas/programa-3x1-para-migrantes.，截止2017年1月，該計劃已經(jīng)支持了8000多個項目(64)Secretaría de Bienestar. Fortalece la Sedesol el Programa 3x1 para Migrantes, lazo entre personas, familias y comunidades. https://www.gob.mx/bienestar/prensa/fortalece-la-sedesol-el-programa-3x1-para-migrantes-lazo-entre-personas-familias-y-comunidades.。

四、墨西哥僑胞權保障的國際合作

(一)與美國的雙邊合作

基于美墨間不對稱的依存關系，墨西哥的僑胞權保護常常受制于美國的移民政策。在“短工計劃”終止之后，墨西哥一直希望兩國放棄互相指責、重啟雙邊移民協(xié)議談判。?？怂拐c布什政府加強了對話并啟動了雙邊談判。2001年，一個墨西哥-美國移民問題小組提交《墨西哥-美國移民：共同責任》，提出在共同責任原則下“使美國墨西哥移民關系逐漸成為一種真正的伙伴關系”(65)US-Mexico Migration Panel, Carnegie Endowment for International Peace, Instituto Tecnológico Autónomo de México. Mexico-US Migration: A Shared Responsibility. Carnegie Endowment for International Peace, 2001.。但“911事件”后美國移民政策緊縮，改變了雙邊移民的議程。不過，墨西哥沒有放棄爭取改善移民待遇的雙邊談判。美國方面堅持認為移民政策是美國政府決定的國家主權問題，墨西哥與美國之間非對稱關系導致兩國在宏觀移民政策上利益分歧嚴重。

但近年來，美墨兩國都在對抗來自中美洲的人道主義和其他移民的大規(guī)?；旌狭鲃樱覂蓢谋幼o系統(tǒng)都難以滿足激增的保護請求。事實上，美國和墨西哥長期以來一直是這些問題上的合作伙伴，兩國在移民問題上的結(jié)構(gòu)性關系隨著時間的推移也變得更加緊密，雖然國內(nèi)情況不完全一樣，但比以往任何時候都要相似得多(66)Selee A, Ruiz Soto A, Giorguli-Saucedo S, et al. Investing in the Neighborhood: Changing Mexico-US Migration Patterns and Opportunities for Sustainable Cooperation. Washington, DC: Migration Policy Institute, 2019.。眾多微觀層面的雙邊合作項目，仍然有效保障部分弱勢墨西哥移民的權益。由于許多海外僑胞因其非法身份問題被遣返，為了規(guī)范遣返活動和安置被遣返人員，近年來墨西哥政府開展了各種工作，保障被遣返人員在途權益。墨西哥外交部和內(nèi)政部與美國國土安全部加強了兩國在遣返政策執(zhí)行小組(RESPECT)的框架內(nèi)的合作。截止至2017年底，墨西哥和美國當局續(xù)簽了26項地方遣返安排，為遣返人員提供領事援助和保護(67)Secretaría de Relaciones Exteriores. 6to Informe De Labores 2017—2018. México: Gobierno de los estadosunidos mexicanos, 2018.。

(二)與拉丁美洲國家間的區(qū)域協(xié)作

盡管各國在能力和動機上存在差異，在區(qū)域團結(jié)和統(tǒng)一的思想的推動下，拉丁美洲國家之間的僑民參與的實踐和政策趨于一致。2011年在美國芝加哥舉辦的拉丁美洲健康周(the Latin American Health Weeks)等活動反映了墨西哥在僑民問題上與其他拉丁美洲國家發(fā)展伙伴關系的努力(68)Délano A. The diffusion of diaspora engagement policies: A Latin American agenda. Political Geography, 2014, 41: 90-100.。在特朗普政府極端保守的移民政策和增加關稅的威脅下，墨西哥不得不配合打擊非法移民。因此，與其他拉丁美洲國家采取共同行動，以應對日益收緊的美國移民政策，成為墨西哥保障在美國僑民權益的突破口。如在2017年，面對奧巴馬時期的“抵美兒童暫停遣返計劃(Deferred Action for Childhood Arrivals，DACA)”被美國政府終止的困境，墨西哥、薩爾瓦多、危地馬拉和洪都拉斯組成中美洲北部三角和墨西哥駐美國領事協(xié)調(diào)小組(Grupos de Concertación de Cónsules del Triángulo Norte de Centroamérica y México en Estados Unidos，TRICAMEX)，先后與美國當局進行了五次會議和開展了三項預防性保護活動(69)Secretaría de Relaciones Exteriores. 6to Informe De Labores 2017—2018. México: Gobierno de los estadosunidos mexicanos, 2018.。

五、墨西哥僑胞權保障對我國的啟示

自從20世紀80年代末期以來，歷屆墨西哥政府在僑胞權保障方面可謂不遺余力：在宏觀層面，在突破不干涉原則的觀念誤區(qū)，實現(xiàn)僑胞治理邏輯深刻變革的前提之下，通過憲法修正案承認雙重國籍，奠定了僑胞權保護的法律基礎；在微觀層面，構(gòu)建了健全的僑胞權保護組織體系，并努力尋求雙邊和區(qū)域合作爭取僑胞利益的最大化。通過持續(xù)努力，墨西哥成為保護僑胞權益，引導僑胞助力本土發(fā)展的典范。

中國的海外僑胞超過5000萬，毫無疑問是海外僑胞最多的國家，僑胞主要分布在東南亞國家和美國。鑒于中國海外僑胞與墨西哥海外僑胞的某些相似性，比如長期受到東道國歧視、擁有高度文化自信、不容易融入東道國社會等，同時鑒于墨西哥在僑胞權保障方面的成功經(jīng)驗，探討墨西哥僑胞權保障對于我國的啟示，具有重要的現(xiàn)實意義。不過，另一方面，我們也應該清醒地認識到，無論是中國本身與墨西哥之間，還是中國海外僑胞與墨西哥海外僑胞之間，又都存在很大的差異。這就決定了我們在借鑒墨西哥海外僑胞權保障時，不能照搬照抄。比如，在如何平衡不干涉內(nèi)政和海外僑胞權保護方面，我國作為安理會常任理事國和人類命運共同體的倡導國，應該采取更加慎重的態(tài)度；又如，在是否承認雙重國籍問題上，也應該充分顧及我國海外僑胞數(shù)量巨大、分布極廣，從而面臨與幾乎世界上所有國家之間的復雜關系等特點，不宜貿(mào)然作出選擇。鑒于本文的篇幅限制，關于如何借鑒墨西哥海外僑胞權保障機制，本文只做如下簡單陳述。

第一， 海外僑胞與中國的國家利益息息相關，中國對于海外僑胞具有安全、政治、經(jīng)濟和文化意義，確認和保障海外僑胞權具有正當性和法理基礎，不能解釋為與不干涉內(nèi)政原則相抵觸或者根本就不存在干涉內(nèi)政的問題。首先，如果海外僑胞的合法權益在他國受到侵害，中國可以視情分別根據(jù)或者并用消極屬人管轄原則(the passive personality principle)、保護性管轄原則或者普遍管轄原則行使管轄權，保護海外僑胞的合法權益，此時不能解釋為與不干涉內(nèi)政原則相抵觸；其次，如果中國通過國內(nèi)立法或者政策賦予海外僑胞一定權利和利益，此時根本不存在干涉別國內(nèi)政的問題。

第二，目前我國僑務服務管理機構(gòu)過于分散，在中央一級就有中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國人大華僑委員會、外交部、全國政協(xié)港澳臺僑委員會等，不利于僑胞權保護的集中統(tǒng)一實施；另外，在海外護僑體系方面，我國雖然已經(jīng)建成了具備事前預防機制和應急響應機制的領事網(wǎng)絡，但領事服務總體上還是以應急為核心，欠缺像墨西哥領事網(wǎng)絡那樣細致全面、深入基層的工作機制。為此，應健全僑胞權保障的海外組織體系，進一步完善領事服務的工作機制。

第三，海外華人社會的內(nèi)部差異性和復雜性日益顯著(70)張秀明. 21世紀以來海外華僑華人社會的變遷與特點探析[J]. 華僑華人歷史研究, 2021(1):1-16.，華人社區(qū)和組織雖然數(shù)量多、規(guī)模大、影響廣，但整體組織結(jié)構(gòu)顯得比較松散。我國僑務機構(gòu)尚未與海外華人社區(qū)組織形成制度化的互動模式，與海外僑胞關系的緊密程度有待提高。因此，有必要鼓勵和引導海外華裔社區(qū)及華裔社團組織團結(jié)合作維護自身利益，并通過華裔社區(qū)和組織促進海外僑胞與中國本土的聯(lián)系，整合海外僑胞的政治和經(jīng)濟資源助力中國發(fā)展。

第四， 通過長期開展海外僑胞保護行動，墨西哥在與美國之間就海外僑胞問題創(chuàng)建了一個跨國公共空間(71)Smith R C. Migrant Membership as an Instituted Process: Transnationalization, the State and The Extra Territorial Conduct of Mexican Politics . International Migration Review, 2003, 37(2): 297-343.。利用這一空間，墨西哥能夠在兩國關系不對稱的情況下，推進雙邊的移民問題談判，回應美國對海外墨西哥人的法律和政策。針對僑胞保護這一跨國性議題，建議積極謀求與僑胞所在國政府合作，盡可能將僑胞權的保護置于雙邊合作框架之下，同時應該考慮與東盟合作，應對亞裔所在國移民政策法律的變化。