社會轉(zhuǎn)型視角下淮河流域治淮政策歷史演變研究——基于ROST文本挖掘系統(tǒng)的分析

張 慧，黃祖宏

社會轉(zhuǎn)型視角下淮河流域治淮政策歷史演變研究——基于ROST文本挖掘系統(tǒng)的分析

張 慧，黃祖宏

（安徽大學 社會與政治學院、社會治理中心，安徽 合肥 230601）

在社會轉(zhuǎn)型的歷史背景下，我國淮河流域的治淮政策發(fā)生了一系列顯著的變化。本研究基于轉(zhuǎn)型視角對淮河流域治理政策在時空方面的演進和特征進行剖析，以淮河流域的治理政策文本為例，對1949—2020年發(fā)布的治淮政策標題及其文本內(nèi)容按時間、空間維度進行文本分析，并對收集的所有治淮政策文本進行相關語義網(wǎng)絡分析，為淮河流域的持續(xù)治理和開發(fā)提供參考。

淮河流域；政策；語義網(wǎng)絡

“社會轉(zhuǎn)型”是當代國內(nèi)外學術界普遍關注的重要議題。從廣義上來說，社會轉(zhuǎn)型是指社會從一種類型向另一種類型轉(zhuǎn)變的過程[1-2]。狹義上，在我國，社會轉(zhuǎn)型是指中國社會從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會和信息社會、從封閉性社會向開放性社會的社會變遷和發(fā)展[3]。隨著工業(yè)化和城市化的推進，特別是改革開放以來，中國經(jīng)歷了深刻的社會轉(zhuǎn)型。我國的社會轉(zhuǎn)型并不僅僅是指社會結(jié)構(gòu)和社會體制的轉(zhuǎn)型，而是整體的、全方位的，涉及社會的方方面面的轉(zhuǎn)型。因而，中國社會所發(fā)生的轉(zhuǎn)型對政府治理淮河實踐產(chǎn)生了影響，促使治淮政策研究及制定處于不斷變遷之中。

淮河介于長江、黃河之間，是我國七大江河之一，在我國數(shù)千年的社會經(jīng)濟與文明發(fā)展史上始終占有極其重要的位置。淮河流域由于特殊的地理和氣候條件，是典型的孕災環(huán)境，洪澇災害頻繁。1951年，毛澤東發(fā)出“一定要把淮河修好”的號召，自此，淮河成為新中國第一條全面、系統(tǒng)治理的大河。歷史上淮河流域“大雨大災、小雨小災、無雨旱災”的落后水利面貌得到了極大的改變。經(jīng)過多年努力，淮河流域治理取得了歷史性的成就，防災減災興利能力得到顯著提高，為促進流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作出了巨大貢獻。20世紀70年代以來，隨著淮河流域工業(yè)化進程的快速發(fā)展，流域內(nèi)小皮革、小造紙、小化工等污染企業(yè)星羅棋布,加上流域人口不斷增加，污染事故頻發(fā)，人口與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳。傳統(tǒng)的洪澇災害問題與工業(yè)化進程中水污染、水土流失、水生態(tài)系統(tǒng)退化等新問題并存、相互交織，加大了淮河流域的治理難度。

從1950年，中央人民政府作出《關于治理淮河的決定》開始，我國治理淮河的政策經(jīng)過70多年的發(fā)展與演變，政策內(nèi)容不斷得到提高和改善，已基本形成一個較為完整的政策體系。因此，對新中國成立以來的治淮政策標題及其文本內(nèi)容進行分析就顯得尤為重要。另外，文本內(nèi)容分析是實現(xiàn)大數(shù)據(jù)理解與價值發(fā)現(xiàn)的有效手段[4]。基于此，本研究以1949年到2020年的治淮政策為樣本，應用文本分析方法對治淮政策標題及其文本內(nèi)容進行分析，從時間和空間上探討社會轉(zhuǎn)型在何種程度上影響各階段治淮政策內(nèi)容等的變化，進而為淮河流域的綜合治理和開發(fā)提供參考意見。

一、文獻綜述

目前已有不少學者對淮河流域治理進行了研究，主要集中于災害防治與水污染防治。在災害防治方面，其研究內(nèi)容一般是考察災害的發(fā)生狀況、原因以及災害產(chǎn)生的社會影響，只有少數(shù)成果提到政府應對災荒的治理措施，且這些成果更多關注的是明清時期、民國時期[5]。如卞利以清初淮河流域為切入點，分析了清初統(tǒng)治者對淮河流域自然災害的治理所采取的措施，包括蠲賑、墾荒政策[6]；汪志國以民國時期安徽淮河流域為例探討了政府的賑災措施及其社會影響[7]。

圍繞淮河流域水污染防治，目前的研究主要側(cè)重于三個方面：第一，分析了淮河流域水污染的防治現(xiàn)狀及其治理措施。如學者李璇從公共經(jīng)濟學中的外部性的角度，研究淮河流域水污染治理存在的主要問題和治理措施[8]。第二，探討了淮河流域跨界水污染糾紛，并提出了相應的響應模型。其中趙來軍、李懷祖等學者提出了流域跨界水污染糾紛合作平調(diào)模型[9]。第三，從時間和空間的角度研究了淮河流域水污染防治的差異性。如時間上，蔣艷、彭期冬等學者通過研究蚌埠站水體污染物多年的變化規(guī)律，發(fā)現(xiàn)1995年是水體污染物濃度發(fā)生變化的一個重要轉(zhuǎn)折點，95年前污染物濃度日益擴大，95年后污染物濃度則逐漸好轉(zhuǎn)[10]。在水污染防治能力的空間差異方面，周亮等學者通過研究35個地市發(fā)現(xiàn)，淮河流域水污染防治能力總體上呈現(xiàn)干流高于支流，下游高于中游，中游高于下游的梯級趨勢[11]。

但是，目前對于淮河流域水污染的政策文本論述較少，只有少數(shù)學者如汪炳分析了淮河流域生態(tài)補償資金管理機制的重要性及其面臨的問題[12]。

綜上所述，雖然目前對于淮河流域的治理研究主要是洪澇災害和水污染，但是其研究往往局限于對某一特定時間或地點治淮政策或制度的剖析，從歷史的角度對其進行分析的較少。同時，現(xiàn)有的研究缺乏從政府治理的角度，特別是政治學及公共管理的角度進行研究。通過梳理建國以來的長時段政策文本，能夠較好地理清淮河的治理脈絡，發(fā)現(xiàn)淮河治理的政治實踐邏輯，也能發(fā)現(xiàn)在轉(zhuǎn)型期政府對于環(huán)境的治理要求，特別是在“兩山論”及“林長制”“河長制”背景下，淮河的治理不僅是污染、災害的防治，也是生態(tài)宜居建設。

二、樣本選擇與研究思路

（一）樣本選擇

本研究選取的政策文本主要來自“北大法寶”“無訟”、省政府（不包括市縣級地方政府）官方網(wǎng)站。為保證樣本的代表性、準確性和有效性，樣本選取遵循如下原則：一是文本內(nèi)容要直接體現(xiàn)政府對淮河治理的明確態(tài)度或直接規(guī)定淮河治理的有關的具體實施措施；二是在“北大法寶”“無訟”及政府網(wǎng)站上獲取的政策文本是通過全文搜索獲得的；三是政策類型為法律法規(guī)、意見、辦法、通知、公告等，不包括有關規(guī)劃、答復、函、講話、工作報告等形式的政策文本。按照上述規(guī)則進行逐條篩選，截至2020年12月，獲得國家層面治淮政策共計52份，淮河五省治淮政策共計374份，其中江蘇、安徽、河南、山東、湖北治淮政策分別為117份、126份、89份、39份、3份。為進一步研究治淮政策文本在不同時間段上的差異性，本研究借鑒相關學者對淮河治理的時間階段劃分，將淮河治理政策文本分為3個時間段，分別是1949-1978 年、1979-2005 年和2006-2020年[13]。

（二）研究思路

本研究將治淮政策的文本分為兩個維度，第一個是時間維度，包括3個時間段，分別是1949-1978 年、1979-2005年和2006-2020年。第二個是空間維度，包括國家和河南、安徽、江蘇、山東、湖北層面。基于時間和空間維度，將治淮政策文本導入ROST Content Mining 6.0軟件中進行文本分析：首先，對文本中的詞匯進行分詞；其次，根據(jù)第二次分詞結(jié)果對高頻但無意義的詞進行篩選，并添加進濾詞表中；最后，進行文本詞頻分析。另外在文本分析的基礎上，使用軟件中的社會網(wǎng)絡與語義網(wǎng)絡分析方法，研究所有治淮政策文本中高頻詞的詞頻特征及與其他詞頻的關聯(lián)性。通過以上研究，發(fā)現(xiàn)治淮政策文本在時間和空間上的差異性及發(fā)展。

三、治淮政策的文本分析

（一）時間上治淮政策內(nèi)容的差異

將426份政策標題及其文本內(nèi)容按時間段匯總為3個文本文件，分別是1949-1978 年、1979-2005 年和2006-2020年，導入 ROST Content Mining 6.0 軟件中進行詞頻分析，結(jié)果見表1、表2。

表1 不同時間段治淮政策標題詞頻分析(前20位)

Tab.1 Analysis of the word frequency of the policy titles in different periods (top 20)

排序1949-1978年1979-2005年2006-2020年 高頻詞（頻次）高頻詞（頻次）高頻詞（頻次） 1政務院（1）淮河（25）淮河（94） 2教育部（1）流域（18）建設（77） 3教育（1）管理（15）規(guī)劃（71） 4決定（1）做好（15）流域（57） 5災區(qū)（1）環(huán)境（14）防治（52） 6淮河（1）水污染（14）發(fā)展（45） 7指示（1）建設（12）工程（43） 8堅持（1）防汛（12） 水污染（42） 9治理（1）防治（12）環(huán)境（37） 10 保護（10）防汛（33） 11 救災（10）管理（31） 12 緊急（10）項目（26） 13 加強（9）生態(tài)（26） 14 政府（9）做好（25） 15 規(guī)劃（9）保護（23） 16 切實（8）加強（22） 17 進一步（8）重點（21） 18 國家（7） 行蓄洪區(qū)（20） 19 工程（6）整治（19） 20 水利（6）抗旱（19）

鄭杭生認為，1840-1949年是我國社會轉(zhuǎn)型的第一階段，由于社會不穩(wěn)定、戰(zhàn)爭頻發(fā)，該階段的社會轉(zhuǎn)型速度較慢、涉及的領域多是文化層面的啟蒙。而1949-1978年是我國社會轉(zhuǎn)型的第二階段，我國的工業(yè)化和城市化速度處于中速階段，在政治、經(jīng)濟、文化和人民的日常生活等方面的轉(zhuǎn)型程度較深[14]。在1949-1978年，我國還是計劃經(jīng)濟體制，權利集中于中央及其政府。在所收集的淮河流域的政策文本中，1949-1978年的政策文本只有2份，且都是由中央政府頒布。“政務院”和“教育部”出現(xiàn)在政策標題分析中，政務院和教育部都是中央層面的機構(gòu)，并沒有涉及省級或地方政府（見表1）。在具體政策文本內(nèi)容分析中，1949-1978年，治淮政策文本中詞頻排名前3位的是“災區(qū)”“教育”“工程”。由此可以看出，政府在關注民生、重視救災工作的前提下，強調(diào)堅持發(fā)展災區(qū)教育。新中國成立的第一個30年，我國的教育水平非常落后，因而當時國家舉全國之力發(fā)展教育[15]。即使在淮河流域發(fā)生嚴重水災的情況下，政府依然支持災區(qū)教育工作。因此，“學校”“教學”“學生”“教師”等詞也頻繁出現(xiàn)在治淮政策文本中（見表2）。在這一階段，特別是1951年，在國家內(nèi)部百廢待興、外部面臨朝鮮戰(zhàn)爭內(nèi)憂外患的情況下，毛澤東作出治理淮河的決定，體現(xiàn)了淮河在國家的穩(wěn)定與發(fā)展中重要的戰(zhàn)略地位。

表2 不同時間段治淮政策文本內(nèi)容詞頻分析（前20位）

Tab. 2 Analysis of the word frequency of the text of Huaihe River policy in different periods (top 20)

排序1949-1978年1979-2005年2006-2020年 高頻詞（頻次）高頻詞（頻次）高頻詞（頻次） 1災區(qū)（38）建設（2211）城鄉(xiāng)（1706） 2教育（29）生態(tài)（1446）城鎮(zhèn)（1398） 3工程（20）工程（1393）財政（1162） 4堅持（16）環(huán)境（1235）主管（1058） 5必須（13）管理（1035）鐵路（777） 6學校（13）流域（998）主體（664） 7洪水（11）部門（997）阜南縣（491） 8淮河（11）污水（989）城西（415） 9教學（9）防汛（774）城區(qū)（408） 10地區(qū)（9）發(fā)展（750）過程（267） 11學生（9）項目（731）城東（255） 12教師（9）淮河（704）旅游業(yè)（218） 13學習（8）污染（699）主導（199） 14加強（8）加強（698）財產(chǎn)（198） 15救災（8）保護（640）主動（174） 16校舍（7）河道（600）城建（145） 17根據(jù)（7）重點（578）傾斜（129） 18恢復（7）處理（576）旅游區(qū)（122） 19水道（7）資源（612）主任（107） 20入海（6）企業(yè)（498）慢性?。?2）

自1978年開始，我國社會轉(zhuǎn)型進入了一個新的階段，經(jīng)濟從以農(nóng)業(yè)為基礎轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨I(yè)經(jīng)濟為主體的經(jīng)濟模式，經(jīng)濟快速發(fā)展，社會走向多元化和法治化。在這樣一個新的歷史轉(zhuǎn)型下，治淮政策相關內(nèi)容也發(fā)生了變化。在1979-2005年治淮政策標題文本中，高頻詞排名前5位的分別是“淮河”“流域”“做好”“管理”“環(huán)境”，可以看出，該階段淮河的治理開始關注流域環(huán)境管理工作（見表1）。在1979-2005年的治淮政策的具體文本內(nèi)容中，主要關鍵詞是“建設”“生態(tài)”“工程”?？梢钥闯?，這階段的淮河環(huán)境管理方面的任務更側(cè)重于生態(tài)環(huán)境方面的治理和建設，水污染則是生態(tài)文明建設的重大挑戰(zhàn)（見表2）。改革開放以來，農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，社會轉(zhuǎn)型在促進社會進步與發(fā)展的同時，也帶來了風險，如片面追求經(jīng)濟增長導致生態(tài)環(huán)境問題突出。在1979-2005年，淮河流域工業(yè)的快速發(fā)展是建立在生態(tài)環(huán)境破壞的基礎之上的，此時期淮河流域面臨最顯著的環(huán)境問題就是水污染，水污染等環(huán)境問題日趨嚴重，愈來愈成為經(jīng)濟與流域社會發(fā)展的障礙。政府也逐漸認識到在社會轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，現(xiàn)代化要與生態(tài)平衡、環(huán)境保護問題相聯(lián)系，解決環(huán)境問題是加快生態(tài)文明制度建設的必然要求[16]。因而，在政策文本內(nèi)容中，“污水”“污染”等詞頻也較高，體現(xiàn)了政府積極地開展水污染治理。同時，“防汛”“河道”等涉及洪澇災害的詞頻也有一定數(shù)量，反映出水災害的防治也是淮河治理重要的一部分（見表2）。其次，對1979-2005年的政策標題文本進行分析可以看出，該階段的政策標題文本不僅強調(diào)中央政府的作用，且進一步說明了地方政府及其下屬機構(gòu)的主體作用，例如“政府”“委員會”“總局”等（因篇幅有限，未在上表列出），表明治淮主體進一步擴大（見表1）。此外，與上個時間段相比，該階段的政策文本內(nèi)容中，“企業(yè)”一詞首次出現(xiàn)且詞頻也較高，這表明淮河的治理不僅僅是政府的責任，企業(yè)等社會成員也要參與其中（見表2）。這一方面體現(xiàn)了經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，使得政策走向開始以市場為軸心轉(zhuǎn)變，開始強調(diào)市場主體——企業(yè)的社會責任；另一方面，這也說明了日益增長的環(huán)境意識使得企業(yè)等社會大眾從對政策的冷漠、疏遠到積極對治淮政策發(fā)表自己的看法，并參與治理淮河的實踐過程。

2006-2020年，“規(guī)劃”“建設”“發(fā)展”在政策標題文本中出現(xiàn)頻次靠前（見表1），說明該階段治淮政策在總體上是通過規(guī)劃和建設的方式推進淮河流域的可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。在2006年至2020年的治淮政策文本內(nèi)容中，“城鄉(xiāng)”“城鎮(zhèn)”關鍵詞頻數(shù)在該階段治淮政策文本中居于前列，可以看出，治淮工作的范圍越來越具體，并且注重城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。在這一階段，隨著農(nóng)業(yè)社會向城市社會的轉(zhuǎn)變，人口的城市化率不斷提高，城鄉(xiāng)差距不斷擴大，因而治淮政策內(nèi)容上也側(cè)重于流域內(nèi)的城鄉(xiāng)發(fā)展。此外，政策文本對“旅游業(yè)”“旅游區(qū)”等給予了足夠的關注（見表2），說明該階段的治淮工作并不僅僅針對水災害、水環(huán)境、水生態(tài)、水污染等問題的治理，更是從有優(yōu)勢的角度來開發(fā)和利用淮河流域的資源，積極發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)。這是由于在社會經(jīng)濟發(fā)展的推動下，我國逐漸由貧困社會向富裕社會轉(zhuǎn)變，人們越來越關注生活水平的提高和生活質(zhì)量的改善，治淮政策也關注人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要。

（二）空間維度治淮政策內(nèi)容的差異性

淮河流域流經(jīng)5省，分別為河南、湖北、安徽、江蘇、山東。另外國家層面，黨和中央政府也制定了一系列指導性和總體性的治淮政策。因而，本研究將納入治淮的政策文本按照國家層面、安徽、江蘇、山東、河南、湖北匯總為6個文本文件，導入 ROST Content Mining 6.0 軟件中進行詞頻分析，結(jié)果見表3。

隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，人類活動已改變了支撐社會、文化和經(jīng)濟的生態(tài)系統(tǒng)。在日益嚴重的生態(tài)危機背景下，我國提出了要發(fā)展相對于工業(yè)文明的生態(tài)文明，即從破壞自然、犧牲環(huán)境為代價的工業(yè)文明，轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M人與自然可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明。生態(tài)轉(zhuǎn)型改變了沿淮人民使用和管理流域和水資源的方式，在過去幾十年，關于淮河流域的治理已成為一個5省爭論的比較嚴峻的問題。一系列的治淮政策在整個淮河流域和資源使用與開發(fā)方面付諸較好的管理實踐，以解決當前對水質(zhì)和水資源狀況的擔憂。從表格中可以看出，在國家層面上，排名前三位的高頻詞分別是“管理”“項目”“流域”，說明中央政府旨在整體上通過管理與項目的方式推進流域的協(xié)調(diào)發(fā)展?；春恿饔蚴俏覈匾募Z食生產(chǎn)基地，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題一直是流域內(nèi)重點關注的問題。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平的不斷提高，淮河流域的治淮政策也強調(diào)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的改革。在省政府層面上，安徽、河南、江蘇都對“完善”“完成”“城鄉(xiāng)”“城鎮(zhèn)”等給予了足夠的關注，上述各詞的頻數(shù)均居于前列，說明這三省均在政策文本中明確強調(diào)構(gòu)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)展的一體化格局，從而實現(xiàn)流域內(nèi)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。雖然新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)化、城鎮(zhèn)化是淮河流域發(fā)展的總體趨勢，但是由于自然條件的差異以及區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的不均衡性，使得淮河流域5省政策主體對于治淮政策的認知不同，從而導致政策內(nèi)容各有側(cè)重點（見表3）。

在河南省的政策文本中對“指揮部”的提及率（768次）遠高于安徽（68次）和江蘇（290次）。指揮部主要是前線指揮部和防汛抗旱指揮部，由此可見，指揮部在淮河流域的防汛抗旱發(fā)揮著舉足輕重的作用。作為一種治理體制，政府主導的指揮部主要出現(xiàn)在時間緊迫、任務緊急的工作中，追求工作完成的高效率。由于河南省位于淮河的上游，是淮河的發(fā)源省份，一般比其他省份要更快面臨淮河流域環(huán)境問題的威脅，因而建立指揮部，負責防汛抗旱等流域問題的指揮工作。

表3 不同省份及國家層面治淮政策文本詞頻分析（前20位）

Tab.3 word frequency analysis of Huaihe River control policy texts in different provinces and countries (top 20)

排序國家河南湖北安徽山東江蘇 高頻詞（頻次）高頻詞（頻次）高頻詞（頻次） 高頻詞（頻次）高頻詞（頻次）高頻詞（頻次） 1管理（959）完善（908）生態(tài)（288） 完善（860）建設（1551）完成（1240） 2項目（801）完成（801）旅游（266） 城鄉(xiāng)（502）生態(tài)（1023）完善（966） 3流域（895）指揮部（768）文化（264） 阜南縣（491）環(huán)境（953）城鎮(zhèn)（583） 4建設（822）城鄉(xiāng)（565）發(fā)展（243） 完成（463）防汛（847）城鄉(xiāng)（569） 5發(fā)展（691）城鎮(zhèn)（507）建設（238） 問題（430）污水（794）主管（509） 6淮河（621）問題（449）監(jiān)測（196） 鐵路（421）發(fā)展（780）問題（376） 7工程（537）主管（337）環(huán)境（173） 城西（409）項目（775）財政（342） 8研究（524）面積（320）加強（151） 主管（388）工程（758）衛(wèi)生（331） 9防治（479）財政（287）推進（148） 財政（378）污染（739）指揮部（290） 10部門（476）創(chuàng)新（234）項目（130） 城鎮(zhèn)（355）流域（715）主體（280） 11技術（468）城區(qū)（217）保護（118） 衛(wèi)生（287）抗旱（674）違法（249） 12重點（465）衛(wèi)生（182）加快（107） 主體（247）企業(yè)（646）擴大（190） 13規(guī)劃（462）鐵路（181）資源（107） 城東（223）加強（624）鐵路（172） 14加強（446）違法（151）文化旅游（94） 擴大（193）重點（575）擴建（167） 15開展（409）擴大（125）開展（90） 創(chuàng)業(yè)（190）部門（554）風景區(qū)（141） 16環(huán)境（408）主體（123）重點（88） 旅游（99）處理（539）城區(qū)（118） 17地區(qū)（401）地表水（105）服務（86） 擴建（80）治理（519）城建（115） 18區(qū)域（390）主動（100）工程（81） 太陽能（73）管理（499）過程（100） 19組織（380）創(chuàng)建（98）特色（80） 違法（71）節(jié)能（460）旅游業(yè)（90） 20水利（372）財產(chǎn)（81）開發(fā)（80） 指揮部（68）組織（449）違反（83）

在湖北的治淮政策文本中，“生態(tài)”的詞頻最高（288次），且高于山東（102次）?？梢姾睂ι鷳B(tài)的關注度較高。湖北位于流域的上游，流域內(nèi)多為山地丘陵地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，因而該區(qū)域更加注重生態(tài)保護，以維持生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

在安徽的治淮政策文本中，“阜南縣”“城西”“城東”等詞的排名均靠前，表明城西湖、城東湖、阜南縣蒙洼等蓄洪區(qū)在安徽省淮河流域防洪體系中發(fā)揮著不可替代的作用。安徽在淮河流域的中游，是主要的農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，其行蓄洪區(qū)大多地處偏僻且經(jīng)濟仍較落后，促進行蓄洪區(qū)的發(fā)展不僅是淮河流域防洪保安的必然要求，而且是關系到社會穩(wěn)定、人民幸福的大事。尤其是在鄉(xiāng)村振興的時代背景下，蓄洪區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展引起政府的廣泛關注。

山東位于流域的東北部，是淮河流域經(jīng)濟社會發(fā)展的潛力地區(qū)，“環(huán)境”“防汛”“污水”在山東治淮政策文本中出現(xiàn)的頻次較靠前，說明山東省側(cè)重于治理淮河流域的關鍵問題即水污染和水災害。另外，山東省的治淮政策文本的高頻詞中出現(xiàn)了其他省份文本中沒有提及的“企業(yè)”，表明在山東省的治淮政策文本中，企業(yè)也積極參與到治理淮河的活動中，積極履行社會責任。

江蘇省是淮河的下游省份，也是五省份中經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)。江蘇政策文本頻繁提及“風景區(qū)”“旅游業(yè)”等詞，說明在淮河流域的治理過程中，江蘇省更加側(cè)重于在資源環(huán)境承載力的前提下，推進產(chǎn)業(yè)升級，積極發(fā)揮文化旅游對產(chǎn)業(yè)的帶動作用，為淮河流域的經(jīng)濟發(fā)展拓展新的空間。

Sevki Danacioglu等學者認為流域是一個不可分割的具有動態(tài)性的生態(tài)系統(tǒng)，因此流域生態(tài)系統(tǒng)任何部分發(fā)生的任何負面情況都會被“整個”感受到，因而需要推進流域的一體化管理，使流域所包含的資源能得到整體的保護[17]。對于流經(jīng)五省的淮河流域而言，五省均有意識地對流域環(huán)境進行可持續(xù)轉(zhuǎn)變，同時這必然會對現(xiàn)有的流域治理產(chǎn)生積極或消極的社會影響。雖然治淮政策能改善流域的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，但也有可能產(chǎn)生空間上不公平的結(jié)果。因而，要推動流域的高質(zhì)量發(fā)展，未來5省需要實施以環(huán)境承載力為導向的發(fā)展政策，遵循流域規(guī)律和空間分布特征，實施整體與部分相結(jié)合的戰(zhàn)略，從而構(gòu)建5省共建共享的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

四、治淮政策語義網(wǎng)絡分析

本研究運用語義網(wǎng)絡分析方法對1949年至2020年收集到的治淮政策文本進行分析，結(jié)果見圖1。

圖1 治淮政策文本語義網(wǎng)絡圖

在1949年至2020年所有收集治淮政策文本網(wǎng)絡圖中，“建設”是最核心的詞。其中和“建設”關系密切的中心詞是“發(fā)展”“推進”“工程”“加強”，表明政府是淮河流域治理中極其重要的主體之一。此外，可以看到“企業(yè)”“社會”等關鍵詞也位于網(wǎng)絡分析中，這說明在治淮政策的文本內(nèi)容開始關注除政府之外的其他政策主體。但是，其處于網(wǎng)絡的邊緣位置，說明該關注遠遠不夠，治理淮河的過程缺少這些政策主體的參與和監(jiān)督，在一定程度上也影響了治淮政策的效果。雖然，中央與地方政府在治淮進程中發(fā)揮著主導性的作用，但是僅僅依靠政府的力量是不夠的：因為政府在治理淮河的過程中也存在局限性，尤其是地方政府為實現(xiàn)經(jīng)濟增長展開了激烈的競爭，使得不同行政區(qū)邊界的流域治理更易受到“行政邊界效應”的影響。周黎安指出，在官員晉升機制和邊界效應下，省交界地區(qū)比非交界地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展要更落后[18]。淮河流域流經(jīng)5省，5省的行政交界處不僅經(jīng)濟落后，而且跨界河流污染事故頻發(fā)，阻礙了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。特別是隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和人口的不斷增長，“行政邊界效應”問題依然突出，治淮形勢也將更加嚴峻。而國外的環(huán)境政策過程則非常強調(diào)多方主體參與，認為流域的治理、維護利益相關者價值的行政程序和機構(gòu)依賴于各種利益相關者的參與，讓利益攸關方參與生態(tài)系統(tǒng)的流域管理過程，可促進其合作、創(chuàng)新和適應[19]（見圖1）。

其次，在語義網(wǎng)絡中可以看出，被箭頭指向的中心詞是建設、推進、發(fā)展、加強、環(huán)境、保護、工程、完善。在語義網(wǎng)絡中，與多個中心詞密切聯(lián)系的高頻詞分別是經(jīng)濟、部門、體系、生態(tài)、落實、重點、加快。首先，政策文本中通過加快、重點、落實等表程度的高頻詞，一方面強調(diào)淮河流域治理的亟需性，另一方面反應政府極其重視對淮河流域的治理。其次，在政策文本語義網(wǎng)絡中，高頻詞部門分別對應中心詞組織、建設、加強和管理，這說明政府通過“淮河水利委”等部門的建設與管理，協(xié)同沿淮五省治淮部門工作，推動跨區(qū)域的水流域治理。另外，高頻詞體系對應中心詞發(fā)展、建設、完善、建立，這說明淮河流域的發(fā)展離不開健全體制體系的保障?；春恿饔虻闹卫砼c發(fā)展依靠政府、企業(yè)、沿淮民眾等主體的行為，而主體的行為離不開體制體系的激勵和約束。因而，近年來，政府通過完善生態(tài)文明制度體系，為流域的生態(tài)文明建設與發(fā)展提供制度體系的保障，從而提升淮河流域的治理效能。最后，與中心詞聯(lián)系緊密的還有經(jīng)濟、生態(tài)，這也契合了淮河流域的治理與發(fā)展的主要任務。經(jīng)濟與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展是淮河流域面臨的重大挑戰(zhàn)之一，推進淮河流域生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展對于保護淮河流域的生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

五、結(jié)論與討論

淮河流域歷年來都是我國洪澇、干旱、水污染等災害多發(fā)地區(qū)，黨和人民政府頒布了大量的治淮政策。經(jīng)過70年來對淮河流域進行大規(guī)模的治理，沿淮地區(qū)的社會生態(tài)環(huán)境和人民生命安全保障能力明顯增強，但其仍然是我國最難治理的七大江河之一，沿淮地區(qū)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展的難度依然很大。從時間和空間維度分析治淮政策文本，可以得出以下結(jié)論：

第一，在時間維度上，淮河治理的目標、主體、任務根據(jù)流域形勢的變化，在不斷調(diào)整。在目標上，沿淮治理的政策目標從防災減災、保護水環(huán)境向促進生態(tài)經(jīng)濟健康發(fā)展的跨越，從1949-1978年強調(diào)“洪水”到1979-2005年著重“污水”再到2006-2020年的“旅游業(yè)”“旅游區(qū)”；在治理主體上，治淮主體日益多樣化和社會化，從政府的主導到強調(diào)企業(yè)等社會成員的參與；在治理任務上，從1950年開始的防洪除澇到1978年水污染防治，再到新世紀以來解決“水多、水少、水臟、水利用”問題的一體化推進，這也體現(xiàn)了黨和人民政府在治淮方針上有著靈活的適應能力和調(diào)整、把控能力。

第二，在空間維度上，淮河流域五省總體上的治淮政策的方向是一致的，但在具體的治淮政策內(nèi)容上，由于區(qū)域位置的不同，其在空間上是有些許差異的。河南省的治淮政策內(nèi)容更側(cè)重于通過組建臨時性的指揮部來負責流域內(nèi)的應急任務；安徽省是行蓄洪區(qū)使用最為頻繁的地區(qū)之一，可見政府的政策內(nèi)容多聚焦于行蓄洪區(qū)的發(fā)展；江蘇省的治淮政策內(nèi)容更多關注的是文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；山東省在政策內(nèi)容中側(cè)重關注的則是淮河流域常規(guī)性的問題即水污染和水災害；湖北省由于地處淮河流域邊緣位置，其政策內(nèi)容更加關注生態(tài)保護。

第三，在整體的語義網(wǎng)絡分析上，我國基本上形成了以政府為主導、多方社會力量參與的中國特色治淮道路。雖然從政策過程來看，我國與美國、日本等發(fā)達國家仍存在一定差距，但是治淮政策內(nèi)容也都比較全面地關注到淮河流域比較嚴峻的問題。在未來淮河流域的治理中，所有利益相關者都需要積極參與并承諾義務，將各行為主體納入公共政策，以集體行動共同應對流域治理及發(fā)展困境，包括水污染治理、糧食生產(chǎn)、城市可持續(xù)性發(fā)展以及使用市場解決方案應對政策挑戰(zhàn)的可行性。

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A Study on the Historical Evolution of Huaihe River Basin Policy under the Perspective of Social Transformation——Analysis of Text Mining System Based on Rost

ZHANG Hui, HUANG Zu-hong

(School of Social and Political Sciences, Anhui University, Hefei 230601, Anhui)

Under the historical background of social transformation, a series of significant changes have taken place in the policy of Huaihe River Basin in China. Based on the perspective of transformation, this study analyzed the evolution and characteristics of the governance policies of the Huaihe River Basin in terms of time and space, taking the governance policy texts of the Huaihe River basin as an example, this study conducted a textual analysis of the governance policy titles and their textual contents released from 1949 to 2020 according to the temporal and spatial dimensions, and performed a relevant semantic network analysis on all collected governance policy texts, so as to provide reference for the sustainable governance and development of the Huaihe River Basin.

Huaihe river basin; policy; semantic network

10.14096/j.cnki.cn34-1333/c.2021.05.04

C911

A

2096-9333（2021）05-0019-09

2021-09-04

國家社科基金一般項目（17BRK033）；國家重大項目“實施數(shù)字鄉(xiāng)村建設行動研究”（212DA057）。

張慧（1994- ），女，安徽肥東人，碩士研究生，主要研究方向：災害社會學；黃祖宏，男，河南南陽人，安徽大學社會治理研究中心研究員，人口學博士，主要研究方向：人口地理、城市群、計算社會學。