加快城市更新 讓人民生活更美好

張明康

城市更新是黨中央、國務(wù)院為進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量而做出的重大決策部署。2020年8月，習(xí)近平總書記在長三角一體化發(fā)展座談會上強(qiáng)調(diào)：“長三角區(qū)域城市開發(fā)建設(shè)早、舊城區(qū)多，改造任務(wù)很重，這件事涉及群眾切身利益和城市長遠(yuǎn)發(fā)展，再難也要想辦法解決?！秉h的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》首次提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，為創(chuàng)新城市建設(shè)運(yùn)營模式、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了方向。2021年全國兩會政府工作報(bào)告提出：“十四五”時(shí)期要深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，實(shí)施城市更新行動(dòng)，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。城市更新既是民生工程，也是發(fā)展工程。實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)一系列城市建設(shè)領(lǐng)域的民生項(xiàng)目，有利于充分釋放城市的內(nèi)需潛力，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，暢通國內(nèi)大循環(huán)，讓城市實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展，讓人民享受到更多城市發(fā)展的成果。江蘇省城鎮(zhèn)化率位居全國前列，目前正處于從工業(yè)化后期向后工業(yè)化轉(zhuǎn)型的階段，城市更新需求迫切。作為江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，無錫市城鎮(zhèn)化率超過77%，土地開發(fā)強(qiáng)度超出國際警戒線，面臨的各類城市問題比較典型。近年來，無錫市持續(xù)深入實(shí)施城市更新行動(dòng)，通過一系列卓有成效的實(shí)踐與探索，勇做江蘇“爭當(dāng)表率、爭做示范、走在前列”的“排頭兵”。

一、無錫市加快城市更新的實(shí)踐與探索

城市更新是通過維護(hù)整建拆除、完善公共資源等合理“新陳代謝”方式，將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化社會生活的區(qū)域和功能進(jìn)行必要的、有計(jì)劃的改建活動(dòng)，對城市空間資源重新調(diào)整配置，使其更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際。城市更新伴隨著無錫城市的發(fā)展全過程。自2000年開始，無錫實(shí)施大規(guī)模舊城改造，持續(xù)推進(jìn)危舊房、城中村、棚戶區(qū)改造，加快建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，累計(jì)征收拆遷面積超過2億平方米，有效改善了城市環(huán)境面貌和群眾生活品質(zhì)。自2017年開始，無錫市認(rèn)真貫徹落實(shí)全國城鄉(xiāng)改革工作座談會精神，通過開展城市修補(bǔ)、生態(tài)修復(fù)，城市基礎(chǔ)設(shè)施得到進(jìn)一步完善，環(huán)境品質(zhì)得到進(jìn)一步提升。

目前，無錫已進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期，傳統(tǒng)的舊城改造模式受到土地、資金等要素制約而面臨著人口密度大、功能承載多、環(huán)境容量小等嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，創(chuàng)新發(fā)展思路、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式迫在眉睫。從2020年下半年開始，無錫市認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院和江蘇省委、省政府決策部署，全力實(shí)施城市更新行動(dòng)，切實(shí)轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，從傳統(tǒng)征收拆遷模式向“留改拆”方式轉(zhuǎn)變，向“存量空間”要“增量價(jià)值”，推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、功能完善和品質(zhì)提升。市政府整合組建了市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定實(shí)施了《關(guān)于加快推進(jìn)城市更新的實(shí)施意見（試行）》，專門召開城市更新工作部署會議，明確更新方式、分年度目標(biāo)任務(wù)、具體更新單元以及相關(guān)政策措施，組織開展了城市更新專題培訓(xùn)。目前，運(yùn)河灣、貢湖大道、火車站南廣場等旗艦型城市更新項(xiàng)目已成立工作專班并積極推進(jìn)。

二、國內(nèi)先行地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)

時(shí)代不斷賦予城市更新新的方向和內(nèi)涵，新時(shí)代的城市更新囊括經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化等諸多方面，成為城市綜合品質(zhì)提升的重要抓手。不僅要著眼于物質(zhì)性空間的改善，而且應(yīng)關(guān)注城市功能完善、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、社區(qū)重構(gòu)、生態(tài)改善、文化復(fù)興等非物質(zhì)性空間的發(fā)展。部分國內(nèi)部分先行地區(qū)敏銳地捕捉到了形勢變化，并根據(jù)地方實(shí)際各有偏重、各具特色地開展了城市更新的積極探索，相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)和做法值得系統(tǒng)性研究和選擇性借鑒。

深圳市：探索建立城市更新制度體系。2009年，深圳市頒布了全國首部城市更新法規(guī)《深圳市城市更新辦法》。經(jīng)過多年來的實(shí)踐與探索，深圳逐步形成了以城市更新單元為核心的規(guī)劃編制體系。其規(guī)劃管理體系主要包括法規(guī)、管理、操作指引和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)層次，更新工作體系主要包括近期規(guī)劃工作綱領(lǐng)、更新年度計(jì)劃以及更新單元規(guī)劃三個(gè)部分。城市更新單元規(guī)劃單獨(dú)編制并被賦予法定效力，實(shí)行預(yù)申報(bào)制度，全市各區(qū)分別提出城市更新單元規(guī)劃，并報(bào)市規(guī)劃、國土等部門審核后納入城市更新年度計(jì)劃，納入后方可編制城市更新單元規(guī)劃，編制完成后報(bào)城市規(guī)劃委員會審批。深圳在城市更新過程中不直接進(jìn)行財(cái)政投入，而是視產(chǎn)權(quán)情況劃定更新單元，結(jié)合土地權(quán)屬特點(diǎn)建立利益分享機(jī)制，制定單元內(nèi)實(shí)施主體間的利益平衡方案，通過費(fèi)用減免和容積率獎(jiǎng)勵(lì)等政策推動(dòng)土地再開發(fā)。

上海市：積極推進(jìn)城市更新規(guī)劃“減量化”。2010年開始，上海市積極探索“兩規(guī)合一”，控制城市建設(shè)用地規(guī)模，確定了“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量調(diào)控”土地利用基本策略，并在全國率先提出建設(shè)用地“減量化”的目標(biāo)要求。2015年出臺《上海市城市更新實(shí)施辦法》，按照“減量規(guī)劃倒逼創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展”的總體原則，提出“政府引導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)，注重品質(zhì)、公共優(yōu)先，多方參與、共建共享，依法依規(guī)、動(dòng)態(tài)治理”的城市更新思路，在規(guī)劃政策、土地政策等方面提供有效支持。該市成立了城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市規(guī)劃國土局，并實(shí)行區(qū)域評估、實(shí)施計(jì)劃、全生命周期管理相結(jié)合的管理制度。對存量地區(qū)實(shí)行分類整治，以工業(yè)用地的升級、轉(zhuǎn)型、遺產(chǎn)保護(hù)作為存量發(fā)展的戰(zhàn)略抓手，以低效建設(shè)用地作為“減量化”行動(dòng)的重點(diǎn)區(qū)域，構(gòu)建四級土地整治規(guī)劃體系，對實(shí)施“減量化”的地區(qū)給予建設(shè)用地規(guī)劃空間獎(jiǎng)勵(lì)。上海的城市更新資金主要來源于“減量化”后騰挪出的建設(shè)用地指標(biāo)在一級市場的土地出讓收入。市級國有平臺負(fù)責(zé)城市更新項(xiàng)目的開發(fā)、建設(shè)及運(yùn)營，并與區(qū)屬平臺合資成立區(qū)級城市更新公司作為區(qū)級城市更新項(xiàng)目的實(shí)施主體。

三、無錫市城市更新面臨的主要問題

相較于深圳、上海等城市更新先行地區(qū)，無錫市新一輪城市更新起步較晚，在具體實(shí)踐層面因此面臨著一些突出問題。

思想觀念還不夠解放。部分地區(qū)、部分領(lǐng)導(dǎo)干部對本輪城市更新內(nèi)涵的理解，仍然停留在片區(qū)改造的原有思路上，尚未突破固有的思維模式，未能完全與前幾輪城市建設(shè)進(jìn)行清晰區(qū)分，未能站在整體城市系統(tǒng)性再開發(fā)的高度認(rèn)識城市更新的重要意義。城市更新方式選擇、內(nèi)容引導(dǎo)的系統(tǒng)性不足，城市更新綜合策略未能得到充分貫徹，城市更新方式仍以舊城改造為主，“零敲碎打”式拆遷仍比較普遍，城市更新內(nèi)容極偏重于物質(zhì)環(huán)境改善，而對城市功能培育、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳承等多重內(nèi)涵關(guān)注不足。

法規(guī)制度尚待完善。市級層面的城市更新規(guī)劃及相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺，城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的編制方法和體系尚未明確，編制內(nèi)容和深度要求尚未統(tǒng)一。城市更新規(guī)劃與國土空間總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等法定規(guī)劃的銜接不夠、效力不足，對產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟(jì)影響評價(jià)、社會影響評價(jià)、公眾參與等內(nèi)容的關(guān)注度也有待提高。

政策體系缺乏有效銜接。目前無錫市城市更新受到土地、規(guī)劃等剛性制約，在現(xiàn)有制度框架下遇到各類城市更新瓶頸：城市更新項(xiàng)目不具備自我造血功能，市場活力得不到有效釋放，實(shí)施主體的積極性、主動(dòng)性無法充分調(diào)動(dòng)，城市更新品質(zhì)難以提升。與城市更新先行地區(qū)相比，無錫尚沒有明確的土地政策、規(guī)劃政策支撐城市更新行動(dòng)，這也是影響城市更新的關(guān)鍵因素。

城市更新協(xié)同不夠。在地塊征收拆遷、棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，缺乏統(tǒng)籌安排;不具保留價(jià)值的棚戶區(qū)、城中村仍有一定存量，征收拆遷壓力大;城市更新項(xiàng)目市場化運(yùn)作程度不高，財(cái)政壓力較大;城市“微更新”工作力度不夠，建筑美化、立面修繕等方面有待提升。

四、加快新時(shí)代城市更新

實(shí)施城市更新行動(dòng)，是在新發(fā)展階段堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展思想的重大舉措;是貫徹新發(fā)展理念、轉(zhuǎn)變城市建設(shè)方式的必然要求;是提升城市功能、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要路徑。“十四五”時(shí)期，“攤大餅”式的城市發(fā)展模式已難以為繼，改變傳統(tǒng)外延擴(kuò)張式的城鎮(zhèn)化模式已迫在眉睫。無錫將通過城市更新優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、提升城市功能、改善城市人居環(huán)境，通過城市與產(chǎn)業(yè)的同步更新，探索出一條具有無錫特色的內(nèi)涵提升式城市更新之路，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、人文等領(lǐng)域的融合共贏，讓全市人民生活更美好。

提高思想認(rèn)識，準(zhǔn)確把握城市更新內(nèi)涵。近年來，無錫用地增速數(shù)倍于城鎮(zhèn)人口增速，已邁入存量發(fā)展階段。在新發(fā)展階段，城市更新是推動(dòng)用地模式轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的迫切需求，是補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板、強(qiáng)化城市功能的必由之路，是改善環(huán)境質(zhì)量、治理“城市病”的重要手段。新時(shí)代城市更新，要著重由外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，著重優(yōu)化城市內(nèi)部空間、推動(dòng)城市緊湊發(fā)展、提高國土空間利用效率，摒棄“大拆大建”等傳統(tǒng)手段，結(jié)合城市空間環(huán)境修補(bǔ)、城市功能完善等適度開發(fā)、適度干預(yù)，以滿足城市內(nèi)涵提升為最終目標(biāo)。

健全工作機(jī)制，全面加強(qiáng)工作推進(jìn)合力。構(gòu)建市、區(qū)兩級城市更新工作體系。市級層面統(tǒng)籌城市更新重大政策制定、重大問題協(xié)調(diào)、城市更新規(guī)劃和重點(diǎn)更新單元實(shí)施方案審核等重要事項(xiàng);區(qū)級層面具體負(fù)責(zé)城市更新項(xiàng)目實(shí)施、建立相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)、落實(shí)專門人員、確定區(qū)級國有平臺、制定工作措施、細(xì)化實(shí)施辦法和目標(biāo)任務(wù)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)城市更新工作。設(shè)置城市更新項(xiàng)目“綠色通道”，簡化立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、建設(shè)等審批手續(xù)，優(yōu)化審批流程。建立完善城市更新工作協(xié)調(diào)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，研究制定城市更新相關(guān)政策制度，針對城市更新過程中遇到的各類矛盾問題完善目標(biāo)考核機(jī)制，定期對項(xiàng)目進(jìn)展情況檢查通報(bào)，并將考核內(nèi)容納入市對區(qū)年度考核目標(biāo)任務(wù)，確保城市更新高效推進(jìn)。

構(gòu)建城市更新規(guī)劃體系，科學(xué)指導(dǎo)城市更新實(shí)踐。依據(jù)城市自然環(huán)境、資源條件、歷史沿革、現(xiàn)狀特點(diǎn)等，統(tǒng)籌確定城市更新的規(guī)模和方向。綜合安排城市存量土地和空間，區(qū)分更新空間層次，構(gòu)建“城市更新對象—城市更新片區(qū)（包括重點(diǎn)更新地區(qū)）—城市更新單元”的空間體系。按照“契合空間體系、對接法定規(guī)劃”的原則，建立相應(yīng)的城市更新規(guī)劃體系，探索出臺相關(guān)規(guī)劃導(dǎo)則和技術(shù)規(guī)范，明確城市更新規(guī)劃編制要求、內(nèi)容和深度。分別從整體層面、中觀層面和微觀層面實(shí)現(xiàn)對城市更新的規(guī)劃引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對城市更新實(shí)踐的科學(xué)指導(dǎo)和管控，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的“減量化”。

推動(dòng)存量發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型升級。改變過去以增量擴(kuò)張為主導(dǎo)的用地模式，挖掘存量空間，通過對土地的再循環(huán)、再利用提高用地效能。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，合理配置城市空間資源，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)高效利用土地、提升產(chǎn)業(yè)能級、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級。聚焦城市戰(zhàn)略發(fā)展遠(yuǎn)景，對綜合服務(wù)節(jié)點(diǎn)區(qū)、戰(zhàn)略性開放空間、交通樞紐、歷史文化街區(qū)等特定地區(qū)超前謀劃、整體布局、綜合改造，通過功能復(fù)合、地下一體化等規(guī)劃手段，推動(dòng)土地、能源、資源的集約利用。提升低效地利用率，對布局散亂、設(shè)施落后、利用粗放、用途不合理的居住類、工業(yè)類和服務(wù)類低效建設(shè)用地識別劃定區(qū)域，通過騰地退讓、整合利用等手段，積極推進(jìn)轉(zhuǎn)型開發(fā)、盤活存量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

以宜居宜業(yè)宜行為導(dǎo)向，分類實(shí)施城市有機(jī)更新。結(jié)合建筑質(zhì)量、風(fēng)貌和更新需求，對城市更新的各類要素進(jìn)行分類梳理，通過“拆除、改造、整治”三種方式統(tǒng)籌推進(jìn)片區(qū)綜合有機(jī)更新。對環(huán)境惡劣、存在重大安全隱患、無保留價(jià)值的建筑，仍應(yīng)列入征收拆遷計(jì)劃、加大征收拆遷力度，盡快改善環(huán)境面貌、消除安全隱患。細(xì)化城市生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間中的更新要素，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、交通秩序、市容市貌、公共服務(wù)、城市功能的整體提升。在推進(jìn)城市更新過程中，充分引入海綿城市、綠色建筑、裝配式建筑、城市設(shè)計(jì)等城市建設(shè)理念，整合美麗宜居住區(qū)、街區(qū)、小城鎮(zhèn)建設(shè)以及城市特色空間塑造、歷史文化保護(hù)等內(nèi)容。通過制定行之有效的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，探索建立適合無錫實(shí)際的城市更新標(biāo)準(zhǔn)體系。按照重點(diǎn)更新單元、一般更新單元、城鎮(zhèn)更新單元和微更新單元的劃分和建設(shè)時(shí)序，確保到2025年實(shí)現(xiàn)建成區(qū)城市更新的全覆蓋。

加強(qiáng)政策引導(dǎo)，有效激發(fā)城市更新市場活力。探索土地混合使用管理政策，在環(huán)境相容、公益保障、結(jié)構(gòu)平衡、景觀協(xié)調(diào)的前提下，劃定土地混合使用區(qū)域，明確具體使用條件，規(guī)定居住、工業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地等單一性質(zhì)用地混合使用的適建用途和功能比例。探索差別化供地政策，對優(yōu)先發(fā)展且用地集約的項(xiàng)目以及研發(fā)、設(shè)計(jì)、信息、文創(chuàng)、養(yǎng)老等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和民生項(xiàng)目給予支持和傾斜。探索低效地騰退、零星國有建設(shè)用地利用、批而未用土地消化、存量產(chǎn)業(yè)用地盤活等機(jī)制。探索多種供地模式，改變單一收儲模式，完善回購出讓制度，試點(diǎn)協(xié)議出讓、先租后讓、彈性出讓等制度。探索產(chǎn)權(quán)管理及利益分配相關(guān)政策，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善利益分配機(jī)制，嘗試引入容積率轉(zhuǎn)移等辦法，保障城市更新實(shí)施主體利益，激勵(lì)重要存量空間更新。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)扶持，對保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目以及涉及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的更新項(xiàng)目，在財(cái)政、稅收、信貸、審批、容積率等方面給予支持和傾斜。鼓勵(lì)多元融資方式，加強(qiáng)政府與社會資本間的合作，創(chuàng)新金融信貸方式，提升金融服務(wù)。鼓勵(lì)自發(fā)性城市更新，通過補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，激勵(lì)以“自下而上”形式實(shí)施自主更新。加快設(shè)立城市更新專項(xiàng)資金，積極籌集城市更新基金，保障城市更新重點(diǎn)項(xiàng)目的資金來源。

保障公共利益，積極倡導(dǎo)市民參與城市更新。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，遵循民生優(yōu)先的人本意識和務(wù)實(shí)惠民的行動(dòng)準(zhǔn)則，從滿足“人”的需求出發(fā)，加快解決住房困難群眾的居住問題，完善公共服務(wù)配套，切實(shí)改善群眾居住條件，提升城市宜居品質(zhì)。充分尊重城市更新相關(guān)區(qū)域居民的知情權(quán)和參與權(quán)，將人民群眾所思、所想、所需作為重中之重，廣泛收集城市更新意愿和需求，引導(dǎo)廣大居民理解、支持和參與城市更新，探索采用居民簽約比例法推進(jìn)城市更新。優(yōu)先保障公共利益，在城市更新規(guī)劃中明確公益保障要求和措施，優(yōu)先保障公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。對承擔(dān)重要公共保障功能且實(shí)現(xiàn)資金平衡較為困難的城市更新項(xiàng)目，可通過區(qū)域平衡的方式與周邊單元捆綁實(shí)施。

突出人文特色，保護(hù)活化歷史文化遺存。健全分類保留保護(hù)的管控機(jī)制，強(qiáng)化歷史建筑保護(hù)和歷史風(fēng)貌保護(hù)，留存城市記憶，延續(xù)歷史文脈，維護(hù)城市歷史風(fēng)貌和天際輪廓，保持原有空間肌理，傳承營建工藝、民間工藝。探索制定分類保留保護(hù)技術(shù)導(dǎo)則，敦促分類保留保護(hù)要求在項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營等全生命周期管理的各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)落地。匯聚無錫特有的歷史文化資源，整治公共環(huán)境，改善河流水質(zhì)，增加綠色空間，提升城市景觀藝術(shù)，彰顯無錫的深厚文化底蘊(yùn)和特色風(fēng)貌。復(fù)興崇安寺、惠山古鎮(zhèn)等歷史文化街區(qū)、歷史地段、歷史建筑和工業(yè)遺產(chǎn)，鼓勵(lì)歷史空間的創(chuàng)新利用，開展與保護(hù)相適應(yīng)的特色文化經(jīng)營活動(dòng)，探索功能置換、兼容使用等激勵(lì)措施，引入精品文化產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和小型特色商業(yè)，秉持“互聯(lián)網(wǎng)+”等新理念發(fā)展體驗(yàn)式文化產(chǎn)業(yè)，打造與現(xiàn)代文明相融合的歷史文化活力商區(qū)。

（作者系無錫市人民政府副市長）

責(zé)任編輯：劉志剛