依靠法律保障農(nóng)村空閑宅基地的使用與管理

【摘要】隨著中國經(jīng)濟社會的向前發(fā)展，我國農(nóng)村空閑宅基地也出現(xiàn)了一些問題，這些宅基地的合理規(guī)劃、利用關系到國家節(jié)約用地目標的實現(xiàn)和農(nóng)村治安狀況的改善。本文在分析現(xiàn)有農(nóng)村空閑宅基地實況及引發(fā)的社會問題的基礎上，對農(nóng)村空閑宅基地管理法律制度作出幾點思考：一是對農(nóng)村“空閑宅基地”作出明確的司法解釋，確立空置權;二是完善農(nóng)村空閑宅基地國家法律制度;三是制定合理的農(nóng)村空閑宅基地配套法律制度措施;四是完善農(nóng)村空閑宅基地的收回的執(zhí)法與監(jiān)督制度。

【關鍵詞】：農(nóng)村空閑宅基地;法律制度思考;空閑宅基地;宅基地;空置權;空閑

目前我國許多農(nóng)村地區(qū)都不同程度地存在“空心村”和“一戶多宅”的現(xiàn)象，土地資源浪費現(xiàn)象嚴重。針對這一情況，國家曾經(jīng)明確指出，“建設用地包括農(nóng)村集體建設用地和宅基地，要控制增量，盤活存量，提高土地利用效率和集約化程度”。因此對農(nóng)村空閑宅基地進行有效的法律規(guī)范顯得迫在眉睫。

一、農(nóng)村空閑宅基地現(xiàn)狀及引發(fā)的問題

1、農(nóng)村空閑宅基地的現(xiàn)狀及特點。我國“空心村、超標準占地現(xiàn)象較為普遍。有關資料顯示，在全國村莊建設用地中大約有10%一15%的土地被閑置。農(nóng)村大量宅基地被空置有以下幾個原因：第一，隨著城市化進程加快，大量農(nóng)村人口從農(nóng)村遷往城市，如村民外出務工、農(nóng)轉(zhuǎn)非、子女求學定居城市;第二，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，一些村民紛紛從原住房搬到交通便利的地方選址建房，形成“空心村”現(xiàn)象;第三，相關配套措施改革滯后，大量農(nóng)村空閑宅基地得不到有效處理。

目前我國空閑宅基地的特點是：一是出現(xiàn)在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，這些地區(qū)交通不便，沒有形成自己獨特的致富之路，大量人員長久外出務工，致使大量房屋長期空置;二是分布散亂，荒置宅基地雜亂無章散布于村莊各處;三是空閑宅基地與宅基地需求激增矛盾突出。按照現(xiàn)行法律，只要有新的農(nóng)戶產(chǎn)生，該戶人家就有權得到一塊宅基地。但法律沒有規(guī)定子女繼承房產(chǎn)后不得另占有宅基地，繼承后的空閑宅基地大量涌現(xiàn);四是不可流轉(zhuǎn)性，農(nóng)村宅基地的福利性質(zhì)決定了它的不可交易性。

2、農(nóng)村空閑宅基地引發(fā)的社會問題。首先，一方面大量農(nóng)村閑置宅基地的存在，造成了土地資源的巨大浪費，極不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展;另一方面廢棄宅基地——荒草連片、殘垣廢墟、鼠蛇猖獗破壞了農(nóng)莊優(yōu)美的人居生態(tài)環(huán)境。其次，空閑宅基地雜亂無章的局面引發(fā)一系列農(nóng)村治安問題。雜亂荒廢的宅基地無人居住，一方面使很多鄰近的住戶失去安全防護網(wǎng)的保護，盜竊、搶劫等侵犯財產(chǎn)罪多發(fā)。另一方面宅基地需求緊張與大量閑置是導致農(nóng)村宅基地糾紛案件數(shù)量不斷攀升的一個重要因素，嚴重影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定。最后，廢棄宅基地打亂了村莊規(guī)劃，致使村基礎設施如村道、農(nóng)村電網(wǎng)和水利設施項目改造建設步履維艱，社會主義新農(nóng)村建設難以落實。

二、當前涉及農(nóng)村空閑宅基地的法律制度的缺陷

1、法律沒有對空閑宅基地作出準確的定義。中華人民共和國《閑置土地處置辦法》第二條規(guī)定閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經(jīng)原批準用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設的建設用地。《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》第十八條第二款規(guī)定“使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級人民政府根據(jù)村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃批準”。現(xiàn)行《土地管理法》三十七條規(guī)定“連續(xù)二年未使用的建設用地者使用權可以無償收回”。這些法律法規(guī)都沒有賦予空閑宅基地一個確切的概念。

2、空閑宅基地權屬規(guī)定存在法律缺陷。根據(jù)原國家土地管理局頒布的1995年《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》第四十八條的規(guī)定“非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村的宅基地，房屋產(chǎn)權沒有變化的，可依法確定其集體土地建設用地使用權。原在農(nóng)村居住，后轉(zhuǎn)為城市戶口，其原在農(nóng)村的空房房屋產(chǎn)權沒有發(fā)生變化”。

農(nóng)村宅基地是對農(nóng)民的福利措施，既然是非農(nóng)村戶口無論何種情況都必須收回宅基地使用權。其地上構筑物的權屬可以不變，但不能在永久性享有建筑物所有權的同時占用農(nóng)村宅基地。城鎮(zhèn)戶口人員已經(jīng)享有城市社會保障制度就不能再無限期享有農(nóng)民的福利待遇。另外根據(jù)國土資源部統(tǒng)計，目前，我國農(nóng)村集體土地使用權登記發(fā)證率僅為73%，集體土地所有權登記發(fā)證率更是只有5l%，因此我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度建設滯后，也是解決空閑宅基地的土地產(chǎn)權問題的一個重大障礙。

三、農(nóng)村空閑宅基地管理的法律制度思考

1、對空閑宅基地的嚴格定義。法律必須對那些屬于農(nóng)村空閑宅基地作出全面的規(guī)定，為空閑宅基地的收回及確權發(fā)證做好鋪墊。筆者認為空閑宅基地應該包括以下幾種情況：一村莊規(guī)劃前后未開發(fā)利用的宅基地;二拆舊建新后的廢棄宅基地;三繼承未充分利用的閑置宅基地;四農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非后和長期外出務工產(chǎn)生的閑置宅基地。法律推出這一規(guī)定后可以進一步作出司法解釋，對村莊規(guī)劃前未開發(fā)利用的宅基地，統(tǒng)一劃歸空閑宅基地，村莊規(guī)劃后未利用超過兩年即為空閑宅基地;對拆舊建新，只要另擇址建房，舊宅基地劃歸空閑宅基地;繼承人不符合申請宅基地的條件，繼承的宅基地即為空閑宅基地;對農(nóng)轉(zhuǎn)非人員或長期外出務工人員進行測查.如果經(jīng)濟狀況達到城市最低生活保障水平、其宅基地閑置連續(xù)超過5～10年，即列為空閑宅基地。這一規(guī)定明確賦予村民兩年、五年至十年的宅基地空置權，充分保證了村民的居住權，但期間過后使用權人的空置權利自然消失。對于宅基地上房屋限期做出處理決定，或放棄房屋所有權或折價處理。這樣既充分保證了宅基地使用權人的權利，也保證了其他宅基地使用權申請人的權利。

2、簡化農(nóng)村宅基地收回程序。收回農(nóng)村空閑宅基地，必須針對各種具體情況，簡化宅基地收回程序。法律可規(guī)定對于連續(xù)兩年未利用的空閑宅基地，滿兩年期限自動收回集體所有，由村委會上報縣級國土資源部門注銷登記;對于其上有閑置可利用房屋的宅基地，過了規(guī)定的5～l0年空置期間，使用權人拒不處理其房屋的，宅基地使用權自動收歸集體，村委會報縣級國土資源部門注銷登記。

四、建立促進農(nóng)村空閑宅基地充分利用的配套法律措施

1、建立嚴格的農(nóng)村宅基地使用登記制度嚴格執(zhí)行“一戶一宅”的法律規(guī)定。要將村內(nèi)所有的閑置宅基地以及空閑地逐個摸底排查，登記造冊，經(jīng)查確屬長期閑置的，要依法收回其使用權，重新利用;對于被登記在冊的閑置宅基地以及空閑地，村委會規(guī)劃土地時，應將其列為首選對象，優(yōu)先考慮，發(fā)揮其應有的作用。

2、建立農(nóng)村閑置房屋的評估制度。對于閑置的破損房屋拆除后，宅基地由村集體收回，重新分配產(chǎn)權，統(tǒng)一調(diào)配使用，做到閑置房屋從擁有者到需要者的產(chǎn)權轉(zhuǎn)移。

3、完善農(nóng)村空閑宅基地的收回執(zhí)法與監(jiān)督制度。法律必須是可以落實執(zhí)行的條文，如果起不到應有的法律約束作用等于一紙空文。鑒于地方政府怠于執(zhí)行農(nóng)村空閑宅基地的收回工作，首先加大對基層土地執(zhí)法督察人員的培訓，使他們熟悉土地管理法律、法規(guī)，落實責任;其次，建立村級國土資源協(xié)管員隊伍，協(xié)管隊伍可由大學生村官組成，他們初入社會，具有良好知識素養(yǎng)和環(huán)境資源保護觀念，作風勤勉嚴謹。最后，為基層國土資源執(zhí)法、督察人員配備必要的交通、通訊工具，解決其下鄉(xiāng)難的問題。

作者簡介：劉滿堂，男，漢族，1964年10月出生，吉林省通榆人，現(xiàn)任職于吉林省通榆縣團結鄉(xiāng)綜合服務中心國土資源所，研究方向為國土資源管理、土地資源保護及利用等。