以“多規(guī)合一”促進(jìn)吉林省全域旅游發(fā)展研究

靳 鵬，盧慧珊

(1.吉林開(kāi)放大學(xué) 社區(qū)教育學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012； 2.暨南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 廣州 510632)

2019年6月，國(guó)家文化和旅游部出臺(tái)了首個(gè)《文化和旅游規(guī)劃管理辦法》，要求各區(qū)域建立健全規(guī)劃協(xié)調(diào)體制，主張文化和旅游規(guī)劃需要與各地社會(huì)事業(yè)規(guī)劃等重點(diǎn)項(xiàng)目統(tǒng)籌銜接、貫通融合。“多規(guī)合一”以“一張藍(lán)圖、一干到底”為工作目標(biāo)，有機(jī)融合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、綜合交通、社會(huì)事業(yè)規(guī)劃等各專項(xiàng)規(guī)劃的編制與實(shí)施，在地方主干規(guī)劃區(qū)的協(xié)作下，解決區(qū)域內(nèi)部規(guī)劃內(nèi)容矛盾的問(wèn)題，完成空間布局的科學(xué)合理化、提高土地資源配置效率和政府管控治理能力。[1]當(dāng)前，吉林省全域旅游已初具規(guī)模。吉林省應(yīng)抓住時(shí)機(jī)，通過(guò)“多規(guī)合一”加快帶動(dòng)全域旅游的發(fā)展效率，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的提質(zhì)升級(jí)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

一、完善吉林省“多規(guī)合一”全域旅游規(guī)劃的必要性

(一)“多規(guī)合一”為吉林省全域旅游規(guī)劃奠定了基礎(chǔ)保障

首先，按照“多規(guī)合一”的要求，吉林省區(qū)域重點(diǎn)項(xiàng)目需要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃年限上對(duì)接、參數(shù)指標(biāo)上一致、信息數(shù)據(jù)上統(tǒng)一、坐標(biāo)尺度上唯一、測(cè)算方法上協(xié)調(diào)。該標(biāo)準(zhǔn)的制定作為全域旅游規(guī)劃的技術(shù)背景，能夠支撐吉林省“一張藍(lán)圖打造”工作目標(biāo)的有序推進(jìn)。其次，“多規(guī)合一”通常采用一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖的總體治理模式，能夠指導(dǎo)吉林省全域旅游規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)調(diào)整，發(fā)揮綱領(lǐng)性文件戰(zhàn)略引領(lǐng)、剛性控制的參考作用。再次，“多規(guī)合一”所實(shí)踐的規(guī)劃體制改革和土地等審批事項(xiàng)改革，也能成為吉林省全域旅游可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵組織保障。只有真正踐行“多規(guī)合一”理念，才能推動(dòng)部門協(xié)同推進(jìn)，打造全域一體的旅游目的地，最終實(shí)現(xiàn)全域旅游規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)。[1]

(二)“多規(guī)合一”是吉林省全域旅游發(fā)展的行動(dòng)指南

“多規(guī)合一”的全域旅游規(guī)劃是解決吉林省區(qū)域旅游發(fā)展問(wèn)題的總體規(guī)劃。其兼具開(kāi)創(chuàng)性與繼承性，是新時(shí)代引領(lǐng)旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的獨(dú)特表征，是全域旅游創(chuàng)新產(chǎn)品觀、發(fā)展觀和產(chǎn)業(yè)觀的綜合應(yīng)用，也是全域思維下系統(tǒng)制定旅游謀劃區(qū)域的指導(dǎo)總規(guī)。同時(shí)，“多規(guī)合一”的全域旅游規(guī)劃也是涵蓋多種領(lǐng)域、多個(gè)規(guī)劃、多項(xiàng)要素的系統(tǒng)工程。與常規(guī)性旅游發(fā)展規(guī)劃相比，其在明確規(guī)劃內(nèi)容、指示和圖件的基礎(chǔ)上，形成了新概念的架構(gòu)，包括用“互聯(lián)網(wǎng)+”提升交互體驗(yàn)、用“旅游+”豐富項(xiàng)目等，涉及多個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃成果和配套成果，梳理出多維度、全覆蓋的實(shí)施體系。因此，“多規(guī)合一”將引導(dǎo)全域旅游撬動(dòng)旅游發(fā)展結(jié)構(gòu)的變革。

(三)“多規(guī)合一”有利于吉林省區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

全域旅游規(guī)劃是以“多規(guī)合一”為核心思想的現(xiàn)代旅游業(yè)治理模式，是多個(gè)規(guī)劃的相融成果，是助力旅游消費(fèi)市場(chǎng)的新途徑。這體現(xiàn)在，全域旅游規(guī)劃能夠克服國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的沖突點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)整體與局部性質(zhì)的共通，保留城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間性與整體性，囊括土地利用規(guī)劃的資源保障性與資源配置性，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的項(xiàng)目性，納入環(huán)境與資源保護(hù)規(guī)劃的控制性，繼承旅游產(chǎn)業(yè)本身的市場(chǎng)性和創(chuàng)意性。以此為基礎(chǔ)，“多規(guī)合一”的全域旅游規(guī)劃有助于整合區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)資源，優(yōu)化配置區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)生產(chǎn)要素，拓展區(qū)域文明素質(zhì)、文化環(huán)境風(fēng)貌，完善旅游景點(diǎn)配套設(shè)施和公共服務(wù)，完成規(guī)劃系統(tǒng)全方位升級(jí)，推動(dòng)旅游空間信息平臺(tái)建立，凝聚產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展活力，最終實(shí)現(xiàn)通過(guò)旅游業(yè)賦能吉林省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二、吉林省“多規(guī)合一”全域旅游規(guī)劃面臨的主要問(wèn)題

(一)政府部門間協(xié)同度不足

自2018年起，吉林省委、省政府、省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組以及省文化和旅游廳陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)關(guān)于吉林省全域旅游的實(shí)施方案、工作任務(wù)、管理辦法和發(fā)展規(guī)劃的文件，但目前吉林省尚未在上述政策文件中明確列示各相關(guān)職能部門的具體職責(zé)與柔性化管理范圍，這便不可避免地導(dǎo)致各級(jí)部門僅承擔(dān)自身范圍內(nèi)的治理內(nèi)容，而部門間交流、互動(dòng)相對(duì)較少。諸如，敦化市在整合優(yōu)化“一區(qū)十四基地”旅游格局，打造交通游線串聯(lián)、城市+鄉(xiāng)村+景區(qū)的全域鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系建設(shè)過(guò)程中，由于土地使用關(guān)聯(lián)自然資源和規(guī)劃局，農(nóng)旅融合涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、水利局等部門。[2]因此，相互間溝通時(shí)效差、多頭管理、協(xié)調(diào)困難等治理問(wèn)題阻礙了建設(shè)進(jìn)程。

(二)全域旅游區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)

首先，在跨區(qū)域合作方面，長(zhǎng)春市是吉林省省會(huì)，也是省內(nèi)與旅游產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)程度最高的地區(qū)。但長(zhǎng)春市在吉林省全域旅游規(guī)劃開(kāi)展中，尚未充分且有效利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)。無(wú)論是與周圍城市、縣域的良性互動(dòng)，還是在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展上，長(zhǎng)春市仍需提升其在吉林省核心功能區(qū)的作用。其次，在旅游服務(wù)體系方面，省內(nèi)服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)設(shè)施參差不齊。以長(zhǎng)白山景區(qū)為例，一是，管委會(huì)旅游咨詢集散中心僅向長(zhǎng)白山主功能區(qū)提供服務(wù)，但忽視了周邊縣市區(qū)；二是，主功能區(qū)的志愿服務(wù)與游客集散中心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為完備，但周邊縣市區(qū)則缺少游客服務(wù)中心；三是，除功能區(qū)具備大型停車場(chǎng)、充足數(shù)量的公共衛(wèi)生間外，其余地區(qū)的游客時(shí)常面臨停車難、如廁難的問(wèn)題。[3]吉林省不僅需要加強(qiáng)宣傳全域旅游的發(fā)展理念，建設(shè)順暢便捷的旅游公共交通網(wǎng)絡(luò)，還需提高本省財(cái)政收入，為高效整合旅游資源提供資金支持，為分散景區(qū)建立共治體系，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間服務(wù)事項(xiàng)的互聯(lián)共通、旅游產(chǎn)品空間結(jié)構(gòu)的形式多樣。

(三)協(xié)同治理的保障體系不健全

保障體系的建立健全在全域旅游治理中占據(jù)關(guān)鍵地位。當(dāng)前，吉林省推進(jìn)的協(xié)同治理保障體系仍存在不可忽視的漏洞。在人員保障方面，吉林省全域旅游行政管理部門中創(chuàng)新型專業(yè)人才短缺、整體管理理念落后、人員素質(zhì)較差，政府工作人員及旅游工作者還是傳統(tǒng)的治理思維方式，依賴慣有經(jīng)驗(yàn)與方法解決新問(wèn)題。在財(cái)政保障方面，吉林省旅游功能區(qū)的財(cái)政現(xiàn)狀不佳，多地景點(diǎn)與度假區(qū)資金供給依賴固定的門票收入，部分全域鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游地區(qū)則經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、經(jīng)濟(jì)條件落后、旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)慢、短期效益實(shí)現(xiàn)難。功能區(qū)尚不具備余力援助景城(景鄉(xiāng))交匯處的服務(wù)體系與公共交通建設(shè)，也無(wú)法提供額外的資金扶持周邊發(fā)展。除此之外，吉林省所掌握的旅游業(yè)各項(xiàng)治理數(shù)據(jù)分布在個(gè)別政府部門或旅游企業(yè)中，垂直管理部門的縱向分隔程度與行業(yè)市場(chǎng)主體的橫向分離水平不一致，數(shù)據(jù)不對(duì)稱、不公開(kāi)、分析精準(zhǔn)度低、價(jià)值創(chuàng)造功能弱等障礙隨之產(chǎn)生，各部門、企業(yè)主體與公民的信息壁壘加固，最終導(dǎo)致協(xié)同治理效果不理想。[4]

三、吉林省“多規(guī)合一”全域旅游規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)與《吉林省“十四五”發(fā)展規(guī)劃》銜接：定方向

吉林省“十四五”規(guī)劃綱要是統(tǒng)籌安排和指導(dǎo)全省社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)等各項(xiàng)工作的總體綱要。 “十四五”發(fā)展規(guī)劃和全域旅游規(guī)劃之間存在指導(dǎo)與落實(shí)的關(guān)系：一方面，后者應(yīng)符合并滿足前者中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、旅游業(yè)市場(chǎng)定位、旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)期成果、重大建設(shè)項(xiàng)目、相關(guān)政策保障等標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，后者能夠向前者反映旅游發(fā)展重點(diǎn)實(shí)施項(xiàng)目、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求和旅游政策需求等產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求。[5]由此，吉林省政府在確立“十四五”發(fā)展規(guī)劃的全局目標(biāo)定位及工作落實(shí)考核時(shí)，應(yīng)著力推進(jìn)覆蓋旅游發(fā)展目標(biāo)，提高“十四五”發(fā)展規(guī)劃中重點(diǎn)旅游項(xiàng)目數(shù)量，完善景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，提高景區(qū)安全措施保障。

(二)與吉林省《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)“十四五”規(guī)劃》銜接：定坐標(biāo)

吉林省《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)“十三五”規(guī)劃》是統(tǒng)籌部署和安排區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃，主要側(cè)重于城市目標(biāo)定位、土地利用、城鄉(xiāng)布局和各項(xiàng)建設(shè)等內(nèi)容。城鄉(xiāng)規(guī)劃和全域旅游規(guī)劃的聯(lián)系著重表現(xiàn)為：首先，城鄉(xiāng)規(guī)劃既為全域旅游制定相對(duì)應(yīng)的城鄉(xiāng)發(fā)展總體目標(biāo)、用地規(guī)模和空間發(fā)展格局，又向全域旅游規(guī)劃部門供給旅游景區(qū)分布、道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城市環(huán)境美化建設(shè)等數(shù)據(jù)資料，適應(yīng)全域旅游新時(shí)代發(fā)展的戰(zhàn)略要求；其次，全域旅游根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)實(shí)際發(fā)展前景，更新城鄉(xiāng)規(guī)劃中關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施、游客集散中心、旅游服務(wù)體系等標(biāo)準(zhǔn)，并且推動(dòng)區(qū)域內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)要素加速流動(dòng)，營(yíng)造優(yōu)質(zhì)的觀賞、娛樂(lè)、休息場(chǎng)景，完備城鄉(xiāng)功能區(qū)建設(shè)。[6]

(三)與《吉林省土地利用總體規(guī)劃》銜接：定指標(biāo)

作為吉林省土地利用總體規(guī)劃編制部門的國(guó)土部門，統(tǒng)籌部署和安排各地區(qū)土地開(kāi)發(fā)、保護(hù)和治理。土地規(guī)劃和全域旅游規(guī)劃在規(guī)?？刂葡戮S系相互協(xié)調(diào)的關(guān)系：其一，吉林省應(yīng)在土地規(guī)劃所設(shè)定的旅游發(fā)展空間布局、功能分區(qū)、用地規(guī)劃及發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展全域旅游規(guī)劃項(xiàng)目；其二，吉林省在推進(jìn)全域旅游規(guī)劃進(jìn)程中，通過(guò)及時(shí)反映地區(qū)旅游用地規(guī)模、旅游項(xiàng)目選址等問(wèn)題，協(xié)調(diào)土地規(guī)劃未來(lái)發(fā)展方向；其三，土地規(guī)劃也應(yīng)不斷適應(yīng)當(dāng)前旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，合理擴(kuò)大旅游用地規(guī)模，開(kāi)創(chuàng)新型旅游用地模式，革新旅游用地類別管理方式，盤(pán)活存量，實(shí)行明確的旅游新業(yè)態(tài)下用地政策。

(四)與《吉林省環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃》銜接：定底線

吉林省環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃是環(huán)境保護(hù)部門編制的，對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治的總體要求，具體包括環(huán)境保護(hù)的對(duì)象、任務(wù)、措施等。環(huán)保規(guī)劃和全域旅游規(guī)劃在保護(hù)與開(kāi)發(fā)中共同平衡發(fā)展：一方面，體現(xiàn)在環(huán)保規(guī)劃設(shè)置了全域旅游規(guī)劃開(kāi)發(fā)的原則與底線。這要求全域旅游規(guī)劃的項(xiàng)目實(shí)施與設(shè)施配置嚴(yán)格踐行生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，積極響應(yīng)上級(jí)環(huán)境保護(hù)硬性號(hào)召，主動(dòng)推進(jìn)旅游生態(tài)環(huán)境客觀評(píng)估，大力弘揚(yáng)旅游可持續(xù)發(fā)展。另一方面，體現(xiàn)在全域旅游規(guī)劃立足全域環(huán)境優(yōu)化的新準(zhǔn)則，革新環(huán)保規(guī)劃的發(fā)展路徑。這意味著環(huán)保規(guī)劃需建立在保護(hù)性開(kāi)發(fā)理念的基礎(chǔ)之上，加大旅游區(qū)域的環(huán)保整治力度，摸索綜合性綠色健康的生態(tài)旅游，醞釀生態(tài)保護(hù)與旅游開(kāi)發(fā)的和諧發(fā)展。[6]

(五)與吉林省功能區(qū)規(guī)劃銜接：定功能

當(dāng)前，吉林省共有琿春海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展示范城市及海洋經(jīng)濟(jì)合作示范區(qū)、中韓國(guó)際合作示范區(qū)、中日韓中小企業(yè)合作園區(qū)、中俄跨境區(qū)、綜保區(qū)、邊合區(qū)、互貿(mào)區(qū)等7類功能區(qū)。主體功能區(qū)的劃分明細(xì)了吉林省全域旅游的公共開(kāi)放空間與開(kāi)發(fā)邊界，規(guī)定了重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域。其中，限制或禁止地域的項(xiàng)目推進(jìn)應(yīng)將環(huán)境保護(hù)納入考察因素，應(yīng)以可持續(xù)為基礎(chǔ)努力打造生態(tài)效益最大化的旅游方式。[7]最重要的是，吉林省全域旅游規(guī)劃不能脫離主體功能區(qū)的功能定位。堅(jiān)定“一張藍(lán)圖”的工作目標(biāo)，強(qiáng)化功能區(qū)的主導(dǎo)作用，增強(qiáng)功能區(qū)的核心引領(lǐng)示范成效，發(fā)揮區(qū)域自身特有的資源優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建全域內(nèi)精細(xì)化、協(xié)調(diào)化的治理格局。

(六)與吉林省各專項(xiàng)規(guī)劃銜接：定協(xié)調(diào)

吉林省全域旅游規(guī)劃既要貫通常規(guī)五大規(guī)劃，也要立足于產(chǎn)業(yè)真實(shí)發(fā)展?fàn)顩r，提高與交通、市政、文化、體育、林業(yè)、教育等部門規(guī)劃的配合。第一，應(yīng)疏通旅游產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等基層治理工作，維持高效運(yùn)作的全域旅游脈絡(luò)體系，保障游客的優(yōu)質(zhì)旅行。[8]第二，應(yīng)激發(fā)與文化產(chǎn)業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、體育業(yè)、智慧產(chǎn)業(yè)、綜合服務(wù)業(yè)等其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，在產(chǎn)業(yè)融合政策加持下，延續(xù)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)共進(jìn)的發(fā)展方向，培育旅游業(yè)可持續(xù)的新興業(yè)態(tài)，圍繞旅游產(chǎn)業(yè)深層內(nèi)涵賦能經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)、城市與人文高度融合的可持續(xù)發(fā)展體系。[9]第三，應(yīng)鞏固與文物保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)濕地規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃等相關(guān)保護(hù)類規(guī)劃的關(guān)聯(lián)性，充分活化人文旅游資源，打造舒適宜人的生態(tài)旅游方式，在保護(hù)中發(fā)展旅游，在旅游中發(fā)展經(jīng)濟(jì)。第四，應(yīng)塑造與重大項(xiàng)目規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、旅游景區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)修建規(guī)劃等規(guī)劃的共生，倡導(dǎo)全范圍內(nèi)旅游思維，切實(shí)提升全域景區(qū)吸引力。第五，應(yīng)構(gòu)筑與各級(jí)各類文化和旅游規(guī)劃的銜接。全域旅游規(guī)劃應(yīng)以上級(jí)規(guī)劃準(zhǔn)則為標(biāo)準(zhǔn)，以本級(jí)以及下級(jí)的旅游規(guī)劃成果為借鑒，凝聚執(zhí)行性與協(xié)調(diào)性，加快專項(xiàng)規(guī)劃編制，完善規(guī)劃建設(shè)的管理配置。該編制結(jié)束后，應(yīng)將全域旅游規(guī)劃呈遞上級(jí)文化和旅游管理部門和本級(jí)規(guī)劃管理部門，并進(jìn)行綜合性評(píng)估。