關(guān)于“涉企免罰”執(zhí)法模式的實(shí)踐與思考

摘要：“涉企免罰”不等于涉企違法行為免責(zé)，其與首次違法、輕微違法等要件內(nèi)在聯(lián)系，有必要討論分析。法律法規(guī)規(guī)定的行政執(zhí)法的權(quán)利職責(zé)與裁量基準(zhǔn)是推行“涉企免罰”的前提與基礎(chǔ)。在貫徹優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策以及踐行新《行政處罰法》過(guò)程中，重點(diǎn)要明確“涉企免罰”的含義及現(xiàn)實(shí)意義，厘清“免罰”的界限和使用條件。

關(guān)鍵詞：涉企免罰;首次免罰;輕微行為;優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

“涉企免罰清單”是溫州市鹿城區(qū)在創(chuàng)建新時(shí)代“兩個(gè)健康”先行區(qū)背景下，探索出來(lái)的一種柔性執(zhí)法新模式。其核心意義在于全面提升行政執(zhí)法機(jī)關(guān)服務(wù)企業(yè)、服務(wù)公眾、服務(wù)基層、服務(wù)發(fā)展的能力，營(yíng)造良好法治化營(yíng)商環(huán)境。

一、涉企免罰的內(nèi)涵及其現(xiàn)實(shí)意義

涉企免罰是指依據(jù)《中華共和國(guó)行政處罰法》第三十三條規(guī)定，行政執(zhí)法單位針對(duì)企業(yè)包括個(gè)體戶主觀惡性較小、情節(jié)顯著輕微，且沒(méi)有造成社會(huì)實(shí)際危害后果的行為或者首次違法且危害后果輕微及時(shí)改正的違法行為，采用勸告提醒、警告警示、責(zé)令改正、告知承諾等方式代替行政處罰，為企業(yè)提供容錯(cuò)免責(zé)，引導(dǎo)企業(yè)自行糾正違法行為。

（一）有助于優(yōu)化行政執(zhí)法方式。在剛性行政執(zhí)法中融入柔性機(jī)制，要求行政執(zhí)法人員規(guī)范文明執(zhí)法，更要學(xué)習(xí)熟悉涉企法律法規(guī)及企業(yè)發(fā)展規(guī)律，了解企業(yè)需求，給企業(yè)提供行政指導(dǎo)，規(guī)范企業(yè)自身行為，改變以往行政執(zhí)法“以罰代管、只罰不管”的現(xiàn)象，從根本上解決行政機(jī)關(guān)重管理輕服務(wù)狀況。

（二）有助于營(yíng)造法治化營(yíng)商環(huán)境。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)分析企業(yè)違法行為，主動(dòng)上門(mén)開(kāi)展座談?wù){(diào)研，提出解決方案和措施。將企業(yè)問(wèn)題和訴求實(shí)行臺(tái)賬式管理，做好登記、反饋、跟蹤督辦，做到有的放矢、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)服務(wù)。

（三）有助于重塑新型政企親清關(guān)系。通過(guò)梳理出臺(tái)“涉企免罰清單”，有利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，拓寬了公眾參與和配合行政管理的渠道，企業(yè)自律意識(shí)不斷加強(qiáng)，有效改善了政企、政商關(guān)系，營(yíng)商環(huán)境得到優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)法律效果、行政效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

二、涉企免罰的適用條件

涉企免罰是附帶條件的行政執(zhí)法，其實(shí)施情形有兩種：第一種情形是輕微免罰。第二種情形是首違免罰。

（一）輕微免罰情形要滿足以下三個(gè)條件：一是涉企違法行為輕微;二是及時(shí)改正;三是沒(méi)有危害后果。輕微免罰情形要重點(diǎn)明確是否構(gòu)成輕微違法行為，但目前法律并沒(méi)有對(duì)輕微有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，字面上要旨清晰，卻語(yǔ)義含糊，解釋空間大，給執(zhí)法單位及執(zhí)法任留有較大自由裁量空間，大大降低了“輕微不罰”在實(shí)踐中的可操作性，導(dǎo)致執(zhí)法單位與執(zhí)法人員基于規(guī)避責(zé)任或害怕執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，常常忽略在具體行政執(zhí)法活動(dòng)中對(duì)該種情形的采用。筆者認(rèn)定企業(yè)違法行為輕微必須結(jié)合違法行為造成的社會(huì)危害程度、違法事實(shí)在違法行為中的地位和作用、違法行為發(fā)生的時(shí)間和空間、違法持續(xù)的時(shí)間、違法的次數(shù)等因素綜合考慮。

（二）首違免罰情形要滿足以下三個(gè)條件：一是涉企違法行為屬于首次;二是危害后果輕微;三是及時(shí)改正。首違免罰情形的實(shí)施要將“首次”作為首要條件。只有先明確是首次違法行為，才能結(jié)合“危害后果輕微”、“及時(shí)改正”等要件，適用首違免罰。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，首次違法可分為向前無(wú)限追溯的首次違法以及周期內(nèi)首次違法。周期內(nèi)首罰免罰在交通領(lǐng)域和稅務(wù)領(lǐng)域運(yùn)用較多。如根據(jù)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域稅務(wù)輕微違法行為“首次不罰”清單》相關(guān)規(guī)定，鹿城區(qū)稅務(wù)局對(duì)于企業(yè)在一年內(nèi)首次違反且情節(jié)輕微，能夠及時(shí)改正、未造成危害后果的，依法不予行政處罰。公安、市場(chǎng)監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境和文化旅游領(lǐng)域監(jiān)管部門(mén)則青睞于向前無(wú)限追溯的首次。如浙江某實(shí)業(yè)有限公司的一名保安沒(méi)有保安員證，屬無(wú)證上崗。按照規(guī)定，該公司可以被處以1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款，責(zé)令限期整改，記錄在案。鹿城區(qū)公安分局根據(jù)《溫州市公安局涉企輕微違規(guī)行為“首次不罰”目錄清單》的文件要求，該企業(yè)存在“首次發(fā)現(xiàn)未考取保安上崗證人員數(shù)不超過(guò)2人，且入職未滿一個(gè)月，沒(méi)有造成危害后果”情形，符合首次免罰相關(guān)規(guī)定，因此只是予以該公司口頭警告并責(zé)令整改，未予以行政處罰。

三、涉企免罰在溫州市鹿城區(qū)的法治探索以及完善的方向

自2020年以來(lái)，鹿城區(qū)推行“涉企免罰清單”，寬嚴(yán)相濟(jì)、剛?cè)岵⑹┑匕盐請(qǐng)?zhí)法尺度，審慎行使行政處罰裁量權(quán)，梳理“涉企免罰清單”事項(xiàng)264條，并對(duì)1480起涉企輕微行政違法行為免予行政處罰，最大限度降低了對(duì)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的不利影響，實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法由監(jiān)管向服務(wù)轉(zhuǎn)變。

（一）優(yōu)化“涉企免罰清單”標(biāo)準(zhǔn)。鹿城區(qū)最初依據(jù)舊的《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定，出臺(tái)的《涉企依法不予行政處罰的輕微行政違法行為目錄清單》，將免罰清單分為兩部分：一是從執(zhí)法實(shí)際出發(fā)，認(rèn)為違法行為輕微，依法可以免予罰款處罰的情形;二是違反法律規(guī)范中的禁止性條款，違法后果輕微，在規(guī)定期限內(nèi)改正即不予處罰的情形。自2021年7月15日新修的《行政處罰法》正式生效后，“鹿城區(qū)應(yīng)當(dāng)緊扣《行政處罰法》新增條款對(duì)免罰清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整升級(jí)，特別是要將“首違的，可以不予處罰”以及“沒(méi)有主觀故意的，不予以處罰”融入“免罰清單”。

（二）踐行包容審慎監(jiān)管理念的要求。包容審慎監(jiān)管就是對(duì)所監(jiān)管的公共風(fēng)險(xiǎn)有包容有審慎的監(jiān)管，是對(duì)有些公共風(fēng)險(xiǎn)包容而對(duì)有些公共風(fēng)險(xiǎn)審慎的監(jiān)管。鹿城區(qū)應(yīng)當(dāng)調(diào)整細(xì)化完善行政處罰裁量基準(zhǔn)，主動(dòng)約束政府執(zhí)法權(quán)，最大限度壓縮行政處罰的自由裁量空間，有效扭轉(zhuǎn)和防止片面強(qiáng)調(diào)罰款的傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式，有力推動(dòng)全區(qū)執(zhí)法部門(mén)的廉政勤政建設(shè)，使具體的執(zhí)法行為回歸本位，有效解決執(zhí)法領(lǐng)域重管理、輕服務(wù)，重懲戒、輕教育，以及微觀經(jīng)營(yíng)行為處罰過(guò)細(xì)過(guò)嚴(yán)、“地雷”太多等嚴(yán)重束縛市場(chǎng)主體創(chuàng)新活力的現(xiàn)象。

（三）精準(zhǔn)定位教育與懲戒的界限。法律懲罰不是萬(wàn)能的，行政處罰的作用有限，

必須結(jié)合行政教育的手段才可實(shí)現(xiàn)制裁與預(yù)防的雙重效果。同時(shí)“免罰”并不等于“免責(zé)”，并不免除其他諸如警示、警告、信用公示等措施。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要著力推動(dòng)柔性監(jiān)管模式，強(qiáng)化違法疏導(dǎo)，以非強(qiáng)制性服務(wù)指導(dǎo)手段代替日常監(jiān)管和行政執(zhí)法活動(dòng)，通過(guò)政策輔導(dǎo)、行政建議、規(guī)勸提醒、走訪約談、說(shuō)服教育、示范幫助等，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者強(qiáng)化自律，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府由監(jiān)管者向治理者轉(zhuǎn)變，剛性監(jiān)管向差異化監(jiān)管、柔性監(jiān)管、適度監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記在吉林考察時(shí)指出：“要加快轉(zhuǎn)變政府職能，培育市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境?！狈ㄖ问亲詈玫臓I(yíng)商環(huán)境，公平正義規(guī)范執(zhí)法是營(yíng)造公開(kāi)透明環(huán)境的重要手段以及衡量指標(biāo)之一。“涉企免罰清單”是堅(jiān)持司法底線的前提下，促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)健康發(fā)展和保護(hù)企業(yè)家健康成長(zhǎng)的一次法治嘗試和探索。在建設(shè)法治政府的征程中，我們迫切需要厘清執(zhí)法職責(zé)、手段方式、裁量基準(zhǔn)，使行政執(zhí)法既有“尺度”又有“溫度”。

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作者簡(jiǎn)介：趙王偉（1987—），男，浙江永嘉人，中國(guó)政法大學(xué)2017級(jí)憲法與行政法專業(yè)碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。郵編：325000? 郵箱：356310041@qq.com。