基于政策文本的地方政府招商引資行為比較研究
——以長沙市為例

何雅萍

(湖南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長沙410082)

自改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展一直是我國政府的首要任務(wù)。 20 世紀(jì)90 年代，我國實行分稅制改革，意味著地方政府擁有了更多增加自身經(jīng)濟收益的機會，發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性大大增強。 而為實現(xiàn)政治晉升所需的GDP、稅收等政績，招商引資成為地方政府爭奪企業(yè)、資金等資源的重要手段。經(jīng)濟全球化下，我國開放型經(jīng)濟體系逐步形成，招商“引”資走向招商“選”資，給地方政府帶來了更大的機遇和挑戰(zhàn)，招商引資目前仍然是各級地方政府的重要工作。

在此現(xiàn)實背景下，聚焦于各級地方政府如何招商引資這一問題展開研究具有一定的現(xiàn)實意義。 在理論層面上，已有的關(guān)于地方政府招商引資行為的研究成果時效性不強，且多將政府視為一個整體，亟待補充新觀點。 論文在確定“工具—主體”分析維度的基礎(chǔ)上，以長沙市為例，搜集“湖南省—長沙市—內(nèi)六區(qū)”三級政府出臺的有關(guān)“招商引資”政策文本，運用內(nèi)容分析法進行文本單元編碼處理，并分省—市—區(qū)三級縱向和區(qū)級橫向比較分析各級地方政府的招商引資行為，得到研究結(jié)論。

一、 招商引資行為分析的維度

論文擬通過政策文本深入挖掘地方政府的招商引資行為，探究地方政府運用哪些方式吸引更多的企業(yè)投資、落戶。從政策主體和政策工具維度出發(fā)，比較各地方政府的招商引資行為。

(一)政策主體

政策主體是指招商引資過程中涉及的主體，可以分為政府、企業(yè)、招商中介和服務(wù)平臺。 其中，政府具體指區(qū)直單位、街道、園區(qū)與招商引資工作相關(guān)的部門；招商中介是指受政府委托或經(jīng)政府允許，市場中利用不同的渠道為政府選擇最合適的投資方或企業(yè)的組織或個人；服務(wù)平臺主要是指在招商引資過程中為企業(yè)提供服務(wù)的組織或平臺。 在招商引資過程中，不同的政策主體扮演著不同的角色，也有著復(fù)雜的利益關(guān)系，形成價值鏈。

(二)政策工具

一般來說，在招商引資過程中，地方政府較少采取強硬或自愿的態(tài)度，大多采用一系列引導(dǎo)手段和政策工具，可分為經(jīng)濟型政策工具、組織型政策工具和信息型政策工具三類。 經(jīng)濟型政策工具指資金補貼、稅收優(yōu)惠以及優(yōu)先使用土地等；組織型政策工具具體包括激勵招商引資中介人、成立領(lǐng)導(dǎo)小組、優(yōu)化營商環(huán)境等；信息型政策工具則包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重點招商項目推介、產(chǎn)業(yè)園/區(qū)形象推廣等。

二、 招商引資政策文本的選擇

湖南省1983 年起從零開始直接利用外資，2018 年提出:到2021 年形成開放型經(jīng)濟新格局、實施開放崛起戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃；2019 年，長沙更是將招商引資作為全市經(jīng)濟工作“第一抓手”，推進“招大引強、外貿(mào)‘?dāng)U規(guī)提質(zhì)’、消費升級、產(chǎn)業(yè)升級、營商環(huán)境優(yōu)化”五大工程。 在外部經(jīng)濟環(huán)境和上級政策要求下，長沙市各區(qū)政府勢必會繼續(xù)加大招商引資的力度。論文選擇長沙市為案例展開研究，具有一定的理論和現(xiàn)實價值。

為保證政策樣本來源的權(quán)威性和覆蓋性，論文通過“北大法律信息網(wǎng)”、省/市政府政策官網(wǎng)、內(nèi)六區(qū)各區(qū)商務(wù)局等官方途徑收集資料，所有政策文本均可公開查詢，公信力較強。 同時，為確保資料的針對性和有效性，制定的樣本篩選標(biāo)準(zhǔn)如下:①剔除與招商、利用外資、產(chǎn)業(yè)扶持、經(jīng)濟發(fā)展等詞匯無關(guān)的政策文件；②剔除無法獲得原文的政策；③政策出臺的時間為2000 年及以后。

根據(jù)以上搜索來源和篩選標(biāo)準(zhǔn)，共得到47 份政策文本(表1)，其中省級文件4 份，市級文件6 份，區(qū)級文件37 份(表2)。

表1 長沙市招商引資相關(guān)政策文本

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續(xù)表

注:為保持簡潔美觀，政策文件名稱已經(jīng)過簡寫。

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表2 長沙市各級地方政府招商引資相關(guān)政策文本分布情況

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三、 基于政策文本的地方政府招商引資行為比較分析

(一)研究方法與文本編碼

1. 研究方法

內(nèi)容分析法最早應(yīng)用于二戰(zhàn)時期的傳播學(xué)和政治學(xué)領(lǐng)域，是一種通過對“內(nèi)容”的分析以獲得結(jié)論的研究手段。 文章搜集了湖南省人民政府、長沙市市級政府及內(nèi)六區(qū)區(qū)級政府及附屬機構(gòu)制定頒布的、關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展(扶持)和招商引資等方面的意見和辦法等文件，對政策文本進行編碼、按照政策主體和工具兩個維度歸類統(tǒng)計，橫縱向比較分析地方政府的招商引資行為。

2. 文本編碼

論文內(nèi)容分析的單元為招商引資政策文本的有關(guān)政策條款，文本單元采用“行政單位-政策文件-章-條”的規(guī)則編碼，其中，行政單位按照表3 編碼，政策文件-章-條按照阿拉伯?dāng)?shù)字編碼。

表3 省-市-區(qū)招商引資相關(guān)政策文本的行政單位編碼

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(二)省-市-區(qū)三級地方政府縱向比較分析

根據(jù)政策主體-政策工具的分析維度，利用Nvivo 軟件對編碼后的政策文本單元進行分類、分行政級統(tǒng)計，結(jié)果如表4、表5 所示。

表4 省-市-區(qū)招商引資政策文本的政策主體頻數(shù)分布

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表5 省-市-區(qū)招商引資政策文本的政策工具頻數(shù)分布

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從整體上來看，47 份招商引資政策文本內(nèi)容涵蓋了政府、企業(yè)、招商中介、服務(wù)平臺四種政策主體和經(jīng)濟型、組織型、信息型三種政策工具。 當(dāng)然，不同政策主體和政策工具出現(xiàn)的頻數(shù)所占比重是不一樣的。 政策主體中，企業(yè)占比最大，其次為招商中介和政府，最后為服務(wù)平臺；政策工具的選擇中，經(jīng)濟型工具使用最多，其次為組織型工具，最后為信息型工具。

從不同行政級別上來看，省-市-區(qū)三級各級政府出臺的政策在政策主體和選擇的政策工具上存在著明顯的差異。省級政府側(cè)重于給市、區(qū)政府的招商引資工作做好制度上的頂層設(shè)計，組織型工具占比較大；市級政府扮演著招商引資“任務(wù)”實際“分配者”的角色，背負(fù)與省內(nèi)其他縣市開展競爭的壓力，在招商主體政府建設(shè)和招商中介引導(dǎo)布局方面的占比較大，多采用經(jīng)濟型和組織型兩種工具；而區(qū)政府作為招商引資“任務(wù)”的“落地實施方”，與其他區(qū)之間的競爭激烈，大都運用一些入駐獎勵或規(guī)模增長獎勵等經(jīng)濟型工具，同時發(fā)動招商中介、服務(wù)組織提高競爭力，吸引更多公司投資。

(三)區(qū)級地方政府橫向比較分析

1. 政策主體維度分析

在省、市級政府的“任務(wù)”和“指標(biāo)”壓力下，長沙市內(nèi)六區(qū)政府的招商引資行為不僅是稅收上的競爭，更是政績上的競爭。 如表6 所示，各區(qū)政府在積極動員不同的政策主體參與招商引資。

表6 長沙市六區(qū)招商引資政策文本的政策主體分布

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(1)在政府方面，已形成“大招商”格局

理論上來說，負(fù)責(zé)招商引資工作的部門應(yīng)為招商局，而從各區(qū)出臺的政策來看，區(qū)商務(wù)局、稅務(wù)局等區(qū)直屬部門，由區(qū)垂直管理的街道/鎮(zhèn)、社區(qū)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)也承擔(dān)了部分招商工作，個別區(qū)還專門成立了工作小組。

(2)在企業(yè)方面，項目、行業(yè)側(cè)重點不一

由于每個區(qū)的自然資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況存在差異，在重點引進的企業(yè)行業(yè)中，實現(xiàn)了差異化競爭。 如望城區(qū)依靠銅官港等港口發(fā)展對外貿(mào)易經(jīng)濟，吸引進出口業(yè)務(wù)公司；芙蓉區(qū)依靠傳統(tǒng)CBD 五一廣場等區(qū)位優(yōu)勢，吸引銀行、品牌酒店等入駐；開福區(qū)依靠建立的馬欄山視頻文創(chuàng)園，吸引文化創(chuàng)意、動漫游戲產(chǎn)業(yè)。

(3)在招商中介方面，以樓宇為主，輔以市場化組織或個人

除了在政府內(nèi)部形成“大招商”格局外，也發(fā)展了市場中介進行招商。 從各區(qū)政策文本分析結(jié)果來看，整體上大同小異，除望城區(qū)外，其他五區(qū)均以樓宇招商為主、市場化組織或個人為輔，符合樓宇經(jīng)濟這種新型的集聚經(jīng)濟形態(tài)近年來在城市經(jīng)濟發(fā)展中扮演的角色。

(4)在服務(wù)平臺方面，主要是樓宇運營主體和物業(yè)管理企業(yè)

集聚的寫字樓經(jīng)濟更加凸顯出樓宇運營主體和物業(yè)管理企業(yè)的服務(wù)功能，優(yōu)質(zhì)的服務(wù)可以創(chuàng)造良好的辦公環(huán)境、帶來良好的企業(yè)形象，是最基本的條件。 在服務(wù)平臺這方面，各區(qū)表現(xiàn)的一致性較高。

2. 政策工具維度分析

作為“理性經(jīng)濟人”，企業(yè)追求經(jīng)濟利潤最大化，招商引資的關(guān)鍵在于盡可能滿足企業(yè)發(fā)展的需求。 如表7 所示，各區(qū)都運用了多種政策工具進行招商引資。

表7 長沙市中心城區(qū)招商引資政策文本的政策工具

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從類型上來說，各區(qū)運用的各類政策工具表現(xiàn)出一定的一致性和差異性。 在經(jīng)濟型政策工具中，稅收優(yōu)惠、入駐獎勵、規(guī)模獎勵等各區(qū)都有出現(xiàn)，差別在于政策力度，即不同區(qū)對同一類型企業(yè)的補貼、獎勵金額存在差異；在組織型政策工具中，對招商中介/服務(wù)平臺的獎勵、引進人才的補貼等手段都有使用，但芙蓉區(qū)專門制定了招商引資活動管理和工作考核細(xì)則，雨花區(qū)的“財富雨花”建設(shè)說明了招商引資工作手段、環(huán)境、考核等，有利于營造更規(guī)范和有利的營商環(huán)境。 在信息型政策工具中，較為普遍的是促進開放型經(jīng)濟發(fā)展或發(fā)展扶植某行業(yè)等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策，但也有天心區(qū)和岳麓區(qū)整理、羅列了轄區(qū)的重點招商資源，更加有利于推介區(qū)域良好的招商形象。

從使用頻率上來說，經(jīng)濟型政策工具中，開福區(qū)使用最多，其次為岳麓區(qū)和芙蓉區(qū)；組織型政策工具中，芙蓉區(qū)使用最多，其次為雨花區(qū)、岳麓區(qū)和開福區(qū)；信息型政策工具中，開福區(qū)使用最多，其次為岳麓區(qū)和雨花區(qū)。

四、 結(jié)論與展望

基于47 份政策文本，通過橫縱向比較分析省-市-區(qū)三級地方政府的招商引資行為，得到以下研究結(jié)論:①整體上來說，各級政府的招商引資政策可分為政府、企業(yè)、招商中介、服務(wù)平臺四類主體和經(jīng)濟型、組織型、信息型三種類型工具。 ②不同層級的地方政府主要運用的政策工具不同。 省級政府多運用組織型工具，市級政府多采用經(jīng)濟型和組織型兩種工具，而區(qū)政府大都運用經(jīng)濟型工具。 ③區(qū)級政府間表現(xiàn)出較強的競爭性，具體體現(xiàn)在政策的一致性和差異性上。在“大招商”主體、經(jīng)濟型政策工具等方面大同小異，但在政策優(yōu)惠力度、不同類型工具使用頻率上存在差異，這也是各區(qū)政府間招商引資競爭的關(guān)鍵。

當(dāng)然，論文僅基于政策文本研究各級政府行為具有一定的局限性，后期可結(jié)合訪談?wù){(diào)查等資料展開深入分析。 此外，在招商引資過程中，各地方政府如何與上下級或同級政府、企業(yè)等市場主體展開競合，也是下一步值得研究的問題。