廣東省水土保持區(qū)域評估理念及方法

陳知送，段東亮，姚成平 ，陳三雄

(1.廣東省水利電力勘測設(shè)計研究院有限公司，廣東 廣州 510611；2.仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院,廣東 廣州 510225)

開發(fā)區(qū)是區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，在促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、深化改革擴大開放等方面發(fā)揮著重要作用。2018年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》，要求在各類開發(fā)區(qū)推行由政府統(tǒng)一組織對一定區(qū)域內(nèi)土地勘測、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害、水土保持、文物保護(hù)、洪水影響、地震安全性、氣候可行性等事項實行區(qū)域評估，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。2019年5月，水利部印發(fā)《水利部關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監(jiān)管的意見》(水保〔2019〕160號)，要求對各類開發(fā)區(qū)建設(shè)推行水土保持區(qū)域評估，并由園區(qū)管理機構(gòu)在區(qū)域“五通一平”前編制水土保持區(qū)域評估報告。

開發(fā)區(qū)水土流失屬典型的人為水土流失，開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中擾動地表面積廣，土石方挖填量大，時間跨度長[1-3]，其水土流失危害不僅僅是一個點，往往是一個面，甚至是一個流域。如果開發(fā)區(qū)水土流失管控不當(dāng)，將直接影響當(dāng)?shù)貐^(qū)域環(huán)境。廣東省是最早設(shè)立開發(fā)區(qū)的省份之一，開發(fā)區(qū)眾多，做好開發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評估工作尤為重要?；诖耍瑥V東省先后出臺了《廣東省工程建設(shè)項目區(qū)域評估工作指引》《廣東省工程建設(shè)區(qū)域評估操作規(guī)程(試行》，規(guī)范了區(qū)域評估適用范圍、實施主體和工作流程；組織編制了《廣東省水土保持區(qū)域評估技術(shù)導(dǎo)則(試行)》，明確了廣東省水土保持區(qū)域評估的內(nèi)容和方法。筆者以《廣東省水土保持區(qū)域評估技術(shù)導(dǎo)則(試行)》為主要依據(jù)，對廣東省水土保持區(qū)域評估理念、方法及要點進(jìn)行解析，以期為水土保持區(qū)域評估報告編制及技術(shù)管理提供借鑒。

1 水土保持區(qū)域評估理念

1.1 簡政服務(wù)的理念

制定例外清單，明確須單獨編制水土保持方案的項目類型。開發(fā)區(qū)開展水土保持區(qū)域評估后，區(qū)域內(nèi)例外清單外的生產(chǎn)建設(shè)項目免予辦理水土保持審批手續(xù)，將最大限度地提高審批效率。開發(fā)建設(shè)過程中推行由開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)統(tǒng)一開展水土保持監(jiān)測，區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項目不再單獨開展監(jiān)測，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

1.2 區(qū)域共享的理念

一是成果共享。開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)對區(qū)域評估成果、水土保持監(jiān)測成果進(jìn)行統(tǒng)一管理，并通過網(wǎng)站、政務(wù)服務(wù)大廳等主動公開方式，向區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項目單位公開區(qū)域評估和水土保持監(jiān)測成果，供擬進(jìn)駐的生產(chǎn)建設(shè)項目單位共享使用。二是資源共享。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開發(fā)區(qū)土石方資源和表土資源的綜合利用，在區(qū)域土石方總體平衡的要求下，根據(jù)開發(fā)進(jìn)度和時序，統(tǒng)一規(guī)劃表土堆放場和土方周轉(zhuǎn)場，在后續(xù)開發(fā)過程中逐步利用或合理處置。

1.3 生態(tài)優(yōu)先的理念

堅持預(yù)防為主、生態(tài)優(yōu)先的理念。重視水土保持評價，區(qū)域涉及生態(tài)保護(hù)紅線、存在外棄土石方的，應(yīng)從水土保持角度對區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃提出完善、改進(jìn)及指導(dǎo)性意見，從源頭上減少水土流失隱患。不得在區(qū)域外設(shè)置棄渣場，嚴(yán)控在區(qū)域外采石取土；充分保護(hù)和利用表土資源，做到應(yīng)剝盡剝、應(yīng)保盡保；控制和減少對原地貌、地表植被、水系的擾動和損毀，維護(hù)原生生態(tài)。

1.4 整體防控的理念

開展水土流失隱患度評價，根據(jù)水土流失隱患程度分級確定水土流失區(qū)域控制性指標(biāo)，對區(qū)域水土流失進(jìn)行分級總體管控。強調(diào)區(qū)域整體土石方調(diào)配和表土資源保護(hù)，注重全局性管控指標(biāo)、防護(hù)要求和整體效果。按照“區(qū)域控制+分區(qū)聯(lián)防+項目防控”的原則進(jìn)行水土保持措施布局，形成區(qū)域、分區(qū)和項目三級水土流失防控措施體系，對區(qū)域水土流失進(jìn)行整體防控。

2 水土保持區(qū)域評估技術(shù)路線

廣東省水土保持區(qū)域評估工作流程總體上可分為確定評估范圍、開展區(qū)域調(diào)查、進(jìn)行評價與預(yù)測、提出防控方案四個環(huán)節(jié)。

2.1 確定評估范圍

評估范圍為依法批準(zhǔn)的區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的范圍。評估范圍確定時需注意三點，一是評估范圍是依法設(shè)立的區(qū)域，要有明確的設(shè)立依據(jù)，一般來講是集中連片的區(qū)域；二是要有控制性規(guī)劃，有明確的規(guī)劃內(nèi)容；三是分期規(guī)劃或開發(fā)的區(qū)域可以分期開展評估。

2.2 開展區(qū)域調(diào)查

調(diào)查范圍包括全部評估范圍，若與周邊水系、植被及其他功能區(qū)位置關(guān)系緊密，則應(yīng)適當(dāng)外延。工作內(nèi)容包括基本資料收集和基礎(chǔ)調(diào)查。基本資料應(yīng)收集區(qū)域規(guī)劃、自然概況、社會經(jīng)濟條件、水土流失及水土保持資料等。開展區(qū)域自然及社會經(jīng)濟概況、土地利用、水土流失、表土資源、排水現(xiàn)狀等基礎(chǔ)調(diào)查。

2.3 進(jìn)行評價與預(yù)測

水土保持評價包括限制性因子排查、水土流失隱患程度評價、規(guī)劃方案合理性分析、表土保護(hù)評價，并根據(jù)評價結(jié)論，對區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項設(shè)計等從水土保持角度提出完善、改進(jìn)及指導(dǎo)性意見。對區(qū)域開發(fā)過程中擾動地表面積、損毀植被面積、土壤流失量進(jìn)行預(yù)測，分析可能造成的水土流失危害。

2.4 提出防控方案

劃定水土流失分區(qū)；提出水土保持措施總體布局，構(gòu)建水土保持措施體系，分區(qū)開展防治措施布設(shè)；制定水土保持監(jiān)測總體方案；估算水土保持投資。

3 水土保持區(qū)域評估方法及技術(shù)要求

3.1 區(qū)域調(diào)查

基礎(chǔ)資料收集時應(yīng)收集區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃、專項設(shè)計等規(guī)劃設(shè)計資料，地形、地貌、氣象、水文、土壤、植被等自然概況資料，區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、土地利用現(xiàn)狀等社會經(jīng)濟資料，水土流失動態(tài)監(jiān)測成果、水土保持規(guī)劃等水土保持專項資料。

按照《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50433—2018)的規(guī)定開展區(qū)域自然及社會經(jīng)濟概況調(diào)查。根據(jù)區(qū)域土地利用現(xiàn)狀資料，現(xiàn)場調(diào)查核實耕地、林地、草地、水域及水利設(shè)施用地、村鎮(zhèn)建設(shè)用地等有關(guān)地類分布情況。參照水土流失遙感調(diào)查相關(guān)規(guī)定，開展水土流失現(xiàn)場調(diào)查復(fù)核工作。開展表土資源調(diào)查，調(diào)查區(qū)域土壤類型、剖面構(gòu)型、坡度、有效土層厚度等內(nèi)容，繪制表土分布圖、典型土層結(jié)構(gòu)剖面圖。調(diào)查區(qū)域現(xiàn)狀匯水、排水情況，收集或繪制排水現(xiàn)狀圖。

3.2 水土保持評價

3.2.1 限制性因子排查

對區(qū)域是否涉及水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)等水土流失敏感區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、外棄土石方等限制性因子進(jìn)行排查。對區(qū)域涉及生態(tài)保護(hù)紅線、存在外棄土石方的，提出區(qū)域規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容調(diào)整要求。涉及水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)等水土流失敏感區(qū)的，提高防治標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.2 水土流失隱患度評價

水土流失隱患度分為一般隱患、較大隱患、嚴(yán)重隱患。根據(jù)控制性規(guī)劃資料分析土石方挖填模數(shù)(W)、林草植被面積消長值(J)、敏感區(qū)面積率(L)、地表綜合徑流系數(shù)消長值(M)，按照表1賦值和公式R=W×J×L×M計算水土流失隱患值(R)；根據(jù)表2確定水土流失隱患度等級。土石方挖填模數(shù)指區(qū)域內(nèi)單位面積土石方挖填總量，以萬m3/km2表示。地表綜合徑流系數(shù)消長值指因下墊面變化，區(qū)域規(guī)劃與現(xiàn)狀相比，經(jīng)過面積加權(quán)計算獲得的綜合徑流系數(shù)減小或增加的數(shù)值。林草植被面積消長率指規(guī)劃林草植被面積(含保留植被面積)相比區(qū)域現(xiàn)狀林草植被面積減少或增加的數(shù)值。敏感區(qū)面積率指區(qū)域內(nèi)水土流失敏感區(qū)面積占區(qū)域總面積的比例。

表1 水土流失隱患度評價指標(biāo)賦值

表2 水土流失隱患度分級

3.2.3 規(guī)劃方案合理性評價

從水土保持角度分析規(guī)劃平面布局、豎向布置及土石方平衡的合理性。平面布局評價主要從維護(hù)區(qū)域生態(tài)功能和保護(hù)耕地等方面分析規(guī)劃用地的合理性，從保護(hù)地表、減少擾動等方面分析規(guī)劃用地布局的合理性。

豎向布置及土石方平衡評價應(yīng)符合下列規(guī)定:①區(qū)域挖填模數(shù)不宜超過500萬m3/km2,挖方邊坡不宜超過30 m、填方邊坡不宜超過20 m，超過的應(yīng)進(jìn)行必要性論證。②土石方利用應(yīng)符合最優(yōu)化原則，土石方利用率宜為100%。③土石方流轉(zhuǎn)合理性評價應(yīng)根據(jù)土石方平衡結(jié)果，計算土石方利用率;結(jié)合區(qū)域規(guī)劃開發(fā)建設(shè)進(jìn)度，制定土石方調(diào)配方案，繪制土石方調(diào)配方案圖;需設(shè)置土石方中轉(zhuǎn)場的，應(yīng)明確土石方中轉(zhuǎn)場位置、容量;土石方利用率未能達(dá)到100%的區(qū)域，應(yīng)明確棄方處置方案，并進(jìn)行可行性論證。

3.2.4 表土保護(hù)評價

根據(jù)區(qū)域表土調(diào)查成果，確定表土保護(hù)范圍、面積、數(shù)量。確定表土堆存位置，明確表土保護(hù)利用方案。

3.3 水土流失分析與預(yù)測

3.3.1 土壤流失量預(yù)測

區(qū)域開發(fā)建設(shè)過程中的土壤流失量預(yù)測參照《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50433—2018)、《生產(chǎn)建設(shè)項目土壤流失量測算導(dǎo)則》(SL 773—2018)計算。根據(jù)預(yù)測結(jié)果，分析區(qū)域開發(fā)建設(shè)可能產(chǎn)生水土流失的主要環(huán)節(jié)、重點區(qū)域，明確區(qū)域水土流失防治和監(jiān)測的重點區(qū)域及重點時段。

3.3.2 水土流失危害分析

水土流失危害分析包括對當(dāng)?shù)?、周邊和工程本身可能造成的危害形式、程度和范圍，以及產(chǎn)生滑坡和泥石流的風(fēng)險等。已開工的區(qū)域，應(yīng)對已造成的水土流失危害進(jìn)行調(diào)查，并提供相關(guān)影像資料。

3.4 水土保持措施布局

3.4.1 水土流失防治責(zé)任范圍及防治目標(biāo)

水土流失防治責(zé)任范圍為評估范圍。防治目標(biāo)包括區(qū)域控制性目標(biāo)和項目防治目標(biāo)。區(qū)域控制性目標(biāo)指區(qū)域開發(fā)建設(shè)整體上應(yīng)達(dá)到的水土流失控制性目標(biāo)，包括裸露地表防護(hù)率、土石方外棄率、表土保護(hù)率及生態(tài)邊坡率4項指標(biāo)。裸露地表防護(hù)率指區(qū)域開發(fā)建設(shè)過程中形成的臨時堆土、挖填面等裸露地表(停置時間超過30天)，采取攔擋、苫蓋、綠化等水土保持措施的面積占區(qū)域裸露地表總面積的比例。土石方外棄率指區(qū)域開發(fā)過程中，棄置于區(qū)域外的土石方量與區(qū)域土石方開挖總量的比值。表土保護(hù)率指區(qū)域內(nèi)保護(hù)的表土數(shù)量占可剝離表土總量的百分比。生態(tài)邊坡實施率指區(qū)域內(nèi)規(guī)劃設(shè)計的生態(tài)邊坡面積占區(qū)域邊坡總面積的比例。區(qū)域控制性目標(biāo)根據(jù)水土流失隱患度評價結(jié)果按表3確定。

表3 區(qū)域水土流失控制性目標(biāo)

項目防治目標(biāo)指區(qū)域內(nèi)入駐項目水土流失應(yīng)達(dá)到的指標(biāo)，其指標(biāo)值根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 50434—2018)確定。項目防治目標(biāo)宜執(zhí)行一級標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)和物流倉儲用地等對林草覆蓋率指標(biāo)有特殊規(guī)定的地塊可根據(jù)行業(yè)規(guī)定調(diào)整。

3.4.2 水土流失防治分區(qū)

結(jié)合區(qū)域功能布局、開發(fā)計劃、地貌重塑情況進(jìn)行分區(qū)。水土流失防治分區(qū)應(yīng)具有顯著差異性，分區(qū)結(jié)果應(yīng)采用文字、圖、表說明。

3.4.3 水土保持措施總體布局

遵循“區(qū)域控制+分區(qū)聯(lián)防+項目防控”的原則進(jìn)行水土保持措施總體布局。區(qū)域控制措施充分考慮整體防控，在適宜位置布設(shè)有效、可持續(xù)發(fā)揮防治效果及效益的控制性措施。包括區(qū)域匯流出口泥沙控制措施、區(qū)域臨時匯流排洪設(shè)施和蓄滯洪設(shè)施、重要水土流失敏感點保護(hù)措施和重點關(guān)注區(qū)域周邊深挖高填邊坡、區(qū)域公用土方中轉(zhuǎn)場、表土堆放場的防護(hù)措施。分區(qū)聯(lián)防措施以集中連片的水土流失防治分區(qū)為單元，提出防治分區(qū)范圍的水土保持措施布局。項目防控措施根據(jù)不同項目的建設(shè)擾動特點，按照相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行水土流失防控措施布局。

3.4.4 分區(qū)措施布設(shè)和典型設(shè)計

參照《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50433—2018)的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)各區(qū)特點和各類水土保持措施的適用條件，分區(qū)分部位布設(shè)相應(yīng)的措施。各水土流失防治分區(qū)內(nèi)根據(jù)入駐項目類型分別選取1～2個代表性的項目進(jìn)行典型設(shè)計。

3.5 水土保持監(jiān)測

區(qū)域管理機構(gòu)統(tǒng)一組織實施區(qū)域水土保持監(jiān)測。承擔(dān)監(jiān)測任務(wù)的單位應(yīng)參照《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測與評價標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 51240—2018)、《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50433—2018)等相關(guān)規(guī)定，根據(jù)區(qū)域特點開展監(jiān)測工作。

3.5.1 監(jiān)測范圍和時段

區(qū)域水土保持監(jiān)測范圍為評估范圍。監(jiān)測時段從區(qū)域開發(fā)建設(shè)施工準(zhǔn)備期開始，至區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目完工后一年。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目指區(qū)域內(nèi)由區(qū)域管理機構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)管理的場地平整、市政道路、電力、電信、給排水等項目。

3.5.2 監(jiān)測內(nèi)容

監(jiān)測內(nèi)容主要包括區(qū)域開發(fā)過程中各階段擾動土地情況、水土流失狀況、防治成效及水土流失危害等。擾動土地情況重點監(jiān)測區(qū)域開發(fā)進(jìn)度、實際發(fā)生的永久和臨時占地面積、擾動地表植被面積、棄土(石、渣)量及變化情況、表土剝離和保護(hù)情況、土石方周轉(zhuǎn)和堆放情況，并分析表土保護(hù)率和土方外棄率。水土流失狀況重點監(jiān)測實際造成的水土流失面積、分布、土壤流失量及變化情況。水土流失防治成效重點監(jiān)測實際采取的水土保持工程、植物和臨時措施的位置、數(shù)量，以及實施水土保持措施前后的防治效果對比情況等，并分析裸露地表防護(hù)措施實施率、生態(tài)邊坡實施率。水土流失危害重點監(jiān)測水土流失對項目、周邊敏感點等造成的影響及危害等[4]。

3.5.3 監(jiān)測方法及頻次

監(jiān)測方法以衛(wèi)星遙感和無人機航測為主，以地面觀測為輔。遙感監(jiān)測每半年不少于一次，影像分辨率應(yīng)優(yōu)于2 m。水土流失隱患度為“一般隱患”和“較大隱患”區(qū)域，應(yīng)每月開展一次，提供監(jiān)測季報；水土流失隱患度為“嚴(yán)重隱患”區(qū)域，應(yīng)每10天監(jiān)測一次，提供監(jiān)測月報、監(jiān)測季報。發(fā)生水土流失危害事件時應(yīng)及時開展專項調(diào)查。

3.5.4 監(jiān)測點布設(shè)及監(jiān)測成果

在區(qū)域出水口、典型邊坡及其他重要地段應(yīng)布設(shè)固定監(jiān)測點。水土流失隱患度為“嚴(yán)重隱患”區(qū)域必須在區(qū)域匯流出口設(shè)置卡口站。監(jiān)測成果應(yīng)包括監(jiān)測報告(監(jiān)測實施方案、監(jiān)測月度報告、監(jiān)測季度報告、監(jiān)測總結(jié)報告及專項調(diào)查報告)、監(jiān)測數(shù)據(jù)、監(jiān)測圖件和影像資料。

3.6 投資估算及效益分析

按照《廣東省水利水電工程設(shè)計概(估)算編制規(guī)定》及其定額進(jìn)行水土保持投資估算。水土保持總投資中包含基礎(chǔ)調(diào)查、取樣及測試費等專項費用，可參照農(nóng)業(yè)、環(huán)保等計費規(guī)定執(zhí)行。效益分析應(yīng)主要進(jìn)行生態(tài)效益分析。

4 結(jié)論與討論

區(qū)域評估是在“放管服”改革的新形勢下不斷探索、發(fā)展起來的一項重要舉措，其技術(shù)要求、管理方法不同于傳統(tǒng)的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制及管理[5-6]。結(jié)合區(qū)域特點，廣東省對水土保持區(qū)域評估方式、方法進(jìn)行了創(chuàng)新和探索。在管理方面，對區(qū)域內(nèi)例外清單外的生產(chǎn)建設(shè)項目免予辦理水土保持審批手續(xù)，區(qū)域開發(fā)過程中推行水土保持統(tǒng)一監(jiān)測，成果免費共享。在技術(shù)方面，要求根據(jù)水土保持評價結(jié)果，從水土保持角度對區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃提出完善、改進(jìn)及指導(dǎo)性意見，強調(diào)水土保持評價對區(qū)域規(guī)劃的修正和完善作用；注重生態(tài)優(yōu)先和整體防控，對區(qū)域水土流失進(jìn)行全面、系統(tǒng)防治；首次提出了水土流失隱患度概念及其評價方法，實現(xiàn)了水土保持區(qū)域評估的分級管控。

通過以上措施，在達(dá)到防控區(qū)域開發(fā)可能造成的水土流失的同時，可以極大地提升區(qū)域內(nèi)項目水土保持工作便利度。然而，由于區(qū)域評估是一項全新的工作，還應(yīng)根據(jù)后續(xù)工作實踐效果，對區(qū)域評估的管理方式、技術(shù)要求和方法進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化。