地方政府數(shù)據(jù)治理實現(xiàn)“三元融合”的政策工具創(chuàng)新研究*——基于臺州等多地區(qū)的案例考察

中共臺州市委黨校 梁思琪

一、問題的提出與文獻回顧

（一）問題的提出

信息化、全球化和后工業(yè)社會的快速發(fā)展對于公共管理和公共治理而言，既是一種挑戰(zhàn)，也是一個歷史機遇。如何通過以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算和云存儲為主要內(nèi)容的信息技術(shù)和新一輪的科技革命改革傳統(tǒng)公共管理思維和公共治理模式，增加公共管理領(lǐng)域解決問題的手段的多樣性，提升治理能力，成為當前一個越來越重要的課題。在回答地方政府數(shù)字治理的有效性、可持續(xù)性和實現(xiàn)“三元融合”的路徑等問題之前，必須要先挖掘了解大數(shù)據(jù)在地方政府治理中的前置性、在地性和實踐先鋒性，這個具有焦點性意義。

（二）文獻回顧

“政府數(shù)據(jù)治理”是新時代賦予公共治理的新內(nèi)涵。根據(jù)文獻資料顯示，當前各國政府正逐漸將數(shù)據(jù)治理提升為一個國家戰(zhàn)略。Muin J. Khoury、John P. A. Ioannidis（2014）認為，大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性對于公共服務(wù)的意義更加值得深入探究。學(xué) 者 Vincent Aguiléra、Sylvain Allio, etal則關(guān)注如何利用大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化公共交通服務(wù)。諸如黃璜（2020）、曾盛聰，卞思瑤（2018）、吳克昌，閆心瑤（2020）、黃建偉，陳玲玲（2019）等國內(nèi)學(xué)者對于大數(shù)據(jù)背景下的政府治理進行了深入研究。劉葉婷、楊冬梅（2014）將大數(shù)據(jù)對政府治理的影響歸結(jié)為三個方面。徐繼華、馮啟娜（2014）則總結(jié)了大數(shù)據(jù)技術(shù)對政府治理提出的三個要求。

政策工具是公共政策研究中的重要內(nèi)容，并且已經(jīng)成為公共政策研究中的重要趨勢。國內(nèi)外學(xué)者對政策工具的分類研究和選擇研究都積累了較多成果。其中，學(xué)者Roy Rothwell和Walter Zegveld將政策工具分為三種類型：供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具。國內(nèi)學(xué)者蘇竣就是采用該種分類方式研究了某個具體領(lǐng)域政策工具的適用性。本文也同樣選取了這種分類方式，對地方政府數(shù)據(jù)治理實現(xiàn)創(chuàng)新進行研究。

總的來看，國內(nèi)外對大數(shù)據(jù)不同的分類，幫助完善了大數(shù)據(jù)的分類方式。而隨著數(shù)據(jù)的積累、使用和相關(guān)應(yīng)用的實踐，數(shù)據(jù)潛在的巨大價值不斷得到挖掘，學(xué)界出現(xiàn)了諸多從微觀、中觀以及宏觀層面對政府實施數(shù)據(jù)治理的討論和研究，研究其重要性、社會性、價值性、安全性、規(guī)范性、應(yīng)用性和關(guān)于它的技術(shù)問題。但現(xiàn)有的研究大多較為關(guān)注大數(shù)據(jù)的發(fā)展對政府運行的影響，而缺少對如何通過創(chuàng)新政策工具，以實現(xiàn)地方政府數(shù)據(jù)治理的“技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合”目標的相關(guān)研究。

二、分析框架：一個政策工具的理論視角

二十世紀八十年代“新公共管理”運動興起之后，政策工具理論開始得到發(fā)展，并受到現(xiàn)實需求的推動及其在公共管理領(lǐng)域中較強的解釋力和防范的應(yīng)用性，該理論越來越受到關(guān)注。相較之于政府職能模塊，政策工具更加具有工具性意義和方法論意義。因此，有學(xué)者在對政策工具進行定義時認為它是“政府將其實質(zhì)性目標轉(zhuǎn)化為具體行動的途徑和機制”，是“實現(xiàn)政策目標的手段”。政策工具就是政府為了擊中某一個具體目標而射出的“箭”。所以，作為一種解決公共問題、實現(xiàn)公共利益最大化的政策工具，其必然是一個復(fù)合的、多元的方案體系。在選擇政策工具時，要根據(jù)工具的不同特性和可適用環(huán)境，結(jié)合決策者的主觀因素和環(huán)境的客觀因素，進行組合選擇。在現(xiàn)代政府的塑造過程中，如何正確選擇使用政策工具，并使之能夠合理有效地應(yīng)用于政策實施過程中的不同時期、不同階段，體現(xiàn)政策工具的高效率性和高價值性，是“新治理”運動時期對政府提出的新要求。當前學(xué)術(shù)界對政策工具的研究和分類中，Roy Rothwell和Walter Zegveld的分類方式被諸多學(xué)者廣泛應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域的政策及政策工具的研究上。而研究的重點也基本落在了如何通過合理選擇和組合政策工具，增加可選方案和資源，讓公共治理變得更加靈活、精準，更具效能。從現(xiàn)實意義來看，政府數(shù)據(jù)治理與政策工具的創(chuàng)新發(fā)展也具有可行性價值。經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、國家治理能力現(xiàn)代化的提升為政策工具創(chuàng)新發(fā)展提供了社會環(huán)境中的融合需求；政府通過治理創(chuàng)新為多元化群體提供多樣化的社會服務(wù)，構(gòu)成了政策工具創(chuàng)新發(fā)展在服務(wù)多元化發(fā)展下的融合需求；數(shù)據(jù)通過量化的方式將政府重要的公共資源轉(zhuǎn)變成數(shù)據(jù)資源和信息資本，構(gòu)成了政策工具創(chuàng)新發(fā)展在技術(shù)更新促進中的融合需求；政府治理模式創(chuàng)新推動政策工具開始新一輪革命性變革，構(gòu)成了政策工具創(chuàng)新發(fā)展在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展下的融合需求。因此，本文以政策工具創(chuàng)新融合發(fā)展為切入點，對當前地方政府實施數(shù)據(jù)治理的思維和實踐進行分析，以推動數(shù)據(jù)治理的縱深推進。

三、各地政府運用大數(shù)據(jù)治理的類型與成效

（一）四地數(shù)字政府治理的對比研究

在傳統(tǒng)政策工具的研究范式上，本文按照與政府的關(guān)聯(lián)程度高低，將推進數(shù)據(jù)治理的政策工具劃分為四種主要類型：市場型政策工具、傳統(tǒng)型政策工具、引導(dǎo)型政策工具和自愿型政策工具，不同類型的政策工具其具體表現(xiàn)也存在差異（見表1）。在經(jīng)過對上述四個地區(qū)地方政府實施數(shù)據(jù)治理的政策工具組合及其效應(yīng)進行分類和整理后我們可以看到，四個地區(qū)地方政府都看到了數(shù)據(jù)背后的價值，不斷挖掘數(shù)據(jù)在公共治理中的應(yīng)用場景，四地的主要政策工具類型為以下三種：市場型政策工具、傳統(tǒng)型政策工具和引導(dǎo)型政策工具，在不同政策工具的組合應(yīng)用下，各地區(qū)也收獲了不同的數(shù)據(jù)治理成效。貴州通過“云上貴州”、數(shù)據(jù)開放平臺、“數(shù)字貴州”、大數(shù)據(jù)智庫平臺、“社會和云”“數(shù)據(jù)鐵籠”以及全光網(wǎng)省等治理措施，成為中國的數(shù)字硅谷。福建通過“數(shù)字福建”、閩政通APP、政務(wù)共享工程以及生態(tài)云平臺等措施，成為國家電子政務(wù)綜合試點省、國家數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)、公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用試點省，擁有首個省級生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)云平臺，擠進了數(shù)字政府第一梯隊。廣東通過開發(fā)“粵省事”App、建立政企合作等方式，不斷推進數(shù)據(jù)治理的整合與共享，實現(xiàn)多元化發(fā)展。臺州通過“最多跑一次”“城市大腦”“數(shù)字館”機關(guān)“內(nèi)跑”“整體智治”等措施，為實施數(shù)據(jù)治理創(chuàng)造政策環(huán)境。

表1 政策工具類型及表現(xiàn)

綜上，當前地方政府在開展數(shù)據(jù)治理過程中，不斷探索政策工具的融合創(chuàng)新，以適應(yīng)數(shù)據(jù)治理的復(fù)合型發(fā)展需求。一般以傳統(tǒng)型政策工具作為基礎(chǔ)導(dǎo)入型工具，引入數(shù)據(jù)治理，通過發(fā)揮傳統(tǒng)型政策工具中的政府主導(dǎo)作用，開始數(shù)據(jù)治理的初始化建設(shè)。之后通過市場化政策工具增加數(shù)據(jù)治理的吸引力，并吸納企業(yè)和社會的力量，借助其技術(shù)手段的優(yōu)勢，推動數(shù)據(jù)治理的精細化和系統(tǒng)化發(fā)展。在面向社會時，注重使用引導(dǎo)型政策工具和自愿型政策工具，拓展數(shù)據(jù)治理參與的受眾和群體，增加地方政府數(shù)據(jù)治理與當?shù)匕l(fā)展實際的契合度和黏性。

（二）地方政府數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實難題與挑戰(zhàn)

（1）缺乏對數(shù)據(jù)治理中的政策工具的整體性建構(gòu)。意識到數(shù)據(jù)治理的重要性和推進數(shù)據(jù)治理之間是有著理念和實踐的差別的。作為一種獨立的、新型的、能夠極大改善公共行政效率、提升治理能力的政策工具，如何從整體性的視角對其進行科學(xué)合理地建構(gòu)和設(shè)置運行方式，是當前各級地方政府在開展地方數(shù)據(jù)治理時必須要納入考量的重點。只是簡單地將“電子政務(wù)”等同于“數(shù)據(jù)治理”，不是真正意義上達到數(shù)據(jù)治理的真正內(nèi)涵。因此，必須要對數(shù)據(jù)治理中政策工具的使用有一個整體性的構(gòu)建思維，建立關(guān)于數(shù)據(jù)工具的識別、分類、屬性、使用情境、組合、績效評價等有關(guān)方面的認知。（2）政策目標與政策工具存在“錯配”現(xiàn)象。創(chuàng)新需要“技術(shù)”和“需求”的共同作用，技術(shù)推動和需求拉動可以說是進行政策工具創(chuàng)新的兩個重要因素。但是從當前案例分析結(jié)果來看，在政策目標方面，地方政府在實施數(shù)據(jù)治理過程中集中了較多資源用于制定數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)應(yīng)用相關(guān)的政策目標，尤其側(cè)重于大數(shù)據(jù)的應(yīng)用；而反觀政策工具，當前地方政府都較為關(guān)注更受決策者依托的供給面政策工具，而忽視了對需求面政策工具的使用，所以在政策工具選擇上就出現(xiàn)了與政策目標不完全匹配和錯配的現(xiàn)象。（3）政策工具類型存在配比失衡現(xiàn)象。通過觀察案例地區(qū)地方政府數(shù)據(jù)治理的政策工具使用情況可以發(fā)現(xiàn)，在政策工具的維度上，供給面政策工具的使用比例較高，環(huán)境面的政策工具使用比例次之，而作為推動數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新的另一個重要動力源泉——需求面的政策工具卻使用地最少，整體來看，數(shù)據(jù)治理的政策工具類型使用比例存在明顯的失衡。這種政策工具使用配比失衡或者使用失當?shù)那闆r將會嚴重影響政策目標的順利實現(xiàn)。（4）數(shù)據(jù)治理的政策工具評估標準不夠規(guī)范。“最高效的工具可能不是最有效的工具，相反，是能實現(xiàn)收益和成本最優(yōu)均衡的工具”。研究數(shù)據(jù)治理中的政策工具是為了最終能夠指導(dǎo)數(shù)據(jù)治理實踐，而其中一個重要的研究內(nèi)容就是如何確立政策工具的評估標準。但是因為數(shù)據(jù)治理本身的復(fù)雜性，其涉及的政策工具也更加具有多元性、復(fù)合型和復(fù)雜性，政策工具評估標準的不規(guī)范在一定程度上影響了政府對政策工具有效性的評判。

四、實現(xiàn)地方政府數(shù)據(jù)治理“三元融合”的策略性回應(yīng)

（一）從“供給-需求-環(huán)境”三個維度提升政策工具使用效能

優(yōu)化大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策工具的組合結(jié)構(gòu)，從“供給-需求-環(huán)境”三個維度完善地方政府供給面政策工具、需求面政策工具以及環(huán)境面政策工具的使用情況，促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)能夠與地方政府實施數(shù)據(jù)智治中的政策工具相匹配，減少失衡現(xiàn)象和錯配現(xiàn)象，構(gòu)建起一個協(xié)調(diào)且相對完整的可持續(xù)的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策體系，配合地方政府在市域社會治理現(xiàn)代化過程中充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)這一要素的重要作用。

（二）提取各地政府數(shù)據(jù)智治經(jīng)驗，實現(xiàn)政策擴散

當前部分地區(qū)政府數(shù)字治理雖然不能說完美地形成了治理范式，但是不同地區(qū)的實踐所形成的探索經(jīng)驗和治理成效，為其他地區(qū)政府實施數(shù)據(jù)治理提供了樣本經(jīng)驗。因此，可以從數(shù)據(jù)治理成效較好的地區(qū)提取經(jīng)驗性做法，捕捉他們在組合使用市場化政策工具、傳統(tǒng)型政策工具、引導(dǎo)型政策工具和自愿型政策工具過程中所積累的創(chuàng)新做法，破解公共部門“技術(shù)瓶頸”的制約，催化地方治理的方法規(guī)范、加快標準化的政策工具評估標準出臺，實現(xiàn)治理工具的多元融合，實現(xiàn)“政策擴散”。

（三）創(chuàng)新構(gòu)建“協(xié)同性”政策工具體系，實現(xiàn)數(shù)據(jù)智治“三元融合”

一是優(yōu)化供給面政策工具的組合結(jié)構(gòu)，注重加大對數(shù)據(jù)治理人才、科技和融資支持方面的政策工具的使用力度。二是增加需求面政策工具的使用。需求面政策工具對于促進大數(shù)據(jù)的應(yīng)用創(chuàng)新具有非常重要的引導(dǎo)作用。增加需求面政策工具在政策工具使用中的配比，將實施數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)平臺建設(shè)等技術(shù)行為和技術(shù)工作進行外包，有助于增強經(jīng)濟組織的創(chuàng)新能力，帶動數(shù)據(jù)治理的市場需求，提升市場對數(shù)據(jù)的需求力。三是重視環(huán)境面政策工具的輻射性。環(huán)境面政策工具能夠從整體的外部環(huán)境對數(shù)據(jù)治理實施滲透性的影響。政府通過出臺稅收優(yōu)惠、政府補貼等政策，吸引主營大數(shù)據(jù)的有關(guān)企業(yè)參與。通過建立統(tǒng)一規(guī)范化的標準和大數(shù)據(jù)使用的安全制度，促進數(shù)據(jù)治理形成一個源頭可溯、管理規(guī)范、標準統(tǒng)一、使用安全的閉環(huán)。通過上述三個方面的推進，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)治理“三元融合”的治理目標。