清朝軍機處的機構沿革和結構

魏威

（江漢大學外國語學院，湖北武漢 430000）

1 肇始與終局

清朝初期，朝庭結構基本承襲明制，重大政令的呈報和頒發(fā)，需經(jīng)由內閣；重要的軍事事務則交付議政王大臣會議具奏?？滴踔衅?，皇帝曾命令南書房翰林們起草擬定諭旨。至清朝中期雍正年間，朝廷的中央職能部門中出現(xiàn)了一個新的特殊機構，稱為軍機處。雍正七年（1729年），清廷對西北準格爾部用兵，而當時的內閣設在太和門外，官員們往來處理頻繁的軍政事務諸多不便，又很容易泄露機密，于是雍正帝下旨，在隆宗門外設置了一處辦事官員值房，選拔內閣中書之中辦事謹慎周密者入值，稱“軍機房” （又稱“軍需房”）。以怡親王允祥、保和殿大學士張廷玉和文淵閣大學士蔣廷錫領其事。其中張廷玉對于籌劃設計軍機處各項基本運行程序和管理制度，發(fā)揮了很大作用?！肚迨犯濉ち袀髌呤濉酚涊d“軍機處初設，職制皆廷玉所定”， 張廷玉制定規(guī)制：“諸臣陳奏，常事用疏，自通政司上，下內閣擬旨；要事用摺，自奏事處上，下軍機處擬旨，親御筆批發(fā)”。

當時軍機房僅有值班房舍，而沒有辦公衙署，是一個非正式機構。此處地理位置上接近內廷，便于皇帝隨時宣召值班官員處理政務，雖然如此，但是它從此掌握了原屬于內閣的大部分權力，時人稱之為“內閣之分局”，而內閣則漸漸變得有名無實。雍正十年，皇帝正式頒發(fā)軍機處印信，自此，軍機處成為正式常設建制。軍機處的辦事官員稱為“軍機大臣上行走、軍機大臣上學習行走”，統(tǒng)稱軍機大臣。擔任軍機大臣者都是受到皇帝信任的親貴重臣。軍機處則是秉承皇帝旨意，頒行重大軍政命令的朝廷專門辦事機構。初期的軍機大臣都是兼職，值房最初只是幾間簡單的木板房，至乾隆帝始下令改建為瓦房。述旨、擬旨是初期軍機大臣的執(zhí)掌，雍正帝時期，大學士張廷玉長期擔任軍機大臣，負責漢文的述旨和擬旨。乾隆初年，張廷玉推薦汪由敦以代。其時，滿文和蒙古文旨意的的起草，另由滿洲大臣和理藩院承擔。至傅恒擔任軍機處領班時，擬旨的文書工作開始全面交由軍機處所屬司員（即軍機章京）承擔，軍機大臣不再親力親為。

乾隆帝即位之初，一度廢棄了軍機處，次年又命保和殿大學士鄂爾泰、保和殿大學士張廷玉，兵部尚書訥親、戶部尚書海望、工部侍郎納延泰、兵部侍郎班第為軍機大臣，恢復了軍機處。嘉慶十年，山東道監(jiān)察御史何元烺上奏，要求改變軍機處名稱，嘉慶帝下旨：軍機處自雍正年創(chuàng)設以來，沿用已久，承旨辦理軍政機要事務，與前代“平章軍國事” 相仿，不必更改。此后軍機處地位更加鞏固，職權更加重大，直到光緒二十七年（1901年），逃亡西安的清庭行在政府發(fā)布“變法”上諭，實行“新政”， 諭令成立“督辦政務處”，分走了軍機處的部分職權。宣統(tǒng)三年（1911年），清政府頒布官制改革方案，組建以慶親王奕劻為總理大臣的“責任內閣”（時人稱之為“皇族內閣”），于是在運轉一百八十余年后，軍機處被完全撤銷。

2 執(zhí)掌與人員

軍機處（亦稱中樞）職掌為每日晉見皇帝， 匯報政務，呈奏對軍國要事的處理方案，用面奉諭旨的名義對朝廷和地方各級負責官員發(fā)布指示，實際上幾乎取代了內閣的全部權力。《清史稿·職官志》記載：軍機處“掌軍國大事，以贊機務”。除了以皇帝的名義發(fā)布命令外，還奉命審理重大案件，奏請補授文武官員空缺，建議封疆大吏的人事變更等等。平常，身為軍機大臣需在紫禁城當值，每天一定被召入內廷以備應對，秉承圣旨，評議奏章政務，參與國家機密的商討。如果皇帝御駕親征或外出巡游，除少數(shù)留京辦事以外，全班軍機大臣需攜帶印信，全程隨行皇帝大駕，辦理日常政務。另外，軍機大臣還有權稽核考察各部院衙門匯奏事件，以及主持官員選拔考試等。

軍機大臣員額并無定數(shù)，初期為三人，后增至四五人，最多時達十一人。軍機大臣（俗稱“大軍機”）由親王、滿漢大學士、尚書、侍郎或京堂（三，四品堂官）充任，需要指出的是，大學士只有兼任軍機大臣， 其職權才能與歷朝宰相相當，即所謂“世謂大學士非兼軍機處不得為真宰相之語”（《清史稿·列傳八十九》）。在任命大軍機時，按各人爵銜，官階和資歷，分別授命為軍機大臣上行走、軍機大臣上學習行走等名義。大軍機中以一人為領班，總覽政務。在皇帝的召對時，領班軍機大臣代表軍機處作為主要發(fā)言人。雍正時期，為防范近支親貴，以其位高爵顯而把持軍機處事務，特制定了“親王不假事權”的規(guī)制。此后，除了雍正初期的怡親王允祥和嘉慶年間的成親王永瑆，曾擔任軍機處領班外。領銜軍機處的官員主要是非宗室身份的滿洲重臣，著名者如鄂爾泰、訥親、傅恒、阿桂、和珅、穆彰阿、文慶等，亦有部分漢大臣，如張廷玉、劉統(tǒng)勛、曹振鏞等。而辛酉政變后，出于政治需要，“親王不假事權”的規(guī)制被徹底推翻，首席軍機大臣幾乎非親王莫屬，首先是恭親王奕?長期擔任軍機領班，先后在咸豐、同治、光緒三朝擔任首席軍機大臣達二十九年（奕?在咸豐初年就曾出任首揆，兩年后被咸豐帝罷職，故前后領樞近三十年）。光緒十年（1884年），慈禧太后命奕? “開去一切差使，家居養(yǎng)疾”，并更換全班軍機大臣，以禮親王世鐸取代恭親王奕?，繼任軍機處領班，掌握實權的則是醇親王奕譞，是為甲申易樞；光緒二十九年起，軍機處由慶親王奕劻任首揆，直至宣統(tǒng)三年清朝覆亡。綜合以上，辛酉政變以后，自恭忠親王奕?到禮恪親王世鐸及慶密親王奕劻，三個和碩親王入主軍機處長達五十年（光緒二十七年至二十九年間榮祿短暫領樞除外），直至最終裁撤軍機處。

軍機處官員除了軍機大臣（大軍機）以外，還設軍機章京（小軍機）作為其僚屬。軍機章京們負責諭旨和文書的繕錄謄寫，記載檔案，查核奏議等文秘工作，稱為“軍機處司員上行走”，乾隆四十五年后，改為“章京上行走”。和軍機大臣一樣，在軍機處成立之初，軍機章京人數(shù)并無定額，由軍機大臣從內閣及六部司員中擇其文字優(yōu)長者充任。乾隆時定為滿漢兩班,各八人，每班有領班、幫領班各一人，滿語稱“達拉密”。嘉慶初年，改由內閣、六部、理藩院保薦中書、郎中、員外郎、主事、筆帖式等官員，經(jīng)軍機處考核合格后授軍機章京。軍機章京增加為滿漢兩班，各十六人，共三十二人。每班設領班一人。

3 特點和影響

軍機處的層級結構只有軍機大臣與軍機章京兩層官級，形態(tài)扁平，職責明確，簡明高效，在清王朝臃腫龐大的官僚體系中獨樹一幟，頗有影響。尤其是軍機處的廷寄制度，“廷寄”顧名思義，是大清朝廷寄發(fā)給地方高級官員的諭旨。清朝皇帝的諭旨，分為“明發(fā)”和“廷寄”兩種，前者交由內閣公開發(fā)布，后者不經(jīng)過內閣，而是由軍機處密封后交兵部捷報處寄往各省，套封上直接書寫“某官開拆”，是為廷寄； 廷寄由軍機大臣專寄給經(jīng)略大將軍、欽差大臣、將軍、參贊大臣、都統(tǒng)、副都統(tǒng)、辦事大臣、領隊大臣、總督、巡撫、學政等高級官員者稱“軍機大臣字寄”；寄發(fā)鹽政、海關、布政使、按察使及各省提督、總兵等官員者稱“軍機大臣傳諭”。廷寄制度關防嚴密，泄露無虞，傳信迅捷，其效彰明。往往是承旨后，軍機大臣或章京繕寫，進呈皇帝批準，裝入特制的套封，加蓋軍機處銀印，再由兵部加封火漆后交捷報處以快騎發(fā)遞。其驛遞速度快慢，由軍機章京根據(jù)事務緊急程度判定，直接在套封上標明每日的行程速度，一般分為“四百里”“五百里”“六百里”和“六百里加緊”等。這種廷寄制度的高速高效，超過清代以前的其他朝代。

咸豐十年，經(jīng)恭親王奕?、大學士桂良、工部右侍郎文祥等人奏準成立“總理各國事務衙門”，簡稱“總理衙門”， 辦理洋務及外交事務。咸豐帝即任命奕訢，桂良、文祥三人在總理大臣上行走，此后軍機大臣多兼任總理衙門差使。鑒于軍機處運行機制的有效性和靈活性，為提高辦事效率起見，總理衙門完全仿照軍機處體制，只設立總理大臣、章京兩級職官，并且自第二年起，總理衙門直接在軍機章京中，每班選滿漢章京各四人，兼任總理衙門章京，名為“額外章京”。

軍機處貌似位高權重，事實上它只是一個直接聽命于皇帝的辦事機構。除了奉旨辦理各項事務之外，軍機處并不能作出任何決定，除了傳達諭旨之外，也無權獨立對外發(fā)出任何指示，即“只供傳述繕撰，而不能稍有贊畫于其間”。其官員互不統(tǒng)屬，彼此都直接隸屬于皇帝，軍機大臣的任命和罷免也完全掌控在皇帝手中。它的設立是清代統(tǒng)治者在中央行政制度方面的重大變革。對清朝中后期的統(tǒng)治模式產(chǎn)生了重大影響。