疫情時(shí)期中國(guó)海外安全利益保護(hù)探析

楊曾雄

（武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院，湖北武漢 430072）

1 海外安全利益的內(nèi)涵和研究意義

國(guó)家利益有不同維度的內(nèi)涵劃分。在內(nèi)容上，國(guó)家利益主要分為國(guó)家的安全利益和國(guó)家的發(fā)展利益，前者是主權(quán)國(guó)家對(duì)生存的需求，后者是主權(quán)國(guó)家對(duì)發(fā)展的需要。而按照國(guó)家利益的覆蓋和輻射地域，國(guó)家利益又可分為涵攝本土安全的國(guó)內(nèi)利益和海外安全的海外利益。換言之，國(guó)家海外安全利益是該國(guó)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民通過(guò)全球性聯(lián)系表現(xiàn)出來(lái)的國(guó)家安全利益，存在于該國(guó)主權(quán)管轄范圍以外，內(nèi)容主要包含海外能源資源安全、運(yùn)輸通道安全、公民和法人人身財(cái)產(chǎn)安全等多方面的利益。

過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，由于中國(guó)國(guó)際化程度比較低，海外利益比較少，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)海外利益的探討并不夠深入，研究目光較少聚焦于“中國(guó)海外安全利益”相關(guān)話題。隨著“改革開(kāi)放”政策不斷深入貫徹和“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)的國(guó)家利益日漸突破地理界限向全球各地延伸，各種問(wèn)題和挑戰(zhàn)隨之涌現(xiàn)。如何在滾滾的經(jīng)濟(jì)全球化的潮流之中拓展和維護(hù)海外利益，早已成為擺在中國(guó)面前的重要課題，中國(guó)海外安全利益研究有待加速推進(jìn)。尤其是2020 年新冠疫情在全球爆發(fā)，波及范圍之廣、蔓延時(shí)間之長(zhǎng)、破壞程度之大對(duì)整個(gè)世界而言不啻于一場(chǎng)沉重打擊，對(duì)中國(guó)海外安全利益的維護(hù)也提出了更多的挑戰(zhàn)。其中，我國(guó)海外能源安全利益、海外運(yùn)輸安全利益和海外公民安全利益受影響尤為嚴(yán)重。

2 疫情時(shí)期中國(guó)海外安全利益發(fā)展?fàn)顩r

2.1 海外能源安全利益

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào):“能源安全是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題，對(duì)國(guó)家繁榮發(fā)展、人民生活改善、社會(huì)長(zhǎng)治久安至關(guān)重要。”伴隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，我國(guó)能源消耗量不斷上升。為滿足消費(fèi)需要，我國(guó)每年都從國(guó)外進(jìn)口大量油氣能源?！?019 年國(guó)內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報(bào)告》顯示，2019 年我國(guó)能源進(jìn)口量大幅增長(zhǎng)，原油凈進(jìn)口量首次超過(guò)5 億噸，油氣對(duì)外依存度雙雙突破70%大關(guān)。依中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)能源對(duì)外依賴程度將繼續(xù)保持較高水平。這一形勢(shì)存在嚴(yán)重弊端，即海外能源供應(yīng)鏈任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都將對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利。

進(jìn)入2020 年，國(guó)際原油市場(chǎng)表現(xiàn)跌宕起伏。先是疫情之初中國(guó)能源需求大減，國(guó)際油價(jià)受影響迅速進(jìn)入下行通道；此后又隨著中國(guó)疫情得到迅速控制而經(jīng)歷短暫反彈；而后3 月份，全球疫情蔓延疊加OPEC+（又稱維也納聯(lián)盟機(jī)制，由沙特、委內(nèi)瑞拉等OPEC國(guó)家與俄羅斯等非OPEC 國(guó)家組成）減產(chǎn)協(xié)議談判破裂，俄羅斯、沙特大打價(jià)格戰(zhàn)，國(guó)際油市崩盤、美股多次熔斷甚至出現(xiàn)史無(wú)前例的負(fù)油價(jià)，全球油氣市場(chǎng)迎來(lái)“至暗時(shí)刻”；5 月以后，OPEC+開(kāi)始減產(chǎn)，加之全球疫情防控狀況總體好轉(zhuǎn)，全球能源需求回升，國(guó)際油價(jià)在震蕩中緩慢回升。

中國(guó)是石油能源消費(fèi)大國(guó)，也是原油主要進(jìn)口國(guó)，2020 年上半年油價(jià)大幅下跌對(duì)中國(guó)而言有利也有弊。油價(jià)走低能降低我國(guó)原油采購(gòu)成本，減少能源貿(mào)易領(lǐng)域貿(mào)易逆差，增加經(jīng)常賬戶余額，一定程度上降低石油化工原料價(jià)格，降低石油化工相關(guān)產(chǎn)品物價(jià)，節(jié)省居民消費(fèi)成本。不過(guò)，油價(jià)暴跌會(huì)打擊石油出口國(guó)財(cái)政收入，導(dǎo)致石油美元回流，從而對(duì)全球資金流動(dòng)性和資本市場(chǎng)形成壓力，反過(guò)來(lái)影響中國(guó)金融市場(chǎng)穩(wěn)定。此外，疫情還暴露出中國(guó)油氣儲(chǔ)備體系存在很大優(yōu)化空間：中國(guó)等各主要石油進(jìn)口國(guó)陸上石油庫(kù)存在油價(jià)暴跌初期即接近滿負(fù)荷，導(dǎo)致可用作浮式儲(chǔ)油的油輪需求激增，直接推高了國(guó)際市場(chǎng)上VLCC（超大型油輪）的租金和運(yùn)價(jià)，中國(guó)海上石油運(yùn)輸與儲(chǔ)存成本增加，一定程度上抵消了低油價(jià)帶來(lái)利好，海外能源安全利益受到一定影響。

2.2 海外運(yùn)輸安全利益

于全球運(yùn)輸行業(yè)而言，2020 年無(wú)疑是動(dòng)蕩的一年。新冠肺炎疫情打破了全球運(yùn)輸行業(yè)的樂(lè)觀景象，擾亂了全球的客貨運(yùn)輸正常秩序的運(yùn)轉(zhuǎn)，為中國(guó)的海外運(yùn)輸安全利益帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)。

海洋運(yùn)輸方面。全球80%以上的貿(mào)易是通過(guò)海上運(yùn)輸進(jìn)行的，海上航運(yùn)是全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的大動(dòng)脈。而后，隨著各國(guó)復(fù)工復(fù)產(chǎn)力度加大、主要經(jīng)濟(jì)體間貿(mào)易復(fù)蘇，歐美國(guó)家大規(guī)?；謴?fù)商品進(jìn)口，但其集裝箱裝卸效率遠(yuǎn)未恢復(fù)，集裝箱周轉(zhuǎn)慢、大量集裝箱滯留，全球集裝箱需求隨之暴漲，遠(yuǎn)洋航線集裝箱運(yùn)價(jià)高企，再次影響全球的航運(yùn)供應(yīng)鏈的穩(wěn)定。另外，海上運(yùn)輸伴隨著新冠病毒隨船跨國(guó)傳播風(fēng)險(xiǎn)，于船員生命健康以及船舶?？繃?guó)家和地區(qū)的安全有著莫大威脅?！般@石公主號(hào)”“至尊公主號(hào)”“嘉年華全景號(hào)”等客輪化身“恐怖郵輪”，導(dǎo)致世人在一段時(shí)期內(nèi)談郵輪而色變；跨國(guó)海上物流安全尤其是冷鏈運(yùn)輸安全成為疫情防控新挑戰(zhàn)，各國(guó)民眾對(duì)進(jìn)口商品貨物提心吊膽。一起起海洋運(yùn)輸疫情事件凸顯著海上防疫的重要性。同樣，跨國(guó)航空運(yùn)輸是國(guó)家間客貨流通的重要方式，也面臨著可運(yùn)力不足、病毒隨客貨跨國(guó)運(yùn)輸傳播等風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)是一個(gè)海運(yùn)大國(guó)，至2019 年中國(guó)港口貨物和集裝箱吞吐量已連續(xù)17 年居世界第一，船隊(duì)規(guī)模上升至世界第二位，國(guó)際海運(yùn)量占全球海運(yùn)量的三分之一，防范海上疫情輸入是防疫重中之重。在中央統(tǒng)一部署下，海關(guān)、交通運(yùn)輸?shù)炔块T不斷強(qiáng)化口岸疫情防控，嚴(yán)格按照規(guī)定實(shí)施交通工具登臨檢疫，織牢海上疫情“防護(hù)網(wǎng)”，確保船員生命健康和境外輸入商品安全。同時(shí)，對(duì)于海外運(yùn)輸運(yùn)力不足、運(yùn)價(jià)高漲問(wèn)題，商務(wù)部會(huì)同交通運(yùn)輸部等部門持續(xù)推動(dòng)運(yùn)力投放，支持集裝箱產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能，維護(hù)海上航運(yùn)供應(yīng)鏈穩(wěn)定。而針對(duì)疫情時(shí)期航空運(yùn)輸體系顯露出來(lái)的問(wèn)題，除加強(qiáng)客貨入境疫情防控外，2020 年8 月發(fā)改委、民航局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)航空貨運(yùn)設(shè)施發(fā)展的意見(jiàn)》，就完善提升綜合性機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)設(shè)施能力和服務(wù)品質(zhì)、穩(wěn)妥有序推進(jìn)專業(yè)性貨運(yùn)樞紐機(jī)場(chǎng)建設(shè)、全面提升航空貨運(yùn)設(shè)施使用效能等多項(xiàng)舉措。諸多措施并舉不斷降低著中國(guó)的海外運(yùn)輸安全利益風(fēng)險(xiǎn)，有利于中國(guó)在疫情后期經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展。

2.3 海外公民安全利益

近年來(lái)，隨著我國(guó)國(guó)民人均可支配收入的持續(xù)增長(zhǎng)以及對(duì)外投資的迅速擴(kuò)大，我國(guó)公民到海外旅游、務(wù)工、經(jīng)商、留學(xué)及執(zhí)行公務(wù)的人數(shù)也在急速攀升。據(jù)外交部領(lǐng)事保護(hù)中心不完全統(tǒng)計(jì)，2019 年中國(guó)內(nèi)地居民出境達(dá)1.7 億人次，海外中資企業(yè)已達(dá)5 萬(wàn)多家，留學(xué)人員約140 萬(wàn)，勞務(wù)人員約66 萬(wàn)，華僑600 多萬(wàn)，還有大量企業(yè)商貿(mào)人員、游客及臨時(shí)出國(guó)人員等。伴隨著“出國(guó)熱”的發(fā)展，我國(guó)海外公民安全利益受損情況日益突出，疫情時(shí)期尤為嚴(yán)重。

綜合來(lái)看，疫情時(shí)期我國(guó)海外公民易受損利益主要包括：一，生命健康權(quán)。部分國(guó)家對(duì)新冠疫情認(rèn)識(shí)不足，在口罩佩戴、疫情隔離等問(wèn)題上躊躇回避，貽誤最佳防控時(shí)機(jī)；疫情大規(guī)模蔓延后醫(yī)療物資嚴(yán)重不足，隔離條件糟糕；出于經(jīng)濟(jì)考量急于復(fù)工復(fù)產(chǎn)，大大提高疫情感染風(fēng)險(xiǎn)，海外中國(guó)公民的生命健康面臨嚴(yán)重威脅。二，名譽(yù)權(quán)和人身安全權(quán)。部分國(guó)家尤其是西方國(guó)家將本國(guó)疫情責(zé)任歸咎于中國(guó)，散播針對(duì)中國(guó)和海外華人、華僑、華裔的“疫情恐慌”，出現(xiàn)侮辱性、歧視性言論甚至人身攻擊行為。三，合法居留與就業(yè)權(quán)。疫情爆發(fā)后各國(guó)紛紛加強(qiáng)出入境管控，不少海外中國(guó)公民面臨簽證過(guò)期、合法居留身份失效、無(wú)法就業(yè)等困境。四，受教育權(quán)益。疫情期間國(guó)外諸多大學(xué)或停課或增加上課限制，留學(xué)學(xué)生尤其是畢業(yè)生學(xué)業(yè)遭受嚴(yán)重影響，而國(guó)內(nèi)缺乏大規(guī)模接收留學(xué)生回國(guó)就讀的適用途徑。

疫情發(fā)生后，黨中央迅速作出戰(zhàn)略部署，加強(qiáng)海外公民安全保護(hù)工作。在駐外使領(lǐng)館協(xié)調(diào)幫助下，2020 年我國(guó)民航部門先后派出14 架次包機(jī)和臨時(shí)航班，接回湖北籍居民1887 人；安排351 架次航班，從92 個(gè)國(guó)家接回同胞逾7.3 萬(wàn)人；協(xié)助香港特區(qū)政府從日本接回195 名“鉆石公主”號(hào)郵輪上的港澳同胞，搭建起了回國(guó)“空中走廊”。外交部積極發(fā)聲，反對(duì)國(guó)外對(duì)中國(guó)和中國(guó)海外華人的攻擊、污蔑。駐外使領(lǐng)館保持12308 熱線暢通無(wú)阻，幫助解決海外同胞各類問(wèn)題；持續(xù)協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)外資源發(fā)放“健康包”“愛(ài)心包”“春節(jié)包”，溫暖海外同胞心靈；同各國(guó)衛(wèi)生部門加強(qiáng)合作，對(duì)已經(jīng)確診及有疑似癥狀的中國(guó)公民做到“應(yīng)收盡收”“應(yīng)治盡治”；為海外我公民緊急辦理證件開(kāi)通“綠色通道”等?？傮w而言，中國(guó)在維護(hù)海外公民名譽(yù)權(quán)、生命健康權(quán)、合法居留權(quán)等方面成果顯著，但接受留學(xué)生回國(guó)接受教育等方面效果有待提升。

3 疫情時(shí)期中國(guó)維護(hù)海外安全利益的思考

由上文可見(jiàn)，疫情時(shí)期我國(guó)的海外安全利益受到了比較大影響，政府及時(shí)采取相應(yīng)措施加以穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)，并取得了巨大成效。但另一方面也反射出我國(guó)在海外安全利益保護(hù)方面存在諸多不足之處：一者，我國(guó)對(duì)海外安全利益的保護(hù)是一種“刺激——反應(yīng)”的模式，或者事后維護(hù)補(bǔ)救的方式，具有明顯的被動(dòng)性和滯后性，整體而言風(fēng)險(xiǎn)防范、識(shí)別和預(yù)防機(jī)制有待進(jìn)一步完善；二者，應(yīng)對(duì)手段有待豐富。截至2021 年上半年，全球新冠疫情仍時(shí)有反復(fù)，國(guó)際社會(huì)消滅疫情之路任重道遠(yuǎn)。為早日結(jié)束全球疫情、真正有效維護(hù)海外安全利益，中國(guó)需要付出更多行動(dòng)：

（1）加快海外中國(guó)平安體系建設(shè)。政府力量在海外安全利益保護(hù)中起著絕對(duì)主導(dǎo)作用，尤其是駐外使領(lǐng)機(jī)構(gòu)成為海外公民合法權(quán)益保護(hù)的主要力量。中國(guó)需要進(jìn)一步壯大駐外使領(lǐng)館隊(duì)伍，并不斷提升駐外隊(duì)伍工作專業(yè)化水平，拓展服務(wù)功能，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)政府提供優(yōu)質(zhì)海外公共服務(wù)的需求和期待，及時(shí)跟上中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和海外利益拓展的步伐；全力加強(qiáng)應(yīng)急處置能力建設(shè)，提高國(guó)際公共衛(wèi)生事件處突能力，妥善處理好不斷涌現(xiàn)的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)；密切跟蹤海外安全動(dòng)態(tài)，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警發(fā)布機(jī)制，當(dāng)好海外中國(guó)安全利益的“瞭望燈塔”和“安全哨兵”。

（2）提升海外非政府力量自我保護(hù)意識(shí)和能力。疫情期間，海外非政府力量（海外中國(guó)公民、企業(yè)和組織）雖有所參與抗疫行動(dòng)，但多是于使領(lǐng)館號(hào)召下進(jìn)行，積極性主動(dòng)性不足，對(duì)外交和領(lǐng)事保護(hù)之外的其他保護(hù)方式（所在國(guó)法律保護(hù)、醫(yī)療保險(xiǎn)等）利用率低。未來(lái)，中國(guó)政府、駐外機(jī)構(gòu)還需加大海外安全和國(guó)外相關(guān)法律法規(guī)宣傳力度，強(qiáng)化公民海外安全意識(shí)以及提升維權(quán)主動(dòng)性、積極性，鼓勵(lì)公民、企業(yè)購(gòu)買有關(guān)保險(xiǎn)，利用商業(yè)渠道降低海外風(fēng)險(xiǎn)成本，不斷提高自我保護(hù)意識(shí)和能力。

（3）強(qiáng)化全球公共衛(wèi)生合作。當(dāng)前，中國(guó)海外安全利益面臨的最大威脅和挑戰(zhàn)為新冠疫情，惟有徹底消滅疫情才能根本上維護(hù)海外安全利益。而新冠疫情是全人類共同的敵人，國(guó)際社會(huì)最需要的是齊心協(xié)力全面加強(qiáng)合作，凝聚起抗擊疫情的強(qiáng)大合力。中國(guó)需要繼續(xù)堅(jiān)定支持世界衛(wèi)生組織全球抗疫的領(lǐng)導(dǎo)作用，堅(jiān)決反對(duì)部分國(guó)家將疫情政治化的行為；力所能及為國(guó)際社會(huì)提供抗疫資金和物資支持，幫助發(fā)展中國(guó)家加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)，提升其疫情防控能力；加快新冠疫苗研發(fā)，并借助聯(lián)合國(guó)、世衛(wèi)組織等平臺(tái)持續(xù)推動(dòng)疫苗成為全球公共衛(wèi)生產(chǎn)品，促進(jìn)全球疫苗公平分配，打造“人類衛(wèi)生健康共同體”。

3 結(jié)語(yǔ)

國(guó)家安全利益是國(guó)家利益的重要組成部分。隨著全球化進(jìn)程的不斷加快、中國(guó)綜合國(guó)力的不斷提升，中國(guó)的海外安全利益不斷得到拓展，與此同時(shí)新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)也在不斷涌現(xiàn)。尤其是2020 年新冠肺炎疫情在全球蔓延，更是對(duì)我國(guó)海外安全利益的保護(hù)提出了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，海外能源安全利益、海外運(yùn)輸安全利益和海外公民安全利益所受影響頗大，中國(guó)對(duì)此也采取了適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施，不過(guò)存在問(wèn)題也比較突出。直至2021年上半年，全球疫情真正“拐點(diǎn)”尚未到來(lái)，中國(guó)需要繼續(xù)加強(qiáng)海外中國(guó)平安體系建設(shè)，增強(qiáng)公民、法人等本國(guó)海外非政府力量的自我保護(hù)意識(shí)和能力，推動(dòng)國(guó)際抗疫合作，推動(dòng)整個(gè)國(guó)際社會(huì)早日結(jié)束疫情，真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)海外安全利益的高效維護(hù)。

注釋

(1)章成.中國(guó)海外安全利益視角下的北極區(qū)域治理法律問(wèn)題[J].云南民族大學(xué)學(xué)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2017(5):143.

(2)鄧志聰.國(guó)家利益、國(guó)家戰(zhàn)略和中國(guó)海外安全利益研究綜述[J].法制與社會(huì),2013(9):150.

(3)程志強(qiáng).有力保障國(guó)家能源安全[N].人民日?qǐng)?bào),2020-07-10(09).

(4)2019年國(guó)內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報(bào)告[N].石油商報(bào),2020-04-07(04).

(5)見(jiàn)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議官網(wǎng):https://unctad.org/en/pages/publications/Review-of-Maritime-Transport- (Series).aspx.

(6)《中國(guó)港口貨物和集裝箱吞吐量連續(xù)16年居世界第一 將加快高新技術(shù)在航運(yùn)領(lǐng)域創(chuàng)新應(yīng)用》,中國(guó)中央廣電總臺(tái)國(guó)際在線,2019年7月11日,http://news.cri.cn/20190 711/af936e4a-bed1-89dc-3af7-71c11469b197.html.

(7)《兩部門出臺(tái)意見(jiàn)要求提升綜合性機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)設(shè)施能力和服務(wù)品質(zhì)》,光明網(wǎng),2020年9月15日,https://m.gmw.cn/2020-09/15/content_1301565777.htm?source=sohu.

(8)《祖國(guó)一切安好,海外同胞便有晴天(領(lǐng)事服務(wù))》,人民網(wǎng),2020年10月26日,http://world.people.com.cn/n1/ 2020/ 1026/c1002-31905382.html.

(9)《2020說(shuō)說(shuō)領(lǐng)事保護(hù)那些事(領(lǐng)事服務(wù))》,人民網(wǎng),2020年12月19日,http://world.people.com.cn/gb/n1/2020/ 1219/c1002-31971959.html.