中國文化產(chǎn)業(yè)政策變遷特征及其啟示*
——基于1978—2020年政策文本的分析

邵堅寧

(中共北京市委宣傳部 文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)處，北京 100743)

文化產(chǎn)業(yè)由廣播影視、圖書出版、文藝演出、網(wǎng)絡(luò)文化等眾多細分行業(yè)組成，2019年文化產(chǎn)業(yè)增加值占全國GDP比重4.5%，既是我國國民經(jīng)濟的重要組成，也是文化強國戰(zhàn)略的重要支撐，是與人民美好生活密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)門類。2020年10月，黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》，在文化方面，專門就健全現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系進行論述。預(yù)計“十四五”時期，文化產(chǎn)業(yè)將在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中處于越來越重要的地位。如何科學(xué)制定“十四五”時期的文化產(chǎn)業(yè)政策，是文化產(chǎn)業(yè)主管部門面臨的現(xiàn)實課題。我們無法對未來進行研究，但可以從歷史中學(xué)習(xí)，通過對過去出臺的文化產(chǎn)業(yè)政策進行研究，在一個長周期中分析文化產(chǎn)業(yè)政策變遷特點，從而為未來文化產(chǎn)業(yè)政策制定提供研究支撐。

一、現(xiàn)有研究狀況

政策變遷早已是公共政策研究的一個重要內(nèi)容。西方學(xué)者提出了多源流、倡導(dǎo)聯(lián)盟分析框架、間斷—平衡理論等政策變遷理論，中國學(xué)者運用這些理論對中國住房政策、出租車政策、計劃生育政策、社會救助政策等多個公共領(lǐng)域政策變遷進行了研究。[1][2][3][4][5]與其他領(lǐng)域的公共政策變遷研究相比，學(xué)術(shù)界對文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的研究仍有值得深入的空間。Parker、Lorenzo Mizzau、Giuditta de Prato等外國學(xué)者從多元邏輯矛盾摩擦、文化行為者與決策者互動關(guān)系、技術(shù)變遷等角度，對澳大利亞、意大利、歐盟的影視、圖書等文化相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策變遷進行了研究。[6][7][8]中國學(xué)者從2009年起開始關(guān)注中國文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的研究議題，(1)筆者以“文化產(chǎn)業(yè)”“政策變遷”和“政策演進”為主題詞，對中國知網(wǎng)中國期刊全文數(shù)據(jù)庫所有類型的文獻進行搜索，剔除其中重復(fù)或?qū)嵸|(zhì)上與文化產(chǎn)業(yè)政策變遷無關(guān)的文獻，僅得12篇文獻。對文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的認識也隨著時間推移而逐步深化。最初，彭繼紅、向勇從意識形態(tài)、鉆石模型的視角對文化產(chǎn)業(yè)政策變遷進行研究。[9][10]隨后，李玲、蔣冬青等對不同階段文化產(chǎn)業(yè)政策特征進行了分析。[11][12]及至近幾年，才有學(xué)者采用府際競爭、多源流等公共政策理論對文化產(chǎn)業(yè)政策變遷進行研究，[13][14]部分研究也開始注重定量方法的運用，涉及計量分析、文本量化分析、詞頻分析等多種研究方法。[13][15] [16]然而，這些研究所選取的文化產(chǎn)業(yè)政策文本大多僅涉及近十余年的時間周期，對政策變遷歷程的分析也多側(cè)重于某個角度，不能對中國改革開放以來40余年的文化產(chǎn)業(yè)政策變遷歷程進行全景刻畫。本研究試圖拓展研究的時間維度和分析角度，對改革開放至今國家層面出臺的文化政策文本進行多維度的量化分析和詞頻分析，更加全面客觀地呈現(xiàn)中國文化產(chǎn)業(yè)政策變遷歷程，以期從中得到對未來科學(xué)制定文化產(chǎn)業(yè)政策的有益啟示。

二、分析框架及研究設(shè)計

(一)分析中國文化產(chǎn)業(yè)政策變遷需關(guān)注的因素

1、文化產(chǎn)業(yè)由眾多行業(yè)門類構(gòu)成

根據(jù)國家統(tǒng)計局《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類2018》，文化產(chǎn)業(yè)是指為社會公眾提供文化產(chǎn)品和文化相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)活動的集合。[17]文化產(chǎn)業(yè)是一個由多個行業(yè)門類構(gòu)成的復(fù)合產(chǎn)業(yè)，并不是單一產(chǎn)業(yè)門類，包括文藝演出、電影、廣播電視、新聞出版等多個細分行業(yè)。細分行業(yè)的劃分隨著技術(shù)變遷和產(chǎn)業(yè)生命周期變化而變化。因此，對文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的研究與其他政策變遷研究不同，還需考慮其內(nèi)部細分行業(yè)的政策變遷特點。

2、文化產(chǎn)業(yè)具有雙重屬性

文化產(chǎn)業(yè)具有意識形態(tài)和產(chǎn)業(yè)雙重屬性。文化產(chǎn)業(yè)的意識形態(tài)屬性使之具有很強的外部性，能通過創(chuàng)造、生產(chǎn)、傳播、流通、消費文化產(chǎn)品和服務(wù)，影響人的價值觀和行為模式，對政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)各領(lǐng)域都會產(chǎn)生滲透和影響。文化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性，意味著產(chǎn)業(yè)周期、產(chǎn)品生命周期等理論對文化產(chǎn)業(yè)具有解釋力?？紤]技術(shù)變遷對制度變遷的影響，[18]在分析政策變遷時要充分考慮產(chǎn)業(yè)的生命周期特征，分析產(chǎn)業(yè)周期、技術(shù)變遷對文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的影響。

3、文化產(chǎn)業(yè)政策具有雙重效益目標

文化產(chǎn)業(yè)的雙重屬性體現(xiàn)到政策話語中，意識形態(tài)屬性對應(yīng)的是社會效益，產(chǎn)業(yè)屬性對應(yīng)的是經(jīng)濟效益，使得文化產(chǎn)業(yè)政策具有雙重效益目標。其中，社會效益是文化產(chǎn)業(yè)外部性的結(jié)果，經(jīng)濟效益體現(xiàn)為文化產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的帶動作用等。社會效益和經(jīng)濟效益存在著互相促進、互相制約的辯證關(guān)系。經(jīng)濟效益有利于促進社會效益的實現(xiàn)。但如果片面追求經(jīng)濟效益，會導(dǎo)致低俗、庸俗文化產(chǎn)品的出現(xiàn)，不利于弘揚社會主義核心價值觀，不利于弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，不利于凝聚民心，將導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)社會效益下降，對社會和諧穩(wěn)定造成負面影響。如果片面追求社會效益，違背文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟規(guī)律，則會導(dǎo)致文化產(chǎn)品和服務(wù)供給效益低下，文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益下降。因此，制定文化產(chǎn)業(yè)政策時如何處理好兩個效益的關(guān)系，是文化產(chǎn)業(yè)政策需要解決的重要問題。

4、中國文化產(chǎn)業(yè)管理體制特點

中國文化產(chǎn)業(yè)采取黨委領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)主管部門管理、其他部門參與的管理體制。第一，接受黨委宣傳部門的統(tǒng)籌指導(dǎo)。中共中央2019年8月印發(fā)《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》，明確指出黨委宣傳部承擔著指導(dǎo)協(xié)調(diào)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責(zé)。第二，文化產(chǎn)業(yè)各細分行業(yè)由行業(yè)行政主管部門進行管理。國務(wù)院文化和旅游主管部門、廣播電視主管部門、工業(yè)和信息化主管部門和國家網(wǎng)信部門、國家新聞出版(版權(quán))主管部門、國家電影主管部門依照部門職責(zé)負責(zé)本領(lǐng)域文化產(chǎn)業(yè)促進工作。[19]此外，國務(wù)院其他組成部門也根據(jù)自身職能范圍，積極參與文化產(chǎn)業(yè)的管理和促進工作。

(二)理論依據(jù)

現(xiàn)有政策變遷理論從不同角度對不同幅度的政策變遷進行了解釋，為構(gòu)建文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的表征分析框架提供了重要依據(jù)。比如，間斷—均衡理論和倡導(dǎo)聯(lián)盟分析框架都區(qū)分了大幅度政策變遷和小幅度政策變遷。[20][21]彼得·霍爾的政策范式理論在分析英國宏觀政策變遷時，將政策變遷幅度從大到小劃分為政策范式、政策工具、政策工具的具體設(shè)定三種序列。[22]三分法的分析框架對英國宏觀經(jīng)濟政策變遷的刻畫是全面而充分的，涵蓋了宏觀經(jīng)濟政策理念和目標、工具及工具設(shè)置三個層面，體現(xiàn)了英國宏觀經(jīng)濟政策變遷的基本特點。然而，文化產(chǎn)業(yè)較為復(fù)雜，三分法無法全部涵蓋文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的所有特點。因為上文已分析過，文化產(chǎn)業(yè)由很多細分行業(yè)組成，不得不重視其內(nèi)部細分行業(yè)的政策變遷；文化產(chǎn)業(yè)具有雙重屬性，需要重視社會效益和經(jīng)濟效益政策目標對政策變遷的影響。此外，宏觀經(jīng)濟政策工具的小幅度變化會體現(xiàn)到政策工具的具體設(shè)置上，而文化產(chǎn)業(yè)政策的小幅度變化更為直觀的測度是政策主題詞的變化。因此，沿著政策范式理論的思路，測度文化產(chǎn)業(yè)政策變遷需要進一步拓展序列分類，除了政策范式、政策工具的維度以外，還應(yīng)有政策目標、政策行業(yè)領(lǐng)域、政策主題等維度。

(三)中國文化產(chǎn)業(yè)政策變遷表征分析框架

借鑒政策范式、倡導(dǎo)聯(lián)盟、間斷均衡等理論區(qū)分政策變遷幅度的分析方法，本研究在政策范式理論基礎(chǔ)上，結(jié)合文化產(chǎn)業(yè)特點，提出描述文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的五維度分析框架。

1、政策范式的變化

本研究所稱政策范式沿用彼得·霍爾政策范式理論的概念，是指圍繞特定政策目標偏好所形成的系列政策文件、政策工具的統(tǒng)稱，[22]是政策制定秉承的基本理念，對政策目標的形成、政策工具的選擇、政策主題的確定等都產(chǎn)生著重要影響。政策范式的變化是文化產(chǎn)業(yè)政策最大幅度變遷的體現(xiàn)。根據(jù)文化與市場的關(guān)系，可將文化產(chǎn)業(yè)政策范式劃分為文化事業(yè)市場化政策范式與文化產(chǎn)業(yè)政策范式兩類。

2、政策目標的變化

政策目標是指政策所要達到的目標，是政策行動者利益的體現(xiàn)，決定了政策措施的努力方向，決定了政策工具、政策主題的選擇。上文已分析過，文化產(chǎn)業(yè)政策目標包括社會效益和經(jīng)濟效益兩個方面。在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，文化產(chǎn)業(yè)主管部門對社會效益和經(jīng)濟效益兩者的偏好差異及變化，是中國文化產(chǎn)業(yè)政策較大幅度變遷的體現(xiàn)。

3、政策行業(yè)領(lǐng)域的變化

政策行業(yè)領(lǐng)域是指政策所覆蓋的文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部細分行業(yè)領(lǐng)域。改革開放以來，國家相關(guān)部門圍繞文化產(chǎn)業(yè)細分行業(yè)領(lǐng)域出臺了大量政策，各細分行業(yè)在不同階段的數(shù)量變化，以及不同階段所體現(xiàn)的行業(yè)重點變化，反映了文化產(chǎn)業(yè)政策行業(yè)領(lǐng)域的變化，是文化產(chǎn)業(yè)政策中等幅度變遷的表征。

分析政策行業(yè)領(lǐng)域變遷的第一步是進行行業(yè)領(lǐng)域劃分?？紤]到政策制定主體為文化產(chǎn)業(yè)主管部門，在政策行業(yè)類型劃分上需要考慮文化產(chǎn)業(yè)主管部門管理職能的實際情況。此外還要考慮改革開放以來文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)領(lǐng)域的變遷特點，將文化產(chǎn)業(yè)各階段所出現(xiàn)的主要行業(yè)領(lǐng)域都涵蓋進來。因此，本研究以行業(yè)主管部門管理職能為主要劃分依據(jù)，結(jié)合國家統(tǒng)計局文化產(chǎn)業(yè)分類標準，充分聽取和吸收文化產(chǎn)業(yè)專家意見，將文化產(chǎn)業(yè)政策按照產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域覆蓋面和細分領(lǐng)域分類，分為文化產(chǎn)業(yè)綜合類、文藝演出類、電影類、音像制品類、新聞出版類、文化娛樂類、網(wǎng)吧類、動漫類、游戲類、工藝美術(shù)類、廣告會展類、網(wǎng)絡(luò)文化類、廣播電視類政策。

4、政策工具的變化

政策工具是某一個政策為達到政策目標所使用的主要措施方式。文化產(chǎn)業(yè)政策工具的變化，反應(yīng)了文化產(chǎn)業(yè)小幅度的政策變遷。政策工具有多種分類方式，比較有影響力的有：1、M.Howlett 和M.Ramesh根據(jù)強制性程度，把政策工具分為自愿型工具、強制型工具和混合工具三類。[23]2、Rothwell和Zegveld根據(jù)政策對技術(shù)產(chǎn)生影響層面的不同，將產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策工具劃分為供給面政策工具、環(huán)境面政策工具和需求面政策工具三類。[24]3、德博拉·斯通將政策工具劃分為引導(dǎo)、規(guī)則、事實、權(quán)利、權(quán)力五個類型。[25]由于文化產(chǎn)業(yè)政策工具繁多，前兩種常用的分類方法將政策工具分成三類，不足以呈現(xiàn)其政策工具的變化特點，因此，本研究參照德博拉·斯通的五分法，結(jié)合中國文化產(chǎn)業(yè)政策實際，將文化產(chǎn)業(yè)政策工具類型劃分為“激勵懲罰類”“管理規(guī)范類”“規(guī)劃引導(dǎo)類”“松綁賦權(quán)類”“體制改革類”五類，如表1所示。

表1 中國文化產(chǎn)業(yè)政策工具分類

5、政策主題的變化

政策主題是具體某個政策文件的主旨思想，是這個政策文件所要解決的問題、所要達到的目標、所涉及的行業(yè)領(lǐng)域、所使用的主要政策工具的文字體現(xiàn)。對歷年出臺的政策文件進行政策主題分析，剖析其中的變化趨勢，能反映文化產(chǎn)業(yè)政策的小幅度變遷，是測度文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的一個方面。

以上五個政策變遷測度因素所體現(xiàn)的政策變遷幅度及主要內(nèi)容如表2所示。

表2 中國文化產(chǎn)業(yè)政策變遷表征分析框架

(四)研究設(shè)計

1、對政策變遷表征的測度思路

由于政策范式的轉(zhuǎn)變是最大幅度的政策變遷，并不是經(jīng)常發(fā)生的，無法落到某一個政策文件中分析，而應(yīng)縱觀整個文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程進行綜合性判斷。因此，可以根據(jù)政策內(nèi)容量化分析數(shù)據(jù)，形成政策變遷曲線，從曲線中觀察政策間斷點。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合中國黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的文化產(chǎn)業(yè)管理體制特征，采用政策內(nèi)容分析法，對歷次黨的全國代表大會報告的相關(guān)論述進行內(nèi)容分析，從中觀察政策范式的變換情況。政策目標是較大幅度的政策變遷，可以采用政策內(nèi)容分析法，從歷次黨的全國代表大會報告的相關(guān)論述中觀察其變化，同時由于每一份政策文件都隱含著政策目標，可采用政策內(nèi)容量化分析法，通過對每一份政策文件政策目標的時序分析觀察其變遷特點。政策行業(yè)領(lǐng)域、政策工具作為中等幅度和小幅度政策變遷的測度，體現(xiàn)在每一個政策文件之中，可采用政策內(nèi)容量化分析法，對每一份政策文件的行業(yè)領(lǐng)域、政策工具特點進行時序分析，從中觀察其變遷特點。政策主題作為小幅度政策變遷的測度，可采用政策文獻計量法，對每一份政策文件的標題進行詞頻分析，在高頻詞變化中觀察政策主題的變化特征。

2、樣本選取

改革開放以前我國在文化建設(shè)上采取“計劃經(jīng)濟”的模式，依靠政府指導(dǎo)下的事業(yè)單位進行文化供給，資金來源均為財政資金，未存在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土壤。1978年黨的十一屆三中全會召開以后，文化體制改革步伐加快，文化事業(yè)日漸走上“市場化”“產(chǎn)業(yè)化”進程。通過相關(guān)學(xué)術(shù)數(shù)據(jù)庫及國家文化產(chǎn)業(yè)主管部門官方網(wǎng)站等公開信息渠道，本研究最終選取1978—2020年間國家層面出臺的356份政策文件作為分析中國文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的政策樣本。

3、分析單元及分析步驟

由于本研究重點分析政策的時序變化，從研究的可行性、可操作性考慮，本研究在進行政策內(nèi)容量化分析時，以政策文件作為分析單元，綜合考慮政策文件內(nèi)容進行分類；在詞頻分析上，以政策文件標題內(nèi)容分析為主，而并非是政策內(nèi)容中的具體字、詞、句。經(jīng)過編碼格式化，通過時序分析，得出各階段政策目標、政策工具、政策行業(yè)領(lǐng)域政策的變化特點。利用ROST-CM6軟件進行詞頻分析，得到政策主題的變化特點。

4、信度、效度和客觀性評估

(1)信度評估。信度是指采用同樣的研究過程對同一對象進行測量時得到的結(jié)果的一致性程度。為確保本研究政策文本分類的一致性，筆者邀請文化產(chǎn)業(yè)專家學(xué)者按照本研究編碼方法對政策文本進行了兩輪編碼，所得結(jié)果出入無幾。對于個別存在爭議的編碼經(jīng)與文化產(chǎn)業(yè)專家進行反復(fù)討論，得到了較有說服力的分類結(jié)果。

(2)效度評估。效度是指測量工具對測量對象進行測量時實際可以測量到的精準范圍。由于政策內(nèi)容本身可以反映文化產(chǎn)業(yè)主管部門意志，而且文化產(chǎn)業(yè)政策文件大部分都在政策開頭部分闡述政策背景等內(nèi)容，因而本文選取政策文件作為基本分析單元，基本能夠反映出主管部門的真實意圖，是比較有效的一種分析方法。

(3)客觀性評估?？陀^性是指搜集到的數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)收集者的個性特征毫無關(guān)聯(lián)。本文所搜集的政策文本基本都是公開信息，相關(guān)政策文本電子版也都能在國務(wù)院及文化產(chǎn)業(yè)主管部門官方網(wǎng)站上獲得，數(shù)據(jù)本身的客觀性較高。

三、研究發(fā)現(xiàn)

(一)政策階段劃分

通過對文化產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量時間分布的分析，可以厘清劃分42年文化產(chǎn)業(yè)政策歷程階段的思路。圖1所示，以2000年為分界線，文化產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量呈現(xiàn)前平穩(wěn)、后波浪式上升的特征。其中，2000—2020年間文化產(chǎn)業(yè)政策分布大體呈現(xiàn)以2004年、2009年、2016年為波峰的三次“倒U”型波浪式分布，存在著明顯的周期性分布特征。波浪起伏與中國五年一屆的中國共產(chǎn)黨全國代表大會的政治周期階段性特征較為吻合。即，每屆中國共產(chǎn)黨全國代表大會召開之后，文化產(chǎn)業(yè)政策出臺數(shù)量大致都經(jīng)歷了“上升——達到頂峰——下降”的過程，在下一屆中國共產(chǎn)黨全國代表大會召開之時達到政策出臺數(shù)量的低谷?？紤]中國文化產(chǎn)業(yè)管理體制實際，黨中央統(tǒng)籌指導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，黨的戰(zhàn)略決策對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到關(guān)鍵性作用。每五年一屆的中國共產(chǎn)黨歷次全國代表大會所通過的大會報告，正是對未來五年中國共產(chǎn)黨施政綱領(lǐng)的闡述，其最新精神對未來五年文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了決定性的作用。因而，本研究以對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有重要影響作用的中共中央全國代表大會為分界點，將1978—2020年間文化產(chǎn)業(yè)政策變遷的歷程劃分為五個階段(如表3所示)：第一階段為改革探索期，從1978年黨的十一屆三中全會明確改革開放戰(zhàn)略起，到2000年國家正式提出文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略以前；第二階段為起步培育期，從2000年第一次提出文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略起，至2007年召開黨的第十七次代表大會為止；第三階段為大力發(fā)展期，從2008年黨的第十七次代表大會起，至2012年召開黨的第十八次代表大會為止；第四階段為較快發(fā)展期，從2012年召開黨的第十八次代表大會起，至2017年召開黨的第十九次代表大會為止；第五階段為高質(zhì)量發(fā)展期，從2018年召開黨的第十九次代表大會起至今。

表3 各階段出臺政策數(shù)量統(tǒng)計特征

圖1 1978—2020年間中國出臺文化產(chǎn)業(yè)政策頻次圖

從第二至第五階段，每一個階段的政策分布大致都經(jīng)歷了從低谷到高峰，再從高峰到低谷的過程。這說明每一屆中國共產(chǎn)黨全國代表大會的召開，明確了新一屆的中央政治權(quán)威，對本階段的文化產(chǎn)業(yè)政策起到了決定性的作用。當新一屆中央政治權(quán)威確定本階段的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展方向之后，各文化產(chǎn)業(yè)主管部門按照新戰(zhàn)略部署抓緊推進文化產(chǎn)業(yè)政策制定，陸續(xù)出臺新的文化產(chǎn)業(yè)政策，政策數(shù)量在大會召開第三年左右達到高峰，隨后政策數(shù)量陸續(xù)下降，通常在下一次黨的全國代表大會召開前后達到最低值。當黨的新一屆全國代表大會召開后，又邁入一個新的政策階段。

(二)政策范式變遷特點

圖1表明，文化產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量曲線以2000年為界發(fā)生了形態(tài)的根本變化。間斷均衡理論、倡導(dǎo)聯(lián)盟理論等現(xiàn)有政策變遷理論都告訴我們，重大外部事件的發(fā)生是政策出現(xiàn)大幅度變遷的重要原因?；仡櫸幕a(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程可知，在第一階段改革探索期，國家圍繞化文化事業(yè)體制改革出臺政策措施，逐漸推動文化市場化，釋放文化市場活力，這一階段出臺的政策數(shù)量較少，年均只出臺1件政策。這一階段，中央未將發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)列為國家戰(zhàn)略，采取的是“文化事業(yè)市場化政策范式”。2000年，黨的十五屆五中全會召開，研究通過了《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》，正式提出“推動相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，這是第一次在黨中央文件中明確提出發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略，是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展史上的重要里程碑。由于中國文化產(chǎn)業(yè)管理采取黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的行業(yè)主管部門主責(zé)、多部門聯(lián)動的管理體制，黨中央正式做出發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略，是文化產(chǎn)業(yè)主管部門對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的表態(tài)，標志著中國文化產(chǎn)業(yè)主管部門對文化產(chǎn)業(yè)的態(tài)度從“探索性地發(fā)展”向“正式發(fā)展”轉(zhuǎn)變。于是，2000年后，國家圍繞文化產(chǎn)業(yè)出臺了大量政策，幾乎每年出臺的政策數(shù)量都維持在幾件到數(shù)十件之多，2009年更是達到了40件?？梢姡?000年為界，中國文化產(chǎn)業(yè)政策變遷實現(xiàn)了從“文化事業(yè)市場化政策范式”向“文化產(chǎn)業(yè)政策范式”的轉(zhuǎn)變。

(三)政策目標變遷特點

政策目標的變化解釋了2000年以后政策出現(xiàn)“波浪式”“周期性”上升的特征。結(jié)合中國文化產(chǎn)業(yè)管理體制特點，可以從黨中央全會報告對文化產(chǎn)業(yè)的闡述中觀察文化產(chǎn)業(yè)政策目標的變化。從中可知，社會效益、經(jīng)濟效益二元政策目標雖然都貫穿了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程，但在不同階段中，黨中央相關(guān)文件對兩個目標偏好和描述稍有差異：1、2000年，社會效益和經(jīng)濟效益目標作為文化體制改革的目標被提出；[26]2、2002年，社會效益目標被列為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標；[27]3、2007年，強調(diào)大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，未提及社會效益和經(jīng)濟效益的目標；[28]4、2012年，強調(diào)推動文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，要堅持把社會效益放在首位、社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一；[29]5、2017年，強調(diào)推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要構(gòu)建把社會效益放在首位、社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一的體制機制。[30]

政策文本的量化分析結(jié)果也印證了這五個階段的特點，如表4、圖2所示。42年間，社會效益類政策在三類政策中的使用比重經(jīng)歷了上升到下降的趨勢，出臺政策比重在第一階段為最低值，第二階段使用比重大幅攀升，第三階段第四階段基本保持穩(wěn)定，第五階段使用比重大幅下降；經(jīng)濟效益類政策的趨勢與社會效益類政策趨勢正好相反，在三類政策中的使用比重呈現(xiàn)了先下降后上升的趨勢特征，第一階段使用比重最高，第二階段大幅下降，隨后又呈現(xiàn)了波浪式上升。從政策出臺數(shù)量走勢看，也可得到同樣的結(jié)果?？梢?，不同階段文化產(chǎn)業(yè)主管部門對社會效益、經(jīng)濟效益的偏好有所不同，體現(xiàn)出第一階段偏好經(jīng)濟效益目標，第二階段偏好社會效益目標，第三階段對經(jīng)濟效益偏好有所提升，第四階段、第五階段注重“社會效益優(yōu)先、雙效統(tǒng)一”的趨勢。

表4 按目標劃分三類政策五階段分布統(tǒng)計特征分析

圖2 按政策目標劃分三類政策五階段使用頻次占比圖

(四)政策行業(yè)領(lǐng)域變遷特點

政策文本量化數(shù)據(jù)表明，文化產(chǎn)業(yè)政策力度與行業(yè)文化屬性成正比，文化屬性越強，則越受到文化產(chǎn)業(yè)主管部門關(guān)注，文化主管部門對其二元目標的要求就越高，出臺的政策就越多。比如，42年間，文化屬性較強的新聞出版、網(wǎng)絡(luò)文化、廣播電視行業(yè)政策數(shù)量均多于40件，而文化娛樂、工藝美術(shù)、廣告會展等文化屬性不強的行業(yè)領(lǐng)域政策數(shù)量均在10件以下。又如，大多行業(yè)每年平均出臺的政策數(shù)量在五階段大致呈現(xiàn)出“倒U”型特征(圖3所示)，說明這些行業(yè)年均出臺政策數(shù)量經(jīng)歷了從升高后又下降的過程，但文藝演出、電影、廣播電視行業(yè)年均出臺的政策數(shù)量經(jīng)歷了逐漸增多的過程，說明文化產(chǎn)業(yè)主管部門越來越重視這些行業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展，這些行業(yè)恰恰是文化產(chǎn)業(yè)屬性較為明顯的行業(yè)。

圖3 各行業(yè)領(lǐng)域政策五階段平均數(shù)圖

除文化產(chǎn)業(yè)綜合類政策在各階段占據(jù)主要位置外，各階段細分行業(yè)出臺政策占比地位的變化，反映出文化產(chǎn)業(yè)主管部門在不同階段有著不同的政策著力點，如圖4所示。第一階段出臺政策占比最多的是文化演出行業(yè)；第二階段出臺政策占比最多的是廣播電視行業(yè)；第三階段出臺政策占比最多的是新聞出版行業(yè)；第四階段出臺政策占比最多的是網(wǎng)絡(luò)文化行業(yè)；第五階段出臺政策占比最多的網(wǎng)絡(luò)文化行業(yè)?？梢姡瑥V播電視、網(wǎng)絡(luò)文化、電影、新聞出版等文化屬性較強的行業(yè)領(lǐng)域是文化產(chǎn)業(yè)主管部門政策制定的重點，而隨著文化產(chǎn)業(yè)技術(shù)變遷，網(wǎng)絡(luò)文化受到文化產(chǎn)業(yè)主管部門關(guān)注的程度越來越高，出臺政策數(shù)量也大幅提升。

(五)政策工具變遷特點

觀察五個階段政策工具走勢發(fā)現(xiàn)，從數(shù)量上看，管理規(guī)范類、規(guī)劃引導(dǎo)類在每一階段均是使用第一、第二多的政策工具，激勵懲罰類、松綁賦權(quán)類、機制改革類政策使用頻次較低。從占比看，管理規(guī)范類在五類政策工具中的比重總體呈現(xiàn)波浪式下降趨勢；規(guī)劃引導(dǎo)類、機制改革政策工具的趨勢則呈現(xiàn)波浪式上升趨勢；松綁賦權(quán)類、激勵懲罰類政策工具則在五個階段中保持總體穩(wěn)定?？梢?，在五個階段中，雖然管理規(guī)范類政策工具一直都占主導(dǎo)地位，但規(guī)劃引導(dǎo)類、機制改革政策的使用頻次與重要性逐漸提高，如圖5所示。

表5 各階段出臺五類政策手段占比

圖5 各階段政策手段數(shù)量占比圖

(六)政策主題變遷特點

對1978—2020年出臺的356份政策文件標題進行詞頻分析，從高頻詞變化中觀測政策主題的變化特點。

1、第一階段：加強經(jīng)營管理、深化體制改革

“管理”(10次)、“改革”(3次)、“體制”(2次)、“經(jīng)濟政策”(2次)等是這一階段文化產(chǎn)業(yè)政策的主題詞。說明這一階段的政策主要針對“表演”(4次)、“藝術(shù)”(4次)、“演出”(3次)、“電影”(2次)、“娛樂場所”(2次)等領(lǐng)域，深化文化體制改革，探索“經(jīng)營”(2次)“管理”(10次)方式，釋放“市場”(3次)活力。

表6 1978—1999年文化產(chǎn)業(yè)政策文件標題主題詞詞頻表(前20)

2、第二階段：規(guī)范管理為主、兼顧經(jīng)濟政策

“管理”(51次)、“加強”(6次)等與社會效益密切相關(guān)的主題詞頻次較多，可見這一階段的文化產(chǎn)業(yè)政策以規(guī)范管理為主，體現(xiàn)出較強的社會效益目標導(dǎo)向；與經(jīng)濟效益關(guān)聯(lián)度較大的主題詞“發(fā)展”(15次)、“經(jīng)營”(8次)的頻次也很高，說明在這一階段的文化產(chǎn)業(yè)政策在提升經(jīng)濟效益方面也有一定側(cè)重。此外，出現(xiàn)了 “投資”(7次)、“外商”(7次)、“審批”(5次)等主題詞，說明這一階段著重就外商投資、審批等領(lǐng)域出臺政策，釋放了文化市場活力。從主題詞反映的行業(yè)領(lǐng)域看，這一階段出臺的政策主要是文化產(chǎn)業(yè)的綜合性政策，以及出版、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)文化、電影等細分行業(yè)領(lǐng)域。

表7 2000—2007年文化產(chǎn)業(yè)政策文件標題主題詞詞頻表(前20)

3、第三階段：政策主題多樣化、促發(fā)展抓手更多

這一階段的政策重點為“市場”(20次)、“進口”(7次)、“投資”(6次)、“外商”(5次)、“分銷”(4次)等，與第二階段相比，“市場”“進口”“分銷”“文化體制改革”等關(guān)鍵詞的頻次大大增加，“經(jīng)營”“審批”“審查”等關(guān)鍵詞頻次有所下降，此外還出現(xiàn)了“稅收”“執(zhí)法”“認定”“合作”“舉報”“處罰”“獎勵”“經(jīng)貿(mào)”“金融”“園區(qū)”等第二階段未出現(xiàn)的關(guān)鍵詞，說明這一階段為了實現(xiàn)“大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略目標，文化產(chǎn)業(yè)主管部門的政策關(guān)注點和著力點更加廣泛。與此同時，這一階段針對“企業(yè)”“文化產(chǎn)業(yè)”而出臺的政策比第一階段大幅提升，出現(xiàn)了第一階段未曾涉及的“文化企業(yè)”“未成年人”等關(guān)鍵詞，說明這一階段的文化產(chǎn)業(yè)政策更加注重對文化企業(yè)的支持，更加注重對未成年人的保護。這一階段中“管理”(31次)等與社會效益密切相關(guān)的關(guān)鍵詞頻次比第一階段有所下降，而“發(fā)展”(20次)、“促進”(6次)等與經(jīng)濟效益密切相關(guān)的關(guān)鍵詞頻次比第一階段有所上升，還出現(xiàn)了“指導(dǎo)”“繁榮”“推進”“推動”“振興”等第一階段未出現(xiàn)的關(guān)鍵詞，可見這一階段的文化產(chǎn)業(yè)政策以比第二階段更加注重提升文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益，充分說明文化產(chǎn)業(yè)主管部門在政策制定中很好地貫徹落實了黨的十七大報告所強調(diào)的“做到經(jīng)濟效益與社會效益相統(tǒng)一”的政策目標。

表8 2008—2012年文化產(chǎn)業(yè)政策文件標題主題詞詞頻表(前20)

4、第四階段：雙效統(tǒng)一明顯，存量修訂與出臺新政并存

這一階段的政策重點為“經(jīng)營”(5次)、“市場”(4次)、“融合”(3次)、“十三五時期”(3次)、“執(zhí)法”(2次)、“賬號”(2次)等，與第三階段相比存在較大變化，“市場”“審批”“執(zhí)法”“改革”等關(guān)鍵詞的頻次減少，增加了“融合”“‘十三五’時期”“賬號”“入網(wǎng)”“認定”“許可”“創(chuàng)新”“金融”“開發(fā)”“科技”“自審”“消費”“黑名單”“示范”等大量新的關(guān)鍵詞，可見在文化產(chǎn)業(yè)的“較快發(fā)展期”，文化產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注重點充分體現(xiàn)了黨的十八大關(guān)于“促進文化和科技融合，發(fā)展新型文化業(yè)態(tài)，提高文化產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⒓s化、專業(yè)化水平”的部署，有了很多新的變化。同時，這一階段除了針對新聞出版、廣播電視等傳統(tǒng)細分行業(yè)出臺政策以外，針對互聯(lián)網(wǎng)文化行業(yè)出臺的政策大幅提升，還出現(xiàn)了“網(wǎng)絡(luò)表演”“直播”“跟帖評論服務(wù)”“論壇社區(qū)服務(wù)”等網(wǎng)絡(luò)文化新業(yè)態(tài)。在這一階段中，“管理”(28次) 、“發(fā)展”(12次)、“促進”(6次)、“進一步”(5次)、“推動”(5)次、“貫徹”(4次)、“推進”(3次)、“指導(dǎo)”(2次)等與上一階段一致的關(guān)鍵詞頻次有所下降，出現(xiàn)了“修改”“修訂”“廢止”“修正”“社會效益”“經(jīng)濟效益”等新的關(guān)鍵詞，說明這一階段有一個明顯的特點，即：對以往政策進行了更新和廢止，而且更加強調(diào)“社會效益放在首位、社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一”的政策目標。

表9 2013—2017年文化產(chǎn)業(yè)政策文件標題主題詞詞頻表(前20)

5、第五階段：注重危機應(yīng)對，廢改立并存

這一階段的政策重點大部分與第四階段相似，如，“認定”市場”“審批”“改革”“融合”“入網(wǎng)”“科技”“消費”“示范”“稅收”等，此外，還增加了“治理”“秩序”“增值稅”“資本”“基地”等新的關(guān)鍵詞，可見在文化產(chǎn)業(yè)的“高質(zhì)量發(fā)展期”，文化產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注重點一方面延續(xù)了上一階段的一些新特征，另一方面也充分體現(xiàn)了黨的十九大和黨的十九屆四中全會關(guān)于“完善文化產(chǎn)業(yè)治理體系”的部署，有了很多新的變化。與此同時，這一階段除了針對影視新聞出版、廣播電視、新聞出版等傳統(tǒng)細分行業(yè)出臺政策以外，受文化和旅游部門機構(gòu)改革影響，還針對旅游、旅游演藝等領(lǐng)域出臺了不少政策文件。此外，這一階段的政策對象關(guān)鍵詞還出現(xiàn)了“區(qū)塊鏈”“游藝設(shè)備”等新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，說明文化產(chǎn)業(yè)政策隨技術(shù)創(chuàng)新而演進。這一階段“管理”“發(fā)展”“促進”“指導(dǎo)”“取消”“廢止”等關(guān)鍵詞與第四階段基本相似，不同的是“進一步”(7次)的頻次比第四階段頻次提升，新出現(xiàn)了“延續(xù)”“規(guī)范性”等關(guān)鍵詞。說明這一階段的政策更多是延續(xù)和深化了之前的政策。值得指出的是，這一階段出現(xiàn)了“疫情”“恢復(fù)”“稅收”等關(guān)鍵詞，文化產(chǎn)業(yè)主管部門積極應(yīng)對新冠肺炎疫情對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的沖擊，出臺了稅收優(yōu)惠等政策，加快恢復(fù)文化市場秩序。

表10 2018—2020年文化產(chǎn)業(yè)政策文件標題主題詞詞頻表(前20)

四、研究結(jié)論及啟示

研究發(fā)現(xiàn)，中國文化產(chǎn)業(yè)政策變遷受到文化產(chǎn)業(yè)雙重屬性、中國文化產(chǎn)業(yè)管理體制及技術(shù)變遷的影響。第一，文化產(chǎn)業(yè)政策重大變遷與中央政治權(quán)威的決策密切相關(guān)。隨著中央戰(zhàn)略調(diào)整，改革開放以來中國文化產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了從“文化事業(yè)市場化政策范式”向“文化產(chǎn)業(yè)政策范式”的轉(zhuǎn)變，政策目標也實現(xiàn)了從經(jīng)濟效益和社會效益兩端游走到強調(diào)社會效益優(yōu)先、雙效統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變。第二，政策行業(yè)領(lǐng)域變遷與技術(shù)變遷密切相關(guān)?；ヂ?lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展促使網(wǎng)絡(luò)文化行業(yè)成為近年文化產(chǎn)業(yè)政策制定的重點。而文化的意識形態(tài)屬性又使得無論在哪個階段，廣播電視、新聞出版等文化屬性較強的行業(yè)一直是文化產(chǎn)業(yè)政策制定的重點，是保持文化產(chǎn)業(yè)政策穩(wěn)定的重要因素。第三，政策工具使用上雖然呈現(xiàn)了日益均衡化的特征，但路徑依賴明顯，如何用好各類政策工具還存在改進空間。

通過對文化產(chǎn)業(yè)政策變遷特點的研究，本研究得到一些文化產(chǎn)業(yè)政策制定的有益啟示：一是要處理好意識形態(tài)屬性與產(chǎn)業(yè)屬性的關(guān)系。無論未來技術(shù)變革產(chǎn)生哪些新業(yè)態(tài)、新行業(yè)，都要在政策制定中對文化屬性較強的領(lǐng)域給予充分關(guān)注。二是要處理好社會效益與經(jīng)濟效益的關(guān)系。要選擇合適的政策工具組合，更好地兼顧兩個效益政策目標。三是要處理好當下形勢與未來趨勢的關(guān)系。既要及時研究制定針對當前具體問題的政策舉措，又要提高對文化產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展趨勢的認識，在相關(guān)政策制定中預(yù)留管理空間、預(yù)設(shè)管理措施。四是要處理好存量政策與增量政策的關(guān)系。既要及時做好對存量政策的修訂和廢止，又要擺脫路徑依賴，針對新領(lǐng)域、新問題制定出臺新政策，不斷優(yōu)化和完善社會效益優(yōu)先、社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一的文化產(chǎn)業(yè)管理體制機制。