行政訴訟自認(rèn)規(guī)則之理論、立法與實(shí)踐
——基于107 份裁判文書的統(tǒng)計(jì)分析

喻海燕

一、問題引入：自認(rèn)規(guī)則與行政訴訟的不兼容性

自認(rèn)系從民事訴訟中發(fā)展的一個重要制度。臺灣地區(qū)學(xué)者將自認(rèn)定義為：自認(rèn)系當(dāng)事人一造對于他造主張的對己不利之事實(shí)，于訴訟上承認(rèn)其為真實(shí)之陳述。①民事訴訟的審理對象系以私益為主體的民事行為，基于私權(quán)自治的原理，民事訴訟中由當(dāng)事人承擔(dān)主張事實(shí)、提出證據(jù)的責(zé)任，法官并不介入當(dāng)事人私權(quán)自治之領(lǐng)域，此即辯論主義的核心意涵。自認(rèn)作為民事訴訟證據(jù)規(guī)則中的一項(xiàng)重要制度，當(dāng)事人對于對方當(dāng)事人不利事實(shí)主張予以承認(rèn)的，可以免除對方當(dāng)事人的舉證責(zé)任，這既增加了司法效率，又不違背公平正義。自認(rèn)規(guī)則是辯論主義中不可或缺的一環(huán)，自認(rèn)系當(dāng)事人就某一事實(shí)所達(dá)成的合意，有拘束當(dāng)事人及法院的效力。禁止國家權(quán)力積極地、主動地介入私人之間事情的自認(rèn)規(guī)則系私權(quán)自治原則在民事訴訟中的典型體現(xiàn)。

與民事法律關(guān)系的相對性有別，行政行為的作出往往影響多方利益，涉及對一般公益與社會秩序的維護(hù)。行政行為作用的復(fù)雜性與公益性決定了行政訴訟中法官的干預(yù)度與主導(dǎo)性相比民事訴訟中要更強(qiáng)，當(dāng)事人之訴訟行為亦受更嚴(yán)格之限制。一些大陸法系國家和地區(qū)（如德國、臺灣地區(qū)） 的行政訴訟采職權(quán)探知主義模式，法院對于行政處分合法性的嗣后審查及于其事實(shí)和法律關(guān)系的全部范圍，而不受當(dāng)事人主張范圍之約束，即使是兩造無爭議之事實(shí)，法院亦得依職權(quán)調(diào)查后，決定是否予以認(rèn)定。②自認(rèn)基于當(dāng)事人主義而確立，其靈魂在于法官無法對抗當(dāng)事人之合意，即使當(dāng)事人自認(rèn)之事實(shí)并非真實(shí)，一般僅產(chǎn)生相對效力，與公共利益無涉，當(dāng)事人也有充分的處分自由。然而在行政訴訟中，若當(dāng)事人之自認(rèn)無論真假都能成為判決基礎(chǔ)之事實(shí)，據(jù)此產(chǎn)生效力的判決則很有可能對公共利益、第三人利益造成直接侵犯，亦難以達(dá)成糾正客觀不法行政行為的目的。故在行政訴訟中，自認(rèn)對法官的強(qiáng)制約束力并不符合行政訴訟監(jiān)督行政、維護(hù)公眾利益之定位。因此，自認(rèn)和行政訴訟在理論基礎(chǔ)上似存在不兼容性。

二、立法剖釋：我國行政訴訟未真正確立自認(rèn)規(guī)則

《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》 （以下簡稱《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》） 第六十五條從外觀上似乎建構(gòu)了行政訴訟中的自認(rèn)規(guī)則③；在實(shí)務(wù)中法官亦將該條解讀為行政訴訟中的自認(rèn)規(guī)則而予以適用。有學(xué)者認(rèn)為，該規(guī)定屬于修正辯論主義模式下的自認(rèn)規(guī)則④；另有學(xué)者認(rèn)為，該規(guī)定只是類似于自認(rèn)規(guī)則，但并未承認(rèn)當(dāng)事人具有基于對案件事實(shí)達(dá)成“合意”行為而排除法院質(zhì)證的訴訟權(quán)利，我國行政訴訟并沒有確立真正意義上的自認(rèn)制度。⑤

下文將對自認(rèn)規(guī)則的基本理論與《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條進(jìn)行比較，并基于107 份行政裁判文書的統(tǒng)計(jì)分析，對實(shí)踐中的運(yùn)行情況進(jìn)行對照觀察，檢視我國現(xiàn)行規(guī)則的基本樣態(tài)及存在的問題，探索自認(rèn)規(guī)則在我國行政訴訟中的應(yīng)然定位。

（一） 《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》否認(rèn)自認(rèn)的約束力，法官對自認(rèn)事實(shí)有自由心證的空間

自認(rèn)的事實(shí)系免證事實(shí)之一，一旦自認(rèn)得以成立，對該事實(shí)原負(fù)舉證責(zé)任的當(dāng)事人即從證明的必要中解放。一方面，法院必須直接以自認(rèn)的內(nèi)容作為判決的基礎(chǔ)，而不能作出與之不同的判斷；另一方面自認(rèn)人也要受到自認(rèn)的拘束，因而不能提出與自認(rèn)內(nèi)容相矛盾的其他事實(shí)主張。⑥而《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條的表述為“人民法院可以對該事實(shí)予以認(rèn)定”，從法條文義可解釋為：即使在沒有相反證據(jù)推翻的情形下，法院依舊可以經(jīng)由自由心證而選擇不對該事實(shí)予以認(rèn)定。該規(guī)定并未確定自認(rèn)事實(shí)的約束力，是《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條并未構(gòu)建自認(rèn)規(guī)則的核心論點(diǎn)。

（二） 行政訴訟的相關(guān)規(guī)定缺少撤回自認(rèn)的規(guī)則

自認(rèn)規(guī)則中關(guān)于自認(rèn)撤回的配套規(guī)定是對當(dāng)事人合意予以尊重的表現(xiàn)。自認(rèn)原則上不能撤回，因?yàn)樵谧哉J(rèn)成立之時(shí)即產(chǎn)生了自認(rèn)的效果，如果僅僅因?yàn)樽哉J(rèn)人撤回自認(rèn)的意思而使對方當(dāng)事人喪失因自認(rèn)而已經(jīng)獲得的訴訟上的利益狀態(tài)，這恐怕是不妥當(dāng)?shù)?。但在民事訴訟中，以下三種情形中自認(rèn)是可以撤回的：一是對方當(dāng)事人同意；二是自認(rèn)人因第三人對其實(shí)施應(yīng)當(dāng)受到刑法上懲罰行為而作出自認(rèn)的情形；三是自認(rèn)是基于錯誤做出的，且違反真實(shí)。⑦《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第九條亦對自認(rèn)的撤回進(jìn)行了規(guī)定。

而我國行政訴訟立法中并無關(guān)于自認(rèn)撤回的相關(guān)規(guī)定，自認(rèn)事實(shí)僅在有相反證據(jù)予以推翻時(shí)方能排除，即使自認(rèn)系遭脅迫做出的或?qū)Ψ疆?dāng)事人同意撤回自認(rèn)，只要自認(rèn)內(nèi)容沒有被證明為違背真實(shí)，自認(rèn)人均不得撤回自認(rèn)。這說明我國行政訴訟立法關(guān)于自認(rèn)規(guī)則的設(shè)計(jì)沒有對當(dāng)事人自由意思予以尊重的表示，這與辯論主義的內(nèi)在機(jī)理和運(yùn)行邏輯相反，而呈現(xiàn)出以實(shí)質(zhì)真實(shí)的發(fā)現(xiàn)為先，當(dāng)事人的自主權(quán)則靠后的特征。

三、實(shí)踐觀察：法官怠于自由心證，對造舉證責(zé)任因自認(rèn)而免除

依據(jù)法條文義，《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條否認(rèn)了自認(rèn)的拘束效力，那么自認(rèn)應(yīng)既不會產(chǎn)生免除對造舉證責(zé)任的效果，法官亦被賦予自由評價(jià)自認(rèn)事實(shí)的權(quán)限（或稱職責(zé)）。但通過對107 份行政裁判文書的分析，筆者發(fā)現(xiàn)：一造自認(rèn)后，對造即從證明的必要中得以解放；法官是否認(rèn)定自認(rèn)事實(shí)，幾乎完全取決于當(dāng)事人是否提供了足以推翻該事實(shí)的相反證據(jù)，在當(dāng)事人未能提出之時(shí)，法官往往既不會依職權(quán)探知，亦不會對自認(rèn)的證明力進(jìn)行評價(jià)，而是直接對自認(rèn)事實(shí)予以確認(rèn)。

（一） 案例樣本介紹

本文所分析的107 份行政裁判文書數(shù)據(jù)來源于“無訟案例網(wǎng)”⑧，筆者以“《行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十五條”⑨為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，共檢索得到407 篇行政裁判文書。筆者選取樣本文書的標(biāo)準(zhǔn)為：法官在文書中對當(dāng)事人是否構(gòu)成自認(rèn)及自認(rèn)的效果進(jìn)行了論證；對于系列案只取其一；搜索結(jié)果中兼有該案的一審和二審文書的，僅保留二審文書，一審文書僅作為案情參考；若兼有再審文書與生效文書，除非再審作出與生效裁判不同的認(rèn)定，否則對再審文書不予統(tǒng)計(jì)⑩；此外，398 篇裁判文書中的156 篇裁判文書出自衡陽市蒸湘區(qū)人民法院之手，雖系不同案件，但內(nèi)容均為當(dāng)事人對證據(jù)的自認(rèn)，重復(fù)度較高，為提高樣本的代表性，筆者將其中155 份文書予以剔除。?經(jīng)按以上標(biāo)準(zhǔn)篩選，并排除重復(fù)上傳的文書，共得有效文書樣本107 份。雖然樣本文書的數(shù)量有限，但從案件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、審級及案由來看，仍不失一定的代表性：這些案件的審理時(shí)間介于 2004 年至2020年，均處于《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條正式施行之后，地域涵蓋我國東部、中部、西部等省份，判決主體包括基層、中級、高級以及最高人民法院，審級包括一審、二審、再審，多個案由均有所涉及。

（二） 法官怠于對自認(rèn)進(jìn)行自由心證

筆者在對107 份裁判文書的分析中發(fā)現(xiàn)：法官極少對自認(rèn)的事實(shí)不予認(rèn)定，亦怠于依據(jù)職權(quán)調(diào)查相關(guān)事實(shí)，往往只憑借當(dāng)事人的自認(rèn)（甚至是存疑的自認(rèn)） 而直接對相關(guān)事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定。在107 份文書樣本中，僅有8 份文書中法官對當(dāng)事人自認(rèn)的事實(shí)未予認(rèn)定，占比7.48%；不予認(rèn)定的理由包括：自認(rèn)的事實(shí)與現(xiàn)查明的事實(shí)不符、自身陳述矛盾等，其中的相反證據(jù)均為當(dāng)事人所提供，并未有法院依職權(quán)調(diào)查或責(zé)令當(dāng)事人提供的情況。

圖1 法官對當(dāng)事人自認(rèn)事實(shí)的認(rèn)定情況

而在99 份法官對自認(rèn)事實(shí)予以認(rèn)定的文書中，是否有其他證據(jù)對自認(rèn)予以補(bǔ)強(qiáng)的情況如下表1：107 份文書中的67 份文書中，法官在沒有其他證據(jù)予以補(bǔ)強(qiáng)的情況下，僅憑當(dāng)事人的自認(rèn)而對案件事實(shí)進(jìn)行了認(rèn)定，占比67.68%；而在此67 個案件中，有23 個案件的自認(rèn)人提出了否認(rèn)之前自認(rèn)的意思表示。該23 個案件中，有5 個案件的案由為房屋拆遷管理、5 個案件的案由為資源行政管理、3 個案件的案由為房屋登記管理，均系典型的牽涉公益、他人利益及行政秩序的糾紛。在這些案件中，即使自認(rèn)的真實(shí)性存在疑問，法官亦并未積極對自認(rèn)事實(shí)進(jìn)行證據(jù)調(diào)查，只要當(dāng)事人未提出相反證據(jù)或所舉之證未達(dá)到推翻自認(rèn)事實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，法官就將徑直認(rèn)定事實(shí)。然僅憑自認(rèn)一孤證能否證明行政行為的合法性，并不無疑問。在“莊某某與惠安縣山霞鎮(zhèn)人民政府行政強(qiáng)制案”?中，一審法院以原告自認(rèn)其所訴的承包地位于被告的征收范圍內(nèi)為由，認(rèn)為原告的承包經(jīng)營權(quán)因涉案土地的所有權(quán)變?yōu)閲宜卸詣訙缡?，從而認(rèn)定原告與被訴行政行為不具備利害關(guān)系并駁回其起訴。但原告上訴稱原告在訴狀中對征收二字以引號標(biāo)識，表明對征收的不予認(rèn)可之意，認(rèn)為法官對自認(rèn)的認(rèn)定有誤。案涉土地是否位于征收范圍屬于客觀事實(shí)，一審法官僅憑借當(dāng)事人存疑之自認(rèn)，在沒有進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)證據(jù)調(diào)查的情況之下認(rèn)定原告的房屋已被合法征收，這樣的做法并不妥當(dāng)。為保證裁判的正確性，法院理應(yīng)探查征收紅線范圍圖及征收四至（土地四周的邊界） 范圍中是否包括原告的土地。

表1 對當(dāng)事人的自認(rèn)是否有其他證據(jù)予以補(bǔ)強(qiáng)（單位：份）

此外，筆者在閱讀樣本文書中發(fā)現(xiàn)，由于法官怠于自由心證，該規(guī)則目前存在被行政機(jī)關(guān)利用，使其通過虛假自認(rèn)逃避所應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任的漏洞。尤其在涉及行政強(qiáng)制的案件中，《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》在某種程度上成為了行政機(jī)關(guān)進(jìn)行責(zé)任轉(zhuǎn)移的掩護(hù)。其具體體現(xiàn)為，法官往往憑借當(dāng)事人一致的陳述，甚至是輔助型第三人和被告、共同被告間存疑的一致陳述來認(rèn)定行政強(qiáng)制的實(shí)施主體。此處以“劉某某、王某某、周某某與威縣洺州鎮(zhèn)人民政府、第三人河北海實(shí)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司行政許可案”?為例進(jìn)行說明。該案中原告三人請求法院依法確認(rèn)被告強(qiáng)推原告合法土地的行政行為違法，并提供了被告工作人員在場的照片作為證據(jù)。第三人作為取得了涉案土地國有土地使用權(quán)的主體而參與訴訟，并自認(rèn)其實(shí)施了強(qiáng)拆行為，但并未提供相關(guān)證據(jù)。法官未對原告提供的初步證據(jù)進(jìn)行回應(yīng)，僅依據(jù)第三人無證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)的、對被告有利的陳述即認(rèn)定拆除主體是該公司，使被告從訴訟中順利脫身。該案第三人作為從被訴行政行為中受惠的主體，明顯和被訴行政機(jī)關(guān)處于同一陣營。因第三人并非行政主體，法院不能在本行政訴訟中直接對其權(quán)利義務(wù)作出裁判，其自認(rèn)實(shí)施了拆除行為根本不會在本訴中給其帶來不利，反可使原告所提之訴因不符合行政訴訟的受案范圍而被駁回，被告從而逃脫可能承擔(dān)的行政責(zé)任。此外，在行政機(jī)關(guān)作為共同被告或訴訟參加的情形下，雖然被訴的兩個行政機(jī)關(guān)或是作為第三人的行政機(jī)關(guān)與被訴行政機(jī)關(guān)間看似是獨(dú)立的個體，但行政機(jī)關(guān)間往往存在上下級關(guān)系，此時(shí)，行政機(jī)關(guān)做出的不利于己的自認(rèn)，有可能出自于被訴的上級行政機(jī)關(guān)的授意，以達(dá)到轉(zhuǎn)移行政責(zé)任或使相對人所提之訴因主體不適格被駁回的目的。?在行政訴訟中，基于監(jiān)督行政的需要，似不應(yīng)存在此類在訴訟上進(jìn)行包庇的可能性。在這種自認(rèn)明顯存疑的案件中，法官應(yīng)當(dāng)積極探查事實(shí)以對自認(rèn)內(nèi)容進(jìn)行自由心證，以免因錯誤之自認(rèn)而使當(dāng)事人喪失權(quán)利救濟(jì)的機(jī)會。

（三） 舉證責(zé)任因自認(rèn)而移轉(zhuǎn)

表2 說明：107 份文書樣本中有71 份二審或再審文書，其中有29 份文書的上訴人或申請?jiān)賹徣藢ψ哉J(rèn)認(rèn)定不當(dāng)作為上訴和再審理由之一，占比40.85%。在107 份文書樣本中，共有39 份文書的自認(rèn)人表述了欲推翻先前自認(rèn)的意思表示，其中31份文書的當(dāng)事人認(rèn)為自認(rèn)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容有誤，5 份文書的自認(rèn)人認(rèn)為法院對自認(rèn)的內(nèi)容理解有誤，3 份文書的自認(rèn)人認(rèn)為其陳述不構(gòu)成自認(rèn)的形式要件。

表2 自認(rèn)人對法官認(rèn)定自認(rèn)的態(tài)度（單位：份）

而在這39 份文書中的29 份文書中，法院有“因當(dāng)事人未提出相反證據(jù)予以推翻，本院對自認(rèn)事實(shí)予以認(rèn)定”的表述。在這些案件中，即使該自認(rèn)事實(shí)的原證明責(zé)任主體為對方當(dāng)事人或該自認(rèn)事實(shí)系法官應(yīng)依職權(quán)調(diào)查的事項(xiàng)，法官仍將提出相反證據(jù)的證明責(zé)任分配給了反對自認(rèn)者，使自認(rèn)實(shí)際產(chǎn)生了排除證明責(zé)任的效果。這與《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條否定自認(rèn)效力的觀點(diǎn)可謂是北轍南轅。

此處以“鄭某某與江山市賀村鎮(zhèn)人民政府行政強(qiáng)制及行政賠償案”為例進(jìn)行說明。?在本案中，被告認(rèn)為原告房屋超高而實(shí)施強(qiáng)制拆除，原告請求確認(rèn)被告拆除行為無效并要求賠償。二審法院認(rèn)為原告既已在一審中明確表示其房屋超高，而后上訴卻否認(rèn)房屋超高的事實(shí)，則“理應(yīng)承擔(dān)足以推翻其認(rèn)可事實(shí)的相反證據(jù)的舉證責(zé)任”。后法院因原告未成功舉證而對其上訴主張不予支持。房屋超高原屬于行政機(jī)關(guān)應(yīng)舉證的事項(xiàng)，被告在拆除房屋之前應(yīng)依據(jù)法定行政程序收集原告所建房屋超高的證據(jù)。若自認(rèn)無效力，那么當(dāng)事人間舉證責(zé)任的分配當(dāng)然不會因一造自認(rèn)而發(fā)生動態(tài)移轉(zhuǎn)。但本案法官在原告作出了不利于己的陳述后，就將房屋超高的證明責(zé)任分配給了原告，要求原告提出證明被告行政行為不合法的證據(jù)，很明顯發(fā)生了證明責(zé)任的轉(zhuǎn)移。若自認(rèn)人未能提出相反的證據(jù)以推翻先前自認(rèn)的事實(shí)，法官即會對自認(rèn)事實(shí)予以認(rèn)定，并無依職權(quán)調(diào)查該事實(shí)或要求被訴行政機(jī)關(guān)提供相關(guān)證據(jù)的意圖。且《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條中所述的“相反證據(jù)”的提出應(yīng)不僅局限于自認(rèn)者一方，法院亦應(yīng)在必要時(shí)依職權(quán)調(diào)查證據(jù)或責(zé)令對造提供。法官在實(shí)務(wù)中的做法與《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條的要求存在偏差。

（四） 實(shí)務(wù)操作偏離于《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》的原因

如上所述，我國《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條否定了自認(rèn)的約束效力，賦予了法官對自認(rèn)事實(shí)進(jìn)行自由心證的空間。然而，筆者在對107 份裁判文書進(jìn)行實(shí)證觀察中卻發(fā)現(xiàn)，自認(rèn)實(shí)際產(chǎn)生了對證明責(zé)任的排除效果，法官怠于探知自認(rèn)事實(shí)，是否認(rèn)定事實(shí)基本上取決于對抗自認(rèn)的一方是否提出了相反證據(jù)予以推翻，缺少法官積極探查和自由心證的過程。因此，我國行政訴訟自認(rèn)規(guī)則在立法和實(shí)踐上呈現(xiàn)出明顯的兩分性。筆者認(rèn)為，導(dǎo)致該結(jié)果的主要原因在于《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條的可操作性不強(qiáng)，且我國行政訴訟在事實(shí)調(diào)查領(lǐng)域所采的訴訟模式與《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條存在不協(xié)調(diào)性。

1.《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條的規(guī)定過于模糊不清

（1） 未強(qiáng)調(diào)法官需自由心證的職責(zé)?！缎姓V訟證據(jù)規(guī)定》 第六十五條既然否認(rèn)了自認(rèn)的拘束力，其意圖就在于在自認(rèn)事實(shí)明顯存疑之時(shí)，法官當(dāng)然不應(yīng)將其確定為裁判基礎(chǔ)，對自認(rèn)事實(shí)的確認(rèn)不能省去自由心證的這一步。但該條僅以“可以”一詞描述法官在沒有相反證據(jù)推翻自認(rèn)時(shí)的行為模式，由于缺乏具體指引的規(guī)范，“可以”一詞易被誤解為鼓勵性的或不限條件的許可。法官或從文義上簡單地將其解釋成不論該陳述的證明力是否達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)、不論對該事實(shí)的認(rèn)定是否會影響公益，只要當(dāng)事人陳述是一致的，法官認(rèn)定該事實(shí)就是適法的?！缎姓V訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條應(yīng)以更清晰的表述來明示法官需對自認(rèn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查與評價(jià)。

（2） 未明確規(guī)定相反證據(jù)的提出主體。在法官可依職權(quán)調(diào)查事實(shí)的空間內(nèi)，因《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條并未明確指示相反證據(jù)由誰提出，使得法官易怠于探查證據(jù)、調(diào)查自認(rèn)事實(shí)。依據(jù)法條文義解釋，相反證據(jù)既可以由當(dāng)事人提供，也可以由法官依職權(quán)調(diào)取。當(dāng)自認(rèn)方難以舉證且無法期待因自認(rèn)受利的對造積極提供相反證據(jù)時(shí)，法官則應(yīng)有積極探查自認(rèn)真相的權(quán)責(zé)。但因缺少細(xì)節(jié)指引，受辯論主義的訴訟氛圍影響，法官可能下意識以民事案件的思維方式來確認(rèn)自認(rèn)的拘束力，要求自認(rèn)人提供推翻自認(rèn)事實(shí)的證據(jù)，即使在涉及國家利益、公共利益、他人利益的法定職權(quán)探知事項(xiàng)中，法官亦表現(xiàn)地相對消極。我國臺灣地區(qū)《行政訴訟法》第一百三十四條則明確規(guī)定行政法院于撤銷訴訟以及維護(hù)公益之訴訟中有對必要證據(jù)的調(diào)查責(zé)任。?而《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條過于簡單粗糙，僅僅規(guī)定了“有相反證據(jù)予以推翻”的內(nèi)容，缺少如臺灣地區(qū)《行政訴訟法》第一百三十四條般明確要求法官積極調(diào)查證據(jù)的指示。當(dāng)自認(rèn)人客觀舉證不能時(shí)，法官亦有必要基于維護(hù)公益與行政秩序之需要，而積極求證自認(rèn)事實(shí)的真?zhèn)巍?/p>

2.我國行政訴訟在事實(shí)調(diào)查領(lǐng)域的訴訟模式偏向辯論主義

依據(jù)當(dāng)事人與法官在事實(shí)調(diào)查程序中所起的作用不同，訴訟模式有職權(quán)探知主義與辯論主義之分。探查我國行政訴訟在事實(shí)認(rèn)定中所采何種訴訟模式，對厘清自認(rèn)規(guī)則在我國的現(xiàn)有地位與應(yīng)然范式具有重要意義。由于我國行政訴訟在訴訟資料收集的領(lǐng)域內(nèi)的諸多規(guī)定雜糅著辯論主義和職權(quán)探知主義的色彩，理論界對于我國行政訴訟在事實(shí)調(diào)查部分究竟采取的是何種訴訟模式的問題，一直存在著諸多爭議。

在事實(shí)主張層面，我國行政訴訟的相關(guān)立法未明確規(guī)定分配主張責(zé)任的相關(guān)事宜。一般認(rèn)為，法官可超越當(dāng)事人的主張范圍對被訴行政行為的合法性作全面的審查。行政訴訟關(guān)于裁判的相關(guān)立法亦確定了法官可以不受當(dāng)事人訴請內(nèi)容的拘束，而僅依據(jù)行政行為的違法形態(tài)作出判決，據(jù)此可推斷法官可超出當(dāng)事人主張的范圍而調(diào)查事實(shí)，這點(diǎn)更偏向于職權(quán)探知主義。在證據(jù)調(diào)查層面，我國行政訴訟中既有當(dāng)事人提出證據(jù)的規(guī)定，亦有法官調(diào)取證據(jù)的規(guī)定。我國的行政訴訟法從原告和被告兩個方面規(guī)定了當(dāng)事人的舉證范圍，且該范圍基本覆蓋了行政訴訟中所有的待證事實(shí)，明確了行政行為合法性的舉證責(zé)任由被告承擔(dān)?！缎姓V訟法》第四十條似乎從文義解釋上授予了法官在行政訴訟中無范圍限制地依職權(quán)調(diào)查證據(jù)的權(quán)限，但《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第二十二條則將法官依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的范圍限制于涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)及程序性事項(xiàng)，構(gòu)成對《行政訴訟法》第四十條的限制性解釋。

綜上，在實(shí)體事實(shí)的調(diào)查上，我國立法僅賦予了人民法院在涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)依職權(quán)調(diào)查的權(quán)限。?依據(jù)“行政訴訟法實(shí)施狀況調(diào)查”項(xiàng)目的調(diào)查成果表明，能夠從裁判文書中確定法院調(diào)取證據(jù)的案件比例不高，其中法院依職權(quán)取證的案件占3.3%；法院應(yīng)申請取證案件占0.9%，即法院在訴訟中調(diào)取證據(jù)的案件共占4.2%。?這一比例說明，我國行政訴訟審判中涉及案件證據(jù)的獲取模式已經(jīng)告別傳統(tǒng)的職權(quán)探知主義，更偏向辯論主義模式。此外，最高人民法院行政審判庭在其所編著的《中華人民共和國行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》一書中，亦表達(dá)了人民法院調(diào)取證據(jù)應(yīng)從當(dāng)事人主義出發(fā)的意見，在一般行政案件的審理中，人民法院原則上不主動收集證據(jù)。?

相關(guān)事實(shí)成為裁判之基礎(chǔ)需要經(jīng)過的非常關(guān)鍵的一步是查證，既然法官有依職權(quán)調(diào)查涉及被訴行政行為合法性的全部事實(shí)的權(quán)責(zé)，此時(shí)法官必定需要有依職權(quán)探查對應(yīng)證據(jù)的權(quán)限，才能達(dá)成發(fā)現(xiàn)并證成事實(shí)真相之目的，相關(guān)規(guī)則在運(yùn)行時(shí)才能自洽。?目前，我國《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》卻將法官依職權(quán)取證的范圍限制為涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)認(rèn)定的情形。從立法者的體例安排來看，法官應(yīng)只有在與公共利益有直接重大相關(guān)的情形之下方依職權(quán)調(diào)查相應(yīng)證據(jù)。但依職權(quán)調(diào)查事實(shí)在邏輯上應(yīng)是較依職權(quán)調(diào)查證據(jù)更進(jìn)一步，屬于對為裁判基礎(chǔ)之訴訟資料的更深入探知。因此，對法官取證范圍的限制使得我國法官依職權(quán)調(diào)查事實(shí)與依職權(quán)調(diào)查證據(jù)的范圍有所錯差，事實(shí)上架空了法官對行政行為合法性進(jìn)行全面審查的原則。總體而言，我國的行政訴訟程序在事實(shí)調(diào)查層面仍呈現(xiàn)出由當(dāng)事人主導(dǎo)的特征，法官依職權(quán)探知事實(shí)受限。而《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條卻展現(xiàn)出了職權(quán)主義模式下對自認(rèn)應(yīng)有的態(tài)度，明顯與我國行政訴訟在事實(shí)認(rèn)定方面的立法存在不協(xié)調(diào)性。在我國行政訴訟于事實(shí)認(rèn)定領(lǐng)域更偏向于辯論主義的背景下，法官易以辯論主義下自認(rèn)規(guī)則的邏輯處理當(dāng)事人一致之陳述，而怠于進(jìn)行自由心證，這顯然是不合理的。

3.法官依職權(quán)探知自認(rèn)事實(shí)受限

在我國行政訴訟在事實(shí)認(rèn)定領(lǐng)域法官依職權(quán)探知事實(shí)受限的形勢下，《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條即使給法官預(yù)留出自由心證的余地，法官調(diào)查自認(rèn)事實(shí)也存在現(xiàn)實(shí)困難與自身局限。《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第二十二條將法官依職權(quán)取證的范圍限制在涉及國家利益、公共利益、他人利益以及訴訟程序事項(xiàng)中，法官即使想要依職權(quán)探知自認(rèn)事實(shí)的真實(shí)性，受立法上證據(jù)調(diào)查范圍的限制，也無法對可能為裁判基礎(chǔ)之事實(shí)做更深入的探知。且在司法權(quán)無法對行政權(quán)進(jìn)行有效制衡的態(tài)勢下，法院依職權(quán)探知事實(shí)亦存在現(xiàn)實(shí)困難。簡言之，在當(dāng)事人因客觀原因未能提出于自身有利之證據(jù)，而對造亦回避提供時(shí)，法官往往無從獲知自認(rèn)事實(shí)的真相或無法調(diào)查相關(guān)證據(jù)以支持自由心證。

四、應(yīng)然范式：行政訴訟中無自認(rèn)之適用空間

（一） 自認(rèn)在行政訴訟中不予適用

1.行政訴訟應(yīng)以實(shí)質(zhì)真實(shí)為追求

（1） 維護(hù)公益的需要。德國學(xué)者哈特穆特·毛雷爾在《行政法學(xué)總論》一書中認(rèn)為：“行政是社會塑造活動。行政的客體是社會的共同生活；行政致力于共同體的事務(wù)，服務(wù)于共同體中的人。因此，行政的出發(fā)點(diǎn)是公共利益。”?我國的行政訴訟雖主要以主觀訴訟的模式來構(gòu)造，但行政訴訟除為保護(hù)人民之權(quán)利外，兼具有維護(hù)公共秩序之目的。然公共利益與個人利益可能部分或者全部重合，也可能發(fā)生沖突，行政訴訟中尤其如此。相對人自認(rèn)非真實(shí)時(shí)可能不會對個人利益有所損害，但卻有破壞公共秩序、損害公共利益的可能。而行政機(jī)關(guān)的自認(rèn)更有可能使其針對不特定人作出的行政行為效力受到影響以及對行政秩序造成破壞。在民事訴訟中，因私益與公益的沖突有限，當(dāng)事人間若對事實(shí)沒有爭議，法院即可依此認(rèn)定，毋庸再為事實(shí)的調(diào)查。但在行政訴訟中，為避免公益遭受無辜之損害，應(yīng)以實(shí)質(zhì)真實(shí)為追求。

（2） 監(jiān)督行政的需要。監(jiān)督和制約行政是行政訴訟的目的之一。在檢視行政處分行為的合法性時(shí)，需查驗(yàn)行政處分是否同時(shí)具備形式合法要件與實(shí)質(zhì)合法要件。合法的行政處分應(yīng)是以客觀真實(shí)為基礎(chǔ)作出的?；趯?shí)質(zhì)合法要件的要求，行政訴訟作為對行政行為合法性進(jìn)行審查的程序，亦應(yīng)以實(shí)質(zhì)真實(shí)為基準(zhǔn)判斷行政處分的合法性。

2.自認(rèn)的本質(zhì)與實(shí)質(zhì)真實(shí)相背離

在自認(rèn)規(guī)則中，自認(rèn)約束力的產(chǎn)生在于自認(rèn)事實(shí)本身的無爭議性，而不是自認(rèn)事實(shí)本身的真實(shí)性。雖說一般的理性人應(yīng)不至于故意為虛假的陳述以達(dá)到對己不利的效果，但也不排除當(dāng)事人可能基于訴訟外利益的考慮而自認(rèn)非真實(shí)的事實(shí)。在自認(rèn)規(guī)則的正確適用下，即使當(dāng)事人的自認(rèn)為偏離真相的形式真實(shí)，但只要是當(dāng)事人真實(shí)的意思表示，法院即應(yīng)將自認(rèn)事實(shí)作為裁判之基礎(chǔ)。因此，自認(rèn)并不以實(shí)質(zhì)真實(shí)為追求。

基于行政訴訟的公益性質(zhì)，法院審理行政訴訟案件既然不受當(dāng)事人主張之約束，當(dāng)事人之自認(rèn)自然也無拘束法院之效力。即使當(dāng)事人自認(rèn)了事實(shí)，法院亦應(yīng)調(diào)查其他必要之事實(shí)以期得實(shí)質(zhì)之真實(shí)，避免法院因受當(dāng)事人行為之牽制而不能達(dá)到通過審查行政行為合法性而監(jiān)督行政之目的，防止人民權(quán)益因事實(shí)認(rèn)定有誤而遭受損害。德國的行政訴訟法即采職權(quán)探知主義模式，否定自認(rèn)的適用可能性。

3.行政訴訟利益糾葛的復(fù)雜性

此外，與民事法律關(guān)系的相對性有別，行政法律關(guān)系往往是多方利益交雜而成的結(jié)果，并非是行政機(jī)關(guān)與人民間的單純雙向關(guān)系。被訴行政機(jī)關(guān)和原告可能并非是直接的利益沖突主體，或并非是唯一的利益沖突主體。比如在工傷確認(rèn)的訴訟中，原告的雇傭公司往往作為第三人參加訴訟。此時(shí)，作為被告的行政機(jī)關(guān)可能并非是該糾紛社會意義上的當(dāng)事人?；谛姓幾h訴訟中利益糾葛的復(fù)雜性，當(dāng)因自認(rèn)受不利影響的第三人或案外人無法干涉當(dāng)事人的訴訟行為時(shí)，若給予當(dāng)事人的自認(rèn)以拘束力，可能使此類第三人或案外人因訴訟而陷入極其被動的局面。

（二） 限制性適用自認(rèn)的不可行性：對臺灣地區(qū)立法觀點(diǎn)的評述

我國臺灣地區(qū)《行政訴訟法》以涉及公益程度強(qiáng)弱為標(biāo)準(zhǔn)分別探討是否適用自認(rèn)：在撤銷訴訟中，法院審查的標(biāo)的為行政機(jī)關(guān)行政處分的違法性及是否侵害人民之公益，此類訴訟與公益有更為直接重大之聯(lián)系，因此撤銷訴訟采職權(quán)探知主義，當(dāng)事人之自認(rèn)無法產(chǎn)生約束效力。而給付之訴與確認(rèn)之訴原則上僅涉及當(dāng)事人間的權(quán)利義務(wù)，在當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的享有處分權(quán)，且不與公益相抵觸的情形下，應(yīng)認(rèn)為自認(rèn)規(guī)則有適用之余地，當(dāng)事人可自行合意確定無爭議事實(shí)，并對法官產(chǎn)生約束。?

然筆者認(rèn)為公益性應(yīng)是行政訴訟案件的一般特征，與公益只有最一般關(guān)聯(lián)的案件亦因關(guān)涉最基本的行政管理秩序而不能容許自認(rèn)的適用。即使是被認(rèn)為與公益無直接關(guān)聯(lián)的社會給付案件，雖然往往僅涉及個別公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，本質(zhì)上仍關(guān)涉到行政機(jī)關(guān)滿足人民最基礎(chǔ)之需求的職責(zé)。若在此類案件中容許以非真實(shí)的事實(shí)為裁判之基礎(chǔ)，那么社會保障制度的秩序可能會被擾亂。基于穩(wěn)定行政秩序的目的，即使在與公益只有一般關(guān)聯(lián)的行政訴訟中也不應(yīng)有自認(rèn)規(guī)則的適用。

況且，以撤銷、給付與確認(rèn)訴訟為標(biāo)準(zhǔn)來確定是否適用自認(rèn)規(guī)則，將撤銷訴訟一般性地視為直接牽涉公益，而將給付訴訟和確認(rèn)訴訟一般性地視作與公益無重大相關(guān)，也存在著不準(zhǔn)確性。撤銷訴訟、給付訴訟與確認(rèn)訴訟是以行政訴訟之判決內(nèi)容或原告訴訟請求的內(nèi)容進(jìn)行的分類，主要強(qiáng)調(diào)的是行為模式而與案件的實(shí)質(zhì)內(nèi)容關(guān)聯(lián)較小。在撤銷訴訟中存在很多與公益關(guān)聯(lián)性有限的案件，在給付訴訟中和確認(rèn)訴訟中亦有相當(dāng)多的案件與公益有著直接重大之關(guān)聯(lián)，不能說給付訴訟和確認(rèn)訴訟呈現(xiàn)出與公益無關(guān)的一般特征。此外，我國臺灣地區(qū)的立法本身就存在不協(xié)調(diào)之處，臺灣地區(qū)《行政訴訟法》第一百二十五條?確立了臺灣的行政訴訟模式采職權(quán)探知主義，即在任何行政訴訟案件中法院均不受當(dāng)事人主張之拘束，此時(shí)自認(rèn)當(dāng)然不具可適用性。而《行政訴訟法》第一百三十四條卻規(guī)定僅在撤銷訴訟和維護(hù)公益的訴訟中不適用自認(rèn)，而其他類型的行政訴訟案件中仍有適用自認(rèn)的余地，與《行政訴訟法》第一百二十五條在邏輯上相矛盾。?因此，以撤銷、給付、確認(rèn)之訴三大訴訟類型為劃分標(biāo)準(zhǔn)，在行政訴訟中限制性地適用自認(rèn)似并不具有充分的合理性和必要性。

五、立法建議：對行政訴訟自認(rèn)之規(guī)則重構(gòu)

（一） 拓寬法官探知事實(shí)之空間

我國《行政訴訟法》于1989 年才從《民事訴訟法》中剝離，受民事訴訟法的影響，當(dāng)事人主義似乎成為了目前行政訴訟審判改革的歸宿，如今許多人仍持我國行政訴訟應(yīng)繼續(xù)朝當(dāng)事人主義不斷邁進(jìn)的觀點(diǎn)。但行政訴訟與民事訴訟存在著本質(zhì)的區(qū)別，即行政訴訟系涉及實(shí)現(xiàn)公共利益之訴訟程序。公法強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)真實(shí)之發(fā)現(xiàn)，在事實(shí)調(diào)查層面，基于公共利益之維護(hù)，法院應(yīng)有權(quán)限及義務(wù)不顧當(dāng)事人之陳述及行為或證據(jù)聲明，而依職權(quán)探知事實(shí)，并納入辯論及確定實(shí)體的真實(shí)。此外，相比于行政機(jī)關(guān)，行政相對人與在證據(jù)搜集和事實(shí)調(diào)查的領(lǐng)域存在天然的弱勢。即使我國立法規(guī)定被告承擔(dān)對行政行為合法性的舉證責(zé)任，被告也可能隱匿其所掌握的對己不利的證據(jù)，使相對人因無從取證而負(fù)擔(dān)不利的訴訟效果。過分依靠當(dāng)事人提供證據(jù)，可能導(dǎo)致作為裁判基礎(chǔ)的訴訟資料不夠完整或有所偏頗。雖然我國司法權(quán)尚不能與強(qiáng)大的行政權(quán)相抗衡，但現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的困難并不能為限制法官職權(quán)調(diào)取證據(jù)這一立法辯白。限制法官依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的唯一理由應(yīng)是禁止法官過分侵入當(dāng)事人自治之領(lǐng)域，但在行政訴訟中，客觀上的正確性和全面的事實(shí)調(diào)查應(yīng)是作出正確的、代表公共利益的行政判決之前提，不應(yīng)要求法官扮演消極中立的角色。

綜上，在行政訴訟上，由于有對于裁判之實(shí)體的正確性以維護(hù)公共利益的要求存在，法院應(yīng)有在必要時(shí)不依賴于當(dāng)事人舉證而依職權(quán)探知并解明事實(shí)關(guān)系的職權(quán)。因此， 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第三十七條、《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第二十二條對人民法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)和責(zé)令當(dāng)事人提供證據(jù)的范圍限制應(yīng)予刪除。

（二） 自認(rèn)應(yīng)作為法官自由心證的對象，不發(fā)生舉證責(zé)任移轉(zhuǎn)的效力，法官有在必要時(shí)依職權(quán)調(diào)查自認(rèn)的權(quán)責(zé)

如前文所述，自認(rèn)制度以對當(dāng)事人意思的尊重為運(yùn)作機(jī)理，因此自認(rèn)在私權(quán)自治的民事訴訟中有充分的適用空間。但在以救濟(jì)個人權(quán)利為表征而以公益維護(hù)為內(nèi)里的行政訴訟中，不應(yīng)存在同實(shí)質(zhì)真實(shí)相偏離的自認(rèn)規(guī)則?！缎姓V訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條雖未確認(rèn)自認(rèn)的約束力，但因條文過于模糊隨意，法官在實(shí)際操作中依舊會參考實(shí)質(zhì)自認(rèn)規(guī)則的思考模式來審理案件。立法者應(yīng)在《行政訴訟法》證據(jù)一章中增加一條：“一方當(dāng)事人主張的事實(shí)由對方當(dāng)事人自認(rèn)的，法官可予以認(rèn)定，但法官通過對相關(guān)證據(jù)及事實(shí)的探查，認(rèn)為自認(rèn)內(nèi)容并非真實(shí)時(shí)，應(yīng)不予認(rèn)定?！币韵聦ψ哉J(rèn)事實(shí)應(yīng)持的三點(diǎn)態(tài)度可由立法者在《行政訴訟法》中明文規(guī)定，也可由最高人民法院通過制定司法解釋的方式予以明確。

1.澄清自認(rèn)事實(shí)仍屬法官自由心證的對象

自認(rèn)事實(shí)應(yīng)作為法官自由心證的對象，法官有在必要時(shí)依職權(quán)調(diào)查自認(rèn)的權(quán)責(zé)。既然行政訴訟中的自認(rèn)不同于民事訴訟中的自認(rèn)對法官有制約效力，那么法官對于自認(rèn)事實(shí)的應(yīng)有態(tài)度為：法官基于其自由意志，依據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則、倫理法則、理性精神來判斷當(dāng)事人自認(rèn)事實(shí)的真?zhèn)巍Ｈ舴ü俳Y(jié)合其他證據(jù)、當(dāng)事人自認(rèn)的神態(tài)、修改自認(rèn)的情況、當(dāng)事人受到的外部壓力等，形成自認(rèn)為非真實(shí)的心證時(shí)，則應(yīng)將自認(rèn)事實(shí)排除于裁判基礎(chǔ)之外，并在裁判文書中詳盡說理。相反，若當(dāng)事人之自認(rèn)在經(jīng)由法官的理性判斷后被認(rèn)為無可疑之處，自認(rèn)事實(shí)存在較高的真實(shí)可能性時(shí)，法官亦可直接憑自認(rèn)認(rèn)定事實(shí)。

2.規(guī)定自認(rèn)不發(fā)生舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移

因法官對自認(rèn)有判斷自由，若自認(rèn)無法說服法官認(rèn)定相關(guān)事實(shí)時(shí)，原負(fù)舉證責(zé)任的當(dāng)事人則應(yīng)繼續(xù)舉證，當(dāng)事實(shí)依舊呈現(xiàn)為真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，該當(dāng)事人則要承擔(dān)可能敗訴的法律后果。不負(fù)舉證責(zé)任但做出不利自認(rèn)的一造亦可提供反證，《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條對相反證據(jù)的證明力的要求為達(dá)到推翻自認(rèn)事實(shí)的程度，高于反證所需達(dá)到的證明標(biāo)準(zhǔn)。不負(fù)舉證責(zé)任的一造欲否認(rèn)自認(rèn)，應(yīng)僅需動搖法官對自認(rèn)事實(shí)形成的內(nèi)心確信，使待證事實(shí)處于真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)即可，毋庸達(dá)到完全推翻的程度?！缎姓V訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條中“推翻”的表述應(yīng)予刪除，改為“一方當(dāng)事人對對方當(dāng)事人負(fù)舉證責(zé)任的事實(shí)予以自認(rèn)的，舉證責(zé)任并不因自認(rèn)而轉(zhuǎn)移，但作出自認(rèn)的當(dāng)事人可提供相反證據(jù)?！?/p>

3.規(guī)定法官在必要時(shí)應(yīng)依職權(quán)調(diào)查相關(guān)證據(jù)

基于行政訴訟公益之本質(zhì)與當(dāng)事人武器失衡之現(xiàn)狀，法官應(yīng)有針對自認(rèn)事實(shí)進(jìn)行職權(quán)調(diào)查的權(quán)限。為避免法官怠于探知自認(rèn)事實(shí)，《行政訴訟法》或其司法解釋應(yīng)增加“法官在必要時(shí)應(yīng)依職權(quán)調(diào)查自認(rèn)事實(shí)的相關(guān)證據(jù)”之規(guī)定。當(dāng)事人所主張的事實(shí)即使由對造所自認(rèn)，法院認(rèn)為有必要時(shí)，即認(rèn)為當(dāng)事人自認(rèn)的證明力無法達(dá)到事實(shí)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)或有侵害公益之風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，仍有職權(quán)或職責(zé)對其他的證據(jù)進(jìn)行調(diào)查，以在事實(shí)真實(shí)的基礎(chǔ)上對行政行為的合法性作出判斷。但這并非要求法官對任何自認(rèn)均需進(jìn)行探查，當(dāng)法官通過自由心證認(rèn)為當(dāng)事人的自認(rèn)已足夠證明待證事實(shí)且自認(rèn)危害公益的可能性較小時(shí)，法官亦可直接認(rèn)定，而無需其他證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)。

六、結(jié)語

行政訴訟的目的在于維護(hù)公益和監(jiān)督行政，擔(dān)負(fù)著維持、形成秩序及實(shí)現(xiàn)公益的作用，因此對實(shí)質(zhì)真實(shí)的追求在行政訴訟中占據(jù)著十分重要的地位。而自認(rèn)規(guī)則所考量的不是事實(shí)的真實(shí)性，往往更重視對當(dāng)事人自由意思的尊重，因此非真實(shí)的事實(shí)亦可成為裁判基礎(chǔ)。公益性系行政訴訟的普遍特征，所以行政訴訟中應(yīng)一般性地不予適用自認(rèn)規(guī)則。準(zhǔn)確把握行政訴訟公益性之特質(zhì)，不僅是引導(dǎo)具體訴訟制度設(shè)計(jì)與運(yùn)作的需要，也是提高行政審判的實(shí)效性、發(fā)揮行政審判權(quán)利救濟(jì)、監(jiān)督行政以及解決行政爭議之功效的核心要件。

注釋：

① 姜世明：《民事訴訟法》 （下冊），新學(xué)林出版股份有限公司2013 年版，第10 頁。

②［德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003 年版，第542—543 頁。

③ 2015 年最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋以及2018 年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》的最后一條均規(guī)定：最高人民法院以前發(fā)布的司法解釋與該解釋不一致的，不再適用；因此《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》與現(xiàn)行《行政訴訟法》及其司法解釋不相抵觸的條文應(yīng)屬有效，原則上繼續(xù)適用。

④ 江必新、梁鳳云： 《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)》（上卷），北京大學(xué)出版社2011 年版，第658 頁。

⑤ 占善剛、劉丹：《論我國行政訴訟中自認(rèn)制度的構(gòu)建》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2014 年第5 期。

⑥⑦［日］新堂幸司：《新民事訴訟法》，林劍鋒譯，法律出版社2008 年版，第379、380 頁。

⑧“無訟案例網(wǎng)”，最后檢索時(shí)間為2021 年3 月15日，本文中援引的案例均來自于此數(shù)據(jù)庫。

⑨ 因部分法院在引用法條時(shí)未寫明法條全稱，筆者在檢索時(shí)以法條名稱的簡略版進(jìn)行檢索。

⑩ 樣本文書中有八個案件涉及不同審級的文書，其中并無一審、二審或再審對自認(rèn)認(rèn)定不一致的情形，二審、再審法院或是認(rèn)同一審、終審法院的自認(rèn)，或是對當(dāng)事人的自認(rèn)未予論證。

? 衡陽市蒸湘區(qū)人民法院156 篇裁判文書的表述均為：“原告某某對被告某某提供的某號證據(jù)不持異議，被告某某對原告某某提供的某號證據(jù)不持異議。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十五條規(guī)定的自認(rèn)原則，本院對原、被告雙方提供的上述證據(jù)予以采信和確認(rèn)”，這些文書引用《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第六十五條以說明雙方當(dāng)事人對證據(jù)達(dá)成的合意，內(nèi)容具有重復(fù)性且與具體案件事實(shí)無關(guān)，系一家法院對其法適用觀點(diǎn)的重復(fù)表述，調(diào)查價(jià)值較低，由于數(shù)量過大恐影響數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，因此筆者僅保留其中的一份文書。

? 泉州市中級人民法院（2017） 閩05 行終392 號行政裁定書。

? 廣宗縣人民法院（2019） 冀0531 行初13 號行政裁定書。

? 在“賀某某與合肥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會、合肥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)長寧社區(qū)服務(wù)中心行政強(qiáng)制案”中（具體參見合肥市中級人民法院（2017） 皖01 行終448 號行政判決書），一審和二審法院均基于長寧社區(qū)自認(rèn)，在無其他證據(jù)加以證明的情形下，明確實(shí)施強(qiáng)制拆除的主體為長寧社區(qū)而非高新區(qū)管委會，且并未回應(yīng)原告所提出的證明高新區(qū)管委會在場的證據(jù)。一體性是行政系統(tǒng)的主要特征，本案中，長寧社區(qū)做出對己不利的自認(rèn)，在某種程度上未必不是利于高新區(qū)管委會的陳述，難以認(rèn)為不存在高新區(qū)管委會授意長寧社區(qū)先行自認(rèn)，使高新區(qū)管委會逃脫行政責(zé)任的嫌疑。

? 衢州市中級人民法院（2018） 浙08 行終24 號行政判決書。

? 臺灣《行政訴訟法》第一百三十四條規(guī)定：“前條訴訟，當(dāng)事人主張之事實(shí)，雖經(jīng)他造自認(rèn)，行政法院仍應(yīng)調(diào)查其他必要之證據(jù)。”

? 然在民事訴訟中亦有涉及身份關(guān)系、國家利益、社會公共利益等事實(shí)應(yīng)當(dāng)由人民法院依職權(quán)調(diào)查的規(guī)定。在證據(jù)調(diào)查層面，行政訴訟職權(quán)探知的范圍并未呈現(xiàn)出廣于民事訴訟的表現(xiàn)。

?林莉紅：《行政法治的理想與現(xiàn)實(shí)——〈行政訴訟法〉實(shí)施狀況實(shí)證研究報(bào)告》，北京大學(xué)出版社2014 年版，第134 頁。

? 最高人民法院行政審判庭：《中華人民共和國行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》，人民法院出版社2015 年版，第 242 頁。

? 張文郁： 《對于行政訴訟法修正草案之淺見》，《輔仁法學(xué)》第16 期（1997 年6 月）。

? ［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第6 頁。

? 張文郁：《行政訴訟之訴訟和解》，《臺灣法學(xué)雜志》 第 108 期 （2008 年 7 月）。

? 臺灣《行政訴訟法》第一百二十五條規(guī)定：“行政法院應(yīng)依職權(quán)調(diào)查事實(shí)關(guān)系，不受當(dāng)事人主張之拘束?！?/p>

? 張文郁：《行政訴訟法之職權(quán)調(diào)查主義》，《臺灣法學(xué)雜志》第 160 期（2010 年9 月）。