全球公共產(chǎn)品視角下新冠疫苗供給分配的困境、成因與應(yīng)對

文/喻小勇 田侃

2020年9月22日，中國國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上發(fā)表重要講話時(shí)指出，中國已有多支疫苗進(jìn)入Ⅲ期臨床實(shí)驗(yàn)，研發(fā)完成并投入使用后將作為全球公共產(chǎn)品，優(yōu)先向發(fā)展中國家提供。中國積極踐行新冠疫苗全球公共產(chǎn)品第一屬性的承諾，通過“獲取COVID-19工具加速計(jì)劃”“新冠肺炎疫苗實(shí)施計(jì)劃”等國際合作機(jī)制，與國際社會(huì)共同分享新冠病毒基因序列信息，加強(qiáng)新冠疫苗在發(fā)展中國家的供應(yīng)分配。通過亞投行與世界銀行等機(jī)構(gòu)合作為全球衛(wèi)生治理開拓項(xiàng)目融資平臺(tái)等，推進(jìn)人類衛(wèi)生健康共同體的構(gòu)建。新冠疫苗何以成為全球公共產(chǎn)品？目前新冠疫苗全球供給分配主要存在哪些困境？造成新冠疫苗全球供給分配困境的原因何在？作為全球新興經(jīng)濟(jì)體，中國在推進(jìn)新冠疫苗供給分配應(yīng)采取何種策略？

新冠疫苗的全球公共產(chǎn)品屬性分析

（一）公共產(chǎn)品的內(nèi)涵及其特性

1954年保羅·薩繆爾森（Paul A.Samuelson）提出公共產(chǎn)品是每個(gè)人的消費(fèi)均不會(huì)減少其他人消費(fèi)的物品。鑒于公共產(chǎn)品的消費(fèi)并不對其他人的同時(shí)消費(fèi)產(chǎn)生影響，公共產(chǎn)品消費(fèi)所引起的社會(huì)邊際成本幾乎為零，具有“非競爭性”的基本特征。1965年曼瑟爾·奧爾森（Mancur Olson）進(jìn)一步提出集體中每個(gè)人對公共產(chǎn)品的消費(fèi)均無法被有效阻止和排除。由于難以阻止和排除其他人對公共產(chǎn)品的消費(fèi)，使得“搭便車”行為普遍存在，公共產(chǎn)品亦具有“非排他性”的基本特征。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對公共產(chǎn)品作出不同分類。我國學(xué)界對公共產(chǎn)品的研究首先面臨英文“Public Goods”的中文翻譯問題。1990年張馨教授第一次接觸“Public Goods”時(shí)，嘗試將其翻譯為“公共產(chǎn)品”，在界定其內(nèi)涵時(shí)強(qiáng)調(diào)提供公共產(chǎn)品本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)共同利益，公共產(chǎn)品是“具有共同消費(fèi)性質(zhì)的體系性服務(wù)”。

（二）跨國界外部性的全球公共產(chǎn)品

隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)逐漸與政治學(xué)、國際關(guān)系等學(xué)科交叉融合，公共產(chǎn)品理論開始嵌入國際關(guān)系語境之中。1971年曼瑟爾·奧爾森基于國際公共產(chǎn)品（International Public Goods，IPGs）供給，分析美國在二戰(zhàn)后在全球范圍內(nèi)提供公共產(chǎn)品，建立起以美國為主導(dǎo)的國際關(guān)系新秩序。曼瑟爾·奧爾森進(jìn)一步將國際公共產(chǎn)品細(xì)分為國際貨幣金融和自由貿(mào)易體制、國際安全保障體制和國際援助體制。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和世界經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢不斷增強(qiáng)，國際公共產(chǎn)品被進(jìn)一步運(yùn)用于全球治理領(lǐng)域，進(jìn)一步細(xì)分為全球公共產(chǎn)品和區(qū)域公共產(chǎn)品。前者是實(shí)現(xiàn)全球所有國家和地區(qū)供給的公共產(chǎn)品；后者是實(shí)現(xiàn)部分地區(qū)、部分國家的公共產(chǎn)品。全球公共產(chǎn)品是其供給、獲益覆蓋全球各個(gè)國家、人民的產(chǎn)品，是國際公共產(chǎn)品發(fā)展的完美形式。

（三）新冠疫苗的全球公共產(chǎn)品屬性分析

基于前述對全球公共產(chǎn)品的內(nèi)涵及要素分析，新冠疫苗符合全球公共產(chǎn)品的特征。一是新冠疫苗同時(shí)符合非競爭性和非排他性，屬于純公共產(chǎn)品。新冠疫苗增加接種的社會(huì)邊際成本幾乎為零，任何人不會(huì)因他人接種疫苗而減少其所享受的公共衛(wèi)生安全保障。相反，通過提高人群的疫苗接種率，有助于建立群體免疫從而實(shí)現(xiàn)疫情防控的勝利。此外，由于新冠疫情的全球大流行，每個(gè)國家和地區(qū)對新冠疫苗的消費(fèi)都不應(yīng)被阻止和排除。如果世界不共享疫苗，病毒將會(huì)共享世界。二是新冠疫苗的供給分配符合全人類的共同利益。病毒沒有國界，疫病不分種族。新冠肺炎疫情大流行是全球各國面臨的共同挑戰(zhàn)，在全球化的世界中沒有一個(gè)國家和地區(qū)能夠單獨(dú)有效地應(yīng)對健康威脅。除非每個(gè)人都安全，否則沒有人是安全的。新冠疫苗除具備一般全球公共產(chǎn)品基本特征的同時(shí)，還具有以下特征：一是新冠疫苗屬于手段型全球公共產(chǎn)品；二是新冠疫情屬于強(qiáng)者供給型全球公共產(chǎn)品；三是新冠疫苗屬于網(wǎng)絡(luò)型全球公共產(chǎn)品。

新冠疫苗全球供給分配的困境

（一）新冠疫苗的全球供給不足

目前全球疫苗產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程得到大幅度提升，疫苗年產(chǎn)能不斷釋放，但疫苗供給滯后于實(shí)際需求的情況仍將長期持續(xù)存在，且受到多種因素的綜合制約。一是新冠疫情仍處于全球大流行階段。自2020年1月30日起，新冠疫情始終是世界衛(wèi)生組織（WHO）界定的國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，除中國極少數(shù)地區(qū)外，中國境外多數(shù)地區(qū)仍為新冠疫情的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)。二是德爾塔毒株（Delta）、阿爾法毒株（Alpha）等新冠病毒變異株頻繁出現(xiàn)，傳播性增強(qiáng)。新冠病毒以平均每月固定兩處變異的速度發(fā)生迅速變異，且發(fā)生RNA重組的概率并不低。如果有人同時(shí)感染兩種新冠變種病毒，有可能會(huì)在體內(nèi)發(fā)生重組，從而產(chǎn)生難以預(yù)料結(jié)果，未來的新冠病毒變異株，可能會(huì)逐漸往“免疫逃逸”的方向發(fā)生演化。三是從新冠疫苗全生命周期的角度而言，疫苗注冊上市前，需要完成藥理毒理學(xué)、臨床試驗(yàn)等相關(guān)研究工作。近年來盡管WHO致力協(xié)調(diào)國家新藥的審評流程，但各國政府在評估和批準(zhǔn)新藥方面有不同的監(jiān)管能力，許多國家的疫苗審批程序仍然冗長。四是知識(shí)產(chǎn)權(quán)和公共利益之間的沖突也可能制約新冠疫苗的全球供給。美國通過頒布《國防生產(chǎn)法》等出口管制措施，限制或減緩新冠疫苗、原材料、零部件等供應(yīng)問題，使得其他國家也難以快速實(shí)現(xiàn)新冠疫苗的產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)。此外，嚴(yán)格的儲(chǔ)存條件也制約全球疫苗供給。

（二）新冠疫苗的全球分配不公

新冠疫苗的全球分配既要遵循公平原則，以便在初始階段同時(shí)滿足參與國家的基本需求，也應(yīng)遵循公正原則，兼顧各國傳染病防控風(fēng)險(xiǎn)狀況的差異性?！矮@取COVID-19工具加速計(jì)劃”是一個(gè)開創(chuàng)性全球合作項(xiàng)目，該計(jì)劃根據(jù)新冠疫情對全球各國造成的威脅及其衛(wèi)生系統(tǒng)的脆弱性等因素，建議分兩個(gè)階段確定全球各國的疫苗優(yōu)先分配次序。第一階段，疫苗劑量將依據(jù)一定的固定比例（20%）分配給所有參與國，以優(yōu)先涵蓋各國最優(yōu)先考慮的目標(biāo)群體，這些群體主要包括醫(yī)護(hù)人員、65歲以上老年人以及因患有基礎(chǔ)性疾病而面臨更高死亡風(fēng)險(xiǎn)的65歲以下人群等。第二階段，考慮一個(gè)國家的風(fēng)險(xiǎn)，以確定其獲得額外數(shù)量的速度?！靶鹿诜窝滓呙鐚?shí)施計(jì)劃”擬于2021年底前向全球提供20億劑新冠肺炎疫苗。

然而，當(dāng)下少數(shù)發(fā)達(dá)國家進(jìn)行疫苗囤積，而大量經(jīng)濟(jì)落后國家未能接種過一劑疫苗。2020年11月，加拿大、美國、英國、澳大利亞、日本以及歐盟27個(gè)成員國已預(yù)訂了全球大約一半的疫苗（包括寫入合同中的備選方案、用于訂購額外劑量以及已經(jīng)披露但尚未敲定的談判），而上述國家人口僅占全球總?cè)丝诘?3%左右，低收入國家可能要等到2023年或者2024年才能接種到疫苗。其中，美國人口約3.3億，占世界總?cè)丝诘?%，但已搶購26億劑新冠疫苗，占全球疫苗產(chǎn)量的1/4。由于疫苗保質(zhì)期較短，美國甚至有大量的疫苗即將面臨過期。2021年6月4日，WHO總干事譚德塞博士在圣彼得堡國際經(jīng)濟(jì)論壇主旨發(fā)言指出，全球接種的18億劑疫苗中，僅有0.4%是在低收入國家。此外，2021年7月29日，博鰲亞洲論壇發(fā)布的《全球新冠疫苗應(yīng)用圖景報(bào)告》指出，全球全程疫苗接種率超過30%的國家中，歐美國家占據(jù)了大多數(shù)，而欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)疫苗接種率普遍偏低，其中非洲大陸已接種的疫苗占全球不到2%，低收入國家只有0.9%的人口接種了至少一劑新冠疫苗。

新冠疫苗全球供給分配困境的成因分析

（一）美國全球公共產(chǎn)品供給的霸權(quán)地位相對下降

自2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，逆全球化、孤立主義、民粹主義、貿(mào)易保護(hù)主義等做法在美國盛行，“美國優(yōu)先”政策與基于國際規(guī)則的治理理念背道而馳，美國全球影響力下降。一方面，在國內(nèi)衛(wèi)生治理方面，美國是當(dāng)前新冠疫情最嚴(yán)重、囤積疫苗最多的國家。據(jù)WHO統(tǒng)計(jì)，截至2021年7月28日，全球已有超過1.9億例新冠肺炎確診病例、超過418萬死亡病例。其中，僅美國確診病例超過3439萬、死亡病例超過60萬，分別占全球確診病例和死亡病例的17.6%和14.5%。由于未能采取及時(shí)有效的出境控制措施，美國導(dǎo)致多國出現(xiàn)輸入型新冠感染病例，美國已成為全球病毒擴(kuò)散國。另一方面，在參與全球衛(wèi)生治理方面，美國政府轉(zhuǎn)移自身在新冠疫情方面的國內(nèi)政策的錯(cuò)誤，升級對WHO的批評指責(zé)，否認(rèn)WHO聯(lián)合專家組的科學(xué)結(jié)論，并尋求完全退出WHO對其進(jìn)行施壓。通過對中國、俄羅斯等國家采取疫苗政治化措施等，使得聯(lián)合國在衛(wèi)生治理方面的努力一度陷入癱瘓。美國彭博社發(fā)布的“全球抗疫排名”，刻意剔除新冠疫情的確診病例和死亡病例等核心指標(biāo)，而將執(zhí)行封鎖和出入境防疫管理政策等列為消極指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)美國全球抗疫排名上的“世界第一”。

（二）聯(lián)合國、WHO等國際組織難以有效協(xié)調(diào)處理全球衛(wèi)生事務(wù)

新冠疫苗全球供給分配的困境一定程度上凸顯全球治理的無力和混亂，國際社會(huì)處于一種不穩(wěn)定時(shí)期與后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、社會(huì)重建相疊合的時(shí)期，進(jìn)一步增加了以聯(lián)合、合作和多元化為特征的全球治理的復(fù)雜性。聯(lián)合國層面，通過采取一系列措施，如通過《全球公平獲得新冠疫苗政治宣言》《2019冠狀病毒疾病應(yīng)對和恢復(fù)基金》等旨在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)新冠疫苗公平分配的愿景，提高民眾對共同努力戰(zhàn)勝新冠病毒大流行的認(rèn)識(shí)。但聯(lián)合國在全球衛(wèi)生治理中的影響力受到疫苗民族主義、新冠流行病學(xué)溯源政治化等阻礙，致使其無法領(lǐng)導(dǎo)全球各個(gè)國家采取協(xié)調(diào)一致的防控措施。在WHO層面，1946年WHO章程授權(quán)其可對全球廣泛的衛(wèi)生問題進(jìn)行談判并達(dá)成國際合作協(xié)議。目前全球公共衛(wèi)生治理法律體系主要包括2004年通過的《煙草控制框架公約》以及1951年通過、2005年修訂的《國際衛(wèi)生條例》等國際衛(wèi)生法律?！秶H衛(wèi)生條例》規(guī)定締約國在傳染病防控并提供醫(yī)藥衛(wèi)生物資、公共衛(wèi)生措施等方面的國家義務(wù)，是WHO防控新冠疫情的主要法律依據(jù)，但各國政府未能履行《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定的法定義務(wù)?，F(xiàn)行全球衛(wèi)生治理機(jī)制大多通過WHO的決議、建議、指南、標(biāo)準(zhǔn)等“軟法”來指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全球衛(wèi)生事務(wù)，但軟法并不具備國際法上的約束力，WHO成員國很容易逃避義務(wù)、規(guī)避責(zé)任。

（三）新興經(jīng)濟(jì)體提供全球公共產(chǎn)品的能力尚顯不足

以“金磚國家”為代表的新興經(jīng)濟(jì)體的崛起成為當(dāng)前國際社會(huì)發(fā)展的最大特征和國際格局變化的最顯著標(biāo)志。目前金磚國家積極建立以領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)為核心的合作機(jī)制，通過“金磚＋”模式實(shí)現(xiàn)開放多元的發(fā)展伙伴關(guān)系，金磚國家成為具有全球具有重要影響力的新興經(jīng)濟(jì)體。然而在全球新冠疫情持續(xù)大流行、美國提供全球公共產(chǎn)品供給的意愿降低和能力弱化、國際組織難以有效協(xié)調(diào)處理全球衛(wèi)生事務(wù)的背景下，金磚國家并不具備全球性治理的領(lǐng)導(dǎo)能力。由于金磚國家起初主要是基于國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而建立的合作組織，各國衛(wèi)生健康領(lǐng)域存在較大差異，各國在全球衛(wèi)生治理方面存在不同的政策偏好、利益訴求等，金磚國家在全球衛(wèi)生治理的政策協(xié)調(diào)方面面臨集體行動(dòng)困境。在新冠疫情防控方面，截至2021年7月28日，印度、巴西和俄羅斯的感染病例分別超過3148萬、1970萬和619萬，共占全球感染總數(shù)的29.3%。死亡病例分別超過42萬、55萬和15萬，共占全球死亡總數(shù)的27%。

推動(dòng)構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的中國策略

（一）推進(jìn)人類衛(wèi)生健康共同體的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)全球健康權(quán)的保障

人類衛(wèi)生健康共同體是人類命運(yùn)共同體在健康領(lǐng)域的具體實(shí)踐，人類衛(wèi)生健康共同體之“健康”是人類命運(yùn)共同體的固有基因。人類衛(wèi)生健康共同體的應(yīng)有之義還包括利益共同體和責(zé)任共同體。其中，利益共同體是指構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體應(yīng)當(dāng)遵照“共商共建共享”原則，基于各國利益尊重的基礎(chǔ)上，尋求實(shí)現(xiàn)全球共同利益的最大公約數(shù)。責(zé)任共同體構(gòu)建是指全球人類應(yīng)是一個(gè)命運(yùn)共同體，任何國家既要對本國民眾的健康權(quán)負(fù)責(zé)，也應(yīng)對全球衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展擔(dān)責(zé)。然而由于全球各國的發(fā)展存在不平衡，這就決定國際責(zé)任的承擔(dān)不應(yīng)采取平均主義，應(yīng)借鑒《聯(lián)合國氣候變化框架公約》提出的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。即從全球衛(wèi)生治理責(zé)任承擔(dān)的角度，各國應(yīng)毫無例外地承擔(dān)責(zé)任。但從責(zé)任承擔(dān)能力的角度，各國應(yīng)基于自身實(shí)際能力而承擔(dān)有區(qū)別的責(zé)任。

（二）推進(jìn)中美雙邊談判，避免陷入“修昔底德陷阱”和“金德爾伯格陷阱”

由于美國提供全球公共產(chǎn)品的意愿和能力下降，中國在提供新冠疫苗時(shí)面臨兩難。中國積極提供全球公共產(chǎn)品可能會(huì)被誤解為與美國爭奪全球霸權(quán)，陷入“修昔底德陷阱”；如果不提供全球公共產(chǎn)品，則有可能陷入“金德爾伯格陷阱”?；仡欀忻澜ń皇房梢园l(fā)現(xiàn)第三方突發(fā)事件往往可以成為改善中美關(guān)系的拐點(diǎn)。新冠疫情全球大流行體現(xiàn)的是生物法則，而非政治法則。在全球衛(wèi)生治理方面，權(quán)力應(yīng)是正和博弈，而非零和博弈。作為全球具有重要影響的大國，中美應(yīng)加強(qiáng)合作以跨越“金德爾伯格陷阱”，以新冠疫情共治為契機(jī)，重構(gòu)兩國關(guān)于新冠疫情防控的對話溝通機(jī)制，加強(qiáng)中美疫情信息和防控經(jīng)驗(yàn)分享，加強(qiáng)在防疫物資和新冠疫苗領(lǐng)域的合作，共同完善全球公共衛(wèi)生體系。

（三）以“一帶一路”倡議等為契機(jī)，通過新冠疫苗區(qū)域供給逐步實(shí)現(xiàn)全球共享

實(shí)現(xiàn)新冠疫苗的全球合作需要解決三個(gè)層面的難題：初始合作成本的高昂、理性的個(gè)體成本核算高于預(yù)期收益以及對搭便車動(dòng)機(jī)的克服?；谝呀⒑献鳈C(jī)制基礎(chǔ)上的國家更具有全球合作的動(dòng)力，由于具有廣泛的合作基礎(chǔ)，區(qū)域內(nèi)的國家更容易克服建立全球公共產(chǎn)品合作機(jī)制的高昂初始成本，國家之間利益的同質(zhì)性也進(jìn)一步增加了合作的可能性，所以中國政府秉持人類命運(yùn)共同體理念，采取與“一帶一路”沿線國家展開傳染病防控、公共衛(wèi)生、傳統(tǒng)醫(yī)藥等領(lǐng)域合作的措施，積極履行供給全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品等新興大國應(yīng)有的責(zé)任義務(wù)，逐步通過新冠疫苗的區(qū)域供給實(shí)現(xiàn)全球共享。

（四）加強(qiáng)與聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織等合作，推進(jìn)全球衛(wèi)生治理

WHO等國際組織在引領(lǐng)世界各國團(tuán)結(jié)合作、提高各國選擇性動(dòng)機(jī)方面發(fā)揮著重要作用。一方面，國際組織積極推進(jìn)各個(gè)國家、非政府組織、醫(yī)藥公司等自由分享所有信息、數(shù)據(jù)、生物材料、專門知識(shí)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等，為研究和發(fā)展提供公共資金。另一方面，優(yōu)先考慮所有國家的衛(wèi)生工作者和其他高危群體，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新冠疫苗的公平分配。國家之間和國家內(nèi)部的分配應(yīng)基于需求而非支付能力。目前全球新冠疫情防控、疫苗全球分配的實(shí)踐證明，WHO是推進(jìn)全球各國傳染病信息監(jiān)測互通、疫情防控技術(shù)分享、醫(yī)藥衛(wèi)生產(chǎn)品全球分配的重要平臺(tái)，在推進(jìn)全球各國協(xié)作抗疫方面發(fā)揮了重大作用，WHO所倡導(dǎo)的全球衛(wèi)生治理理念與中國構(gòu)建人類命運(yùn)共同體理念是高度契合的。