大國在中亞地區(qū)的發(fā)展援助及其成效

一般情況下，只有大國才有能力和意愿為經(jīng)濟落后國家提供國際發(fā)展援助。在中亞地區(qū)，美國、中國、俄羅斯、歐盟、日本、土耳其是六個最有影響力的援助主體。各援助主體在該地區(qū)的利益訴求不同，援助政策各不相同，所取得的效果也不盡相同。本文試圖分析這些差異。雖然中亞地區(qū)仍然處于大國發(fā)展援助的外圍，但對上述現(xiàn)象的觀察和分析，能夠幫助研究界認識和理解大國在發(fā)展援助方面競爭的特點和規(guī)律，得出一些有益啟示，進而進一步優(yōu)化中國的對外援助模式。

援助動機的異同

大國在中亞地區(qū)所關(guān)注的共同利益首先為安全利益，通過促進這一地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展來抵制恐怖主義和伊斯蘭極端主義的蔓延，是各國對中亞五國開展發(fā)展援助的共同利益訴求。因此，在中亞地區(qū)，發(fā)展援助是安全援助的附屬，發(fā)達國家對中亞五國的發(fā)展援助明顯呈現(xiàn)隨著區(qū)域安全形勢變化而變化的特點。因此安全援助是發(fā)達國家在中亞地區(qū)最主要的投入，發(fā)展援助則是希望通過促進當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展來保障當?shù)匕踩蝿莸墓ぞ摺Ｔ谥衼啺踩蝿葳呌诜€(wěn)定的背景下，這一工具受到的關(guān)注度正在下降。

發(fā)展援助是歐美對中亞地區(qū)進行西方式民主改造的重要籌碼。通過發(fā)展援助來改變中亞國家的國家治理模式，形成西方式“公民社會”，是美西方國家開展對外援助的重要目標。在美國對中亞地區(qū)有限的發(fā)展援助中，增加較多的援助項目是支持國家治理改型和公民社會發(fā)展，奧巴馬執(zhí)政時期用于國家管理和公民社會發(fā)展的資金占援助總額的45%。歐盟也希望建立歐洲價值觀基礎上的民主和人權(quán)至上的價值觀體系。歐盟對中亞國家的援助起初是在“塔西斯計劃”內(nèi)進行，并出臺了《中亞援助戰(zhàn)略》，目的是增強這些新獨立國家生存和發(fā)展的能力，促進其按照西方標準進行政治體制和經(jīng)濟體制改革，進入西方“民主”陣營，因此歐盟非常重視推動中亞國家的民主進程和所謂的“人權(quán)”保護狀況。

鑒于目前的國際形勢，俄羅斯認為重建自己在中亞地區(qū)的威信越來越具有緊迫性。現(xiàn)在俄羅斯的政界和學界非常樂于宣傳自己為中亞五國提供的援助，并將之與西方國家的援助進行對比，表明自己的援助是“實在的”“不求回報”的，而美西方的援助“停留在口頭上”，并且“有所圖謀”，體現(xiàn)出俄羅斯對這一地區(qū)的民心所向的重視和重建威信的期望。目前俄羅斯的對外發(fā)展援助體系正在逐步完善，給予中亞國家的發(fā)展援助成為與西方爭奪勢力范圍的重要工具。俄羅斯希望通過提供發(fā)展援助在受援地區(qū)重建威信，并將這些伙伴國家對其重拾信任視為自身國家復興的重要特征之一。

日本是較早參與該地區(qū)開發(fā)援助的國家，從這些中亞國家獨立以來就開始了援助，援助已經(jīng)成為日本對中亞地區(qū)的王牌政策之一。近些年來，日本高層對中亞的政策更加務實，“安倍政府從含糊的意識形態(tài)假設轉(zhuǎn)向了現(xiàn)實合作”，與過去試圖在中亞地區(qū)推行自以為是的民主觀念和人權(quán)價值觀相比，現(xiàn)在日本政府開始評估和考量自己在中亞地區(qū)的機遇和限制，更加關(guān)注經(jīng)濟和人文聯(lián)系。日本在這一地區(qū)的援助訴求發(fā)生轉(zhuǎn)移與為日本商業(yè)活動創(chuàng)造良好的環(huán)境和與中國在中亞的競爭是分不開的?，F(xiàn)在日本與中國在基礎設施建設和經(jīng)濟合作方面的競爭已經(jīng)延伸到中亞地區(qū)，之前一直推行西方民主價值觀的做法在一定程度上會對其深入當?shù)氐纳虡I(yè)和人文活動產(chǎn)生負面影響。

在這一點上，土耳其與日本有相似之處。在中亞國家獨立初期，土耳其并未提出對中亞某國進行著重援助，而是試圖對所有國家進行援助，企圖借助歷史文化、語言、宗教等優(yōu)勢，建立自己的勢力范圍，成為所謂“突厥共和國”列車的火車頭?，F(xiàn)在土耳其對中亞地區(qū)的政策已經(jīng)轉(zhuǎn)為務實、平等的互利合作，爭取當?shù)厥袌龊蜕a(chǎn)合作的機會，通過經(jīng)濟合作來施展自己對中亞國家的影響，抵御西方國家和俄羅斯在該地區(qū)的勢力。土耳其在這一地區(qū)面臨著與其他大國的競爭，但在務實合作方面，土耳其擁有自己獨特的優(yōu)勢。與俄羅斯一樣，土耳其也是一個歐亞大國，在本地區(qū)具有重要的政治意義。特別是土俄關(guān)系和與中亞五國的雙邊關(guān)系對于維護這一地區(qū)的安全穩(wěn)定局勢和促進當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展具有重要影響。

中國一向重視中亞地區(qū)的安全和發(fā)展問題，中國現(xiàn)在已經(jīng)成為世界重要的發(fā)展援助國，中亞地區(qū)也是中國對外援助的重點地區(qū)之一。但中國的援助與西方有根本不同，不以援助為借口來干涉外國內(nèi)政，不附帶政治條件，不要求任何特權(quán)，不參加中亞地區(qū)的利益角逐，堅持平等互利、互不干涉內(nèi)政的基本原則，注重幫助受援國逐步走上自力更生、獨立發(fā)展的道路?！爸衼唶艺谝酝桩?shù)姆绞絽⑴c‘一帶一路’，能夠使之成為地區(qū)發(fā)展的工具。”

援助規(guī)模與方式的異同

中亞國家具備所有欠發(fā)達國家的發(fā)展難題，卻因為深居亞歐大陸內(nèi)部以及特殊的地緣政治地位，使發(fā)展問題更加難以解決。大國對解決這些問題所投入的援助規(guī)模和主要援助方式也各有不同。

（一）援助規(guī)模

美國和土耳其的援助呈現(xiàn)下降趨勢。根據(jù)經(jīng)合組織的數(shù)據(jù)，美國對中亞地區(qū)的發(fā)展援助并不多，即使是最高峰時期——“9·11”恐怖襲擊事件后的2002年也只有4.23億美元。近6年內(nèi)美國給中亞地區(qū)的官方發(fā)展援助一直在1億—1.5億美元之間，2016年只有9970萬美元，僅2013年達到了1.62億美元。除在“9·11”事件發(fā)生后中亞地區(qū)在美國反恐戰(zhàn)略中發(fā)揮重要作用時出現(xiàn)了一個小高峰外，美國對中亞地區(qū)的發(fā)展援助規(guī)模始終有限，并呈現(xiàn)明顯遞減趨勢。根據(jù)2013年美國國務院的國會預算，美國削減了對中亞地區(qū)的13%的援助。

近些年來整體上土耳其對中亞地區(qū)的官方發(fā)展援助同樣呈減少趨勢。在全球范圍來看，土耳其的主要援助目標已經(jīng)轉(zhuǎn)移到中東地區(qū)和北非，其中近5年來敘利亞所得到的土耳其官方發(fā)展援助是中亞五國的數(shù)倍。出于本國經(jīng)濟實力和當前中亞地區(qū)復雜的國際環(huán)境，土耳其對于投入大、成效慢的發(fā)展援助越來越“心有余而力不足”。在對外援助力量有限的情況下，土耳其將自己的援助力量轉(zhuǎn)移到形勢更為迫切、能夠更快看到成效的中東地區(qū)和北非。

中俄的援助呈現(xiàn)加強趨勢。從援助規(guī)模上來看，中國與俄羅斯對中亞國家的發(fā)展援助規(guī)模較大，并保持持續(xù)穩(wěn)定加強的趨勢。俄羅斯對中亞地區(qū)的援助，不應只看經(jīng)合組織統(tǒng)計的俄羅斯提供的官方發(fā)展援助的數(shù)據(jù)，必須綜合考慮俄羅斯對中亞地區(qū)給予的實際援助情況。從2008年至2015年10月俄羅斯向中亞地區(qū)的援助總額達到56億美元，其中包括超過5億美元的雙邊援助、超過5.7億美元的通過聯(lián)合國提供的援助，通過世界銀行和其他組織（如集體安全組織等）提供的援助超過13億美元（包括通過歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟反危機基金落實的5.923億美元），以及大量的糧食、種子、器材和交通工具。

中國的發(fā)展援助在當?shù)鼐哂泻芨吒偁幜ΑＶ袊陌l(fā)展援助不僅規(guī)模大，而且能夠滿足當?shù)貙π迯秃托陆ń煌?、電力等基礎設施項目的迫切需求。在過去的10年當中，中國對外援助的20%—50%用于中亞地區(qū)，2011年中國對中亞地區(qū)累計援助金額已經(jīng)達到了75億美元。這既有賴于中國經(jīng)濟實力不斷增強所提供的經(jīng)濟基礎，也與雙邊經(jīng)濟關(guān)系持續(xù)密切、周邊國際環(huán)境日益復雜分不開。

日本和歐盟在當?shù)氐陌l(fā)展援助均具有一定規(guī)模，但同時具有一定的分散性。日本根據(jù)自己在中亞地區(qū)的長期戰(zhàn)略，有針對性、有規(guī)劃地開展重點援助項目，與中亞國家建立長久穩(wěn)定的援助關(guān)系，形成了自己的特色。歐盟是最大的發(fā)展援助國。2007—2013年歐盟向中亞地區(qū)提供了7.19億歐元援助，這一數(shù)字比2002—2006年增加了一倍，其中2.06億歐元基于地區(qū)層面，4億歐元基于雙邊層面。但是歐盟在當?shù)氐陌l(fā)展援助需要避免與歐盟成員國向中亞國家開展的雙邊援助出現(xiàn)重復或沖突，僅依靠單個項目驅(qū)動，影響了整體規(guī)模和影響力的施展，這種發(fā)展援助是碎片化和項目驅(qū)動性質(zhì)的，而非戰(zhàn)略性的。

（二）援助的重點領域和方式

2015年以后，在更加互聯(lián)互通的世界中官方發(fā)展援助所發(fā)揮的核心作用越來越少，而且從聚焦減貧擴展到發(fā)展公共產(chǎn)品的層面。這一特點在大國對中亞地區(qū)的發(fā)展援助上表現(xiàn)得很明顯。

歐盟對中亞地區(qū)發(fā)展援助的主要方向，除改善能源和交通基礎設施、促進中小企業(yè)發(fā)展和就業(yè)外，還包括提高教育和衛(wèi)健等社會福利，關(guān)注環(huán)境保護和氣候變化等。美國也關(guān)注當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展、教育、衛(wèi)生以及食品等問題。這些“軟實力”領域?qū)τ跇淞⒘己玫膰倚蜗蟆⒋龠M民心相通具有重要作用。

日本在這方面也做得很成功，并且針對不同國家開發(fā)了不同的重點援助工具。針對烏茲別克斯坦的人口和農(nóng)業(yè)問題，日本的發(fā)展援助項目主要集中于基礎設施項目現(xiàn)代化改造、人力資源開發(fā)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和改善衛(wèi)健條件等。日本在中亞地區(qū)開展發(fā)展援助還有一個特點就是注重與其他域外大國的合作。日本和土耳其在中亞地區(qū)的合作不只限于商業(yè)合作項目，同時土耳其也是日本拓展教育項目的合作伙伴。

現(xiàn)在土耳其與中亞國家的務實、平等的互利合作主要體現(xiàn)在經(jīng)濟合作和人文合作“兩手抓”上。土耳其一方面通過經(jīng)濟合作爭取當?shù)厥袌龊蜕a(chǎn)合作的機會，另一方面將發(fā)展援助的重點放在教育和衛(wèi)健領域，這非常有助于樹立良好國家形象，促進民心相通，深耕其影響力。

中國和俄羅斯在中亞地區(qū)的發(fā)展援助一直具有全面性特點，既包括優(yōu)惠貸款等促進經(jīng)濟發(fā)展層面，也包括用于提高社會福利和公民教育水平等社會發(fā)展層面。俄羅斯向中亞國家不僅提供無償援助、優(yōu)惠貸款、免除債務和提供免稅產(chǎn)品（包括糧食等民生物資），而且經(jīng)濟投資和人文合作持續(xù)推進，全面推動當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展，形成全面的影響力。中國在中亞地區(qū)的大量援助項目與石油、天然氣開采和伴隨的生態(tài)項目以及交通走廊的基礎設施建設項目有關(guān)。

援助成效的異同

中亞的獨立與發(fā)展經(jīng)常取決于周邊大國力量是否“平衡”，如果某個大國在該地區(qū)占有絕對優(yōu)勢，中亞國家就會失去獨立地位。因此，近些年來，中亞地區(qū)在面對域外大國的援助時，也追求實現(xiàn)援助來源的多元化，避免“一家獨大”，在多元平衡外交中謀求最大利益。這導致在這一地區(qū)不僅域外大國與中亞五國的雙邊關(guān)系復雜，而且域外大國之間的關(guān)系更加復雜。

日本和土耳其是當?shù)乇容^受歡迎的援助者?，F(xiàn)在正面的國家形象是日本在中亞地區(qū)最重要的“資產(chǎn)”之一。由于日本沒有將金融外交與自我宣傳進行捆綁，加之兩國在地理上不毗鄰，以及開展了良好文化、教育和人道援助等“軟實力”外交，當?shù)鼐用窠邮芰爽F(xiàn)在日本的形象和存在。另外，在雙方政府的支持下，土耳其企業(yè)和產(chǎn)品現(xiàn)在中亞市場上也占有重要比例；土耳其還積極為中亞國家出海提供便利條件，并注重與當?shù)卣推髽I(yè)的互動，受到了當?shù)孛癖姷臍g迎。

俄羅斯依然是地區(qū)事務的重要參與者。俄羅斯在中亞地區(qū)的影響力，不應只看雙方的經(jīng)貿(mào)數(shù)據(jù)和外交聲明，必須綜合考慮俄羅斯的綜合影響力。俄羅斯對中亞五國的影響力與二者的地緣鄰近、曾長期在一個國家內(nèi)共同生活的歷史和文化聯(lián)系是分不開的，俄羅斯對于中亞地區(qū)的影響力是深遠的?，F(xiàn)在俄羅斯在當?shù)靥峁┑呢S富全面的發(fā)展援助對于重建在當?shù)氐耐拧㈧柟虃鹘y(tǒng)勢力范圍非常有益。因此，俄羅斯仍然是這一地區(qū)的最重要“玩家”之一，在發(fā)展援助領域也是重要參與者，對這一地區(qū)的事務具有重要影響力，俄羅斯在中亞地區(qū)國家發(fā)展援助中的作用是關(guān)鍵的。

美國在這一地區(qū)的意義依舊重大。盡管現(xiàn)在美國在中亞地區(qū)最有經(jīng)濟影響力的國家排名中沒有進入前三位，但是美國對這一地區(qū)的意義依舊重大。目前對中亞援助的規(guī)模和重點與其現(xiàn)在在當?shù)氐膽?zhàn)略目標是高度契合的。中亞各國都需要保持與美國的良好關(guān)系以平衡中國和俄羅斯在這一地區(qū)的影響力。同時，中亞五國之間在爭取美國的安全和發(fā)展援助時也形成了一種競爭關(guān)系，這樣美國在處理與這些國家的關(guān)系和確定發(fā)展援助的條件時，就擁有了更大的議價權(quán)。

歐盟在中亞地區(qū)的發(fā)展援助面臨著尷尬的局面，這主要體現(xiàn)在其面臨三重困境。首先，歐盟在中亞地區(qū)的主要利益訴求是確保大中亞地區(qū)的安全、保障能源利益和建立歐洲價值觀基礎上的民主和人權(quán)至上的價值觀體系，但實際上這三個利益訴求是相互沖突的，歐盟并沒有足夠的工具來同時平衡這三個目標。其次，關(guān)于對中亞發(fā)展援助的優(yōu)先方向，歐盟內(nèi)部的意見并不統(tǒng)一，英國和北歐國家更加傾向于價值觀的輸出，而德國、意大利以及法國更加務實。因此，歐盟在實施對中亞地區(qū)的援助影響力時，還需要照顧到內(nèi)部成員國在中亞地區(qū)的利益和雙邊援助。再次，目前一些歐盟國家的經(jīng)濟和金融危機、英國脫歐問題、持續(xù)不斷的難民問題等，使歐盟并沒有較多的精力投入到中亞問題的解決中來。戰(zhàn)略目標的相互抵觸和內(nèi)部矛盾使歐盟在中亞地區(qū)并沒有發(fā)揮出其作為地緣政治參與者的潛力，歐盟在過去的20年中一直在中亞地區(qū)持續(xù)投入大量資金開展發(fā)展援助，但是其對當?shù)氐挠绊懥s是有限的。

中國援助的積極影響與問題是相伴而生的。中國對當?shù)氐陌l(fā)展援助產(chǎn)生了“可觸摸到”的影響，但是中國發(fā)展援助所產(chǎn)生的積極影響，包括通過改善交通和電力基礎設施來提高當?shù)厣钏降纫幌盗凶坑谐尚У脑胧?，卻遭遇了許多歪曲解讀，甚至其帶來的積極影響被“日益加深的經(jīng)濟和金融依賴和滲透”等這些負面輿論所抵消了。

結(jié)論

對于援助國來說，特別是對積極向其周邊國家提供發(fā)展援助的新興援助國來說，不僅需要探索高效、可持續(xù)發(fā)展的援助模式，同時還要處理好與受援國精英階層和普通民眾以及與區(qū)域內(nèi)其他援助國的關(guān)系。通過探討和比較其他大國在該地區(qū)發(fā)展援助動機、方式和成效的異同，在操作層面有以下經(jīng)驗值得借鑒，以進一步優(yōu)化和拓展中國對外發(fā)展援助的模式，使中國成為更加受歡迎的發(fā)展合作伙伴，進而塑造良好的國家形象以及推動民心相通。

一是要注意所選擇的援助項目應該是當?shù)卣_實迫切需要援助的，最好應該是納入該國國家發(fā)展規(guī)劃之中，與當?shù)卣渌l(fā)展項目配套實施，這樣既保證項目在國家發(fā)展規(guī)劃內(nèi)有序地持續(xù)推進，也增強當?shù)卣膮⑴c感和責任感；二是需要妥當處理援助項目與本國企業(yè)的投資項目、工商業(yè)服務之間的關(guān)系，關(guān)注對受援國相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的帶動效應和可持續(xù)發(fā)展；三是增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境的保護和改善等民生領域的援助，深耕細作，吸納人文、經(jīng)濟等多種國際合作力量參與國家形象建設，提供更多貼近普通民眾的公共產(chǎn)品，注重民心相通和文化融通；四是加強與其他域外大國援外力量的合作。