“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民收入的影響及對(duì)策研究

馬 乾

(山西大學(xué) 晉商學(xué)研究所，山西 太原 030006)

一、引 言

所謂“三權(quán)分置”，指的是“在土地所有權(quán)歸集體所有的基礎(chǔ)上，放開(kāi)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，在確保農(nóng)民保留土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，可流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置”。欲要妥善處理“三權(quán)”的關(guān)系，核心要義在于保護(hù)好農(nóng)民的承包權(quán)，農(nóng)戶作為集體中的一分子，擁有土地的承包權(quán)乃是應(yīng)有之義，此亦是集體所有權(quán)的重要表現(xiàn)手段?！叭龣?quán)”需要“分置”的一個(gè)重要目的即是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，要充分發(fā)揮好經(jīng)營(yíng)權(quán)之要素功能，就要協(xié)調(diào)好“三權(quán)”之間的關(guān)系。近幾年來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革走向深入，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)逐漸興旺起來(lái)，農(nóng)村土地的碎片化趨勢(shì)得到了一定程度的遏制，集中化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)開(kāi)始顯現(xiàn)。參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶日漸增多，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模愈來(lái)愈大，流轉(zhuǎn)方式亦趨多元化。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)促進(jìn)了城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)和社會(huì)資源的優(yōu)化配置，大量的農(nóng)民或者成為農(nóng)村種糧大戶，或者成為城市里的務(wù)工者，并因此獲得了收入的增長(zhǎng)。

現(xiàn)有關(guān)于“三權(quán)分置”改革方面的研究成果可謂汗牛充棟，大多數(shù)學(xué)者對(duì)于“三權(quán)分置”普遍持積極的態(tài)度。最初的討論可追溯到20世紀(jì)90年代初，田則林(1990)創(chuàng)新性地提出“三權(quán)分離”，并主張以之替代以前的土地產(chǎn)權(quán)。[1]王新國(guó)等(1990)的研究基本上支持田則林的提議，即“三權(quán)分離”有助于土地承包制的健全。[2]進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，“三權(quán)分置”現(xiàn)實(shí)案例日漸增多，引起了諸多學(xué)者的注意，葉興慶(2016)指出，國(guó)家主要是考慮到保護(hù)農(nóng)民地權(quán)以及現(xiàn)實(shí)中人地分化發(fā)展，才主張實(shí)施“三權(quán)分置”，基于此，平等地界定、保護(hù)“三權(quán)”之間的權(quán)能關(guān)系，方于改革大有裨益。[3]劉守英(2017)認(rèn)為，欲發(fā)揮“三權(quán)分置”改革之目的，那么在處理“三權(quán)”關(guān)系上不宜跑偏，亦不宜同等界定。[4]熊萬(wàn)勝(2021)提出在三權(quán)分置改革背景下，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模今非昔比，如何在集體土地所有制的前提下確保地權(quán)的穩(wěn)定性，是一個(gè)需要特別關(guān)注的問(wèn)題；此外，他還提出了以治權(quán)、身份權(quán)和產(chǎn)權(quán)為內(nèi)容的“地權(quán)的社會(huì)構(gòu)成”。[5]印子(2021)認(rèn)為解決土地流轉(zhuǎn)價(jià)格過(guò)高、經(jīng)營(yíng)權(quán)配置不充分等問(wèn)題，需要在三權(quán)分置架構(gòu)下以集體土地所有權(quán)統(tǒng)合土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。[6]

關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民收入影響方面，學(xué)者們的研究視角不一，所得結(jié)論亦千差萬(wàn)別。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民收入的影響機(jī)制，學(xué)者們考察了包括土地流轉(zhuǎn)模式、流轉(zhuǎn)規(guī)模、流轉(zhuǎn)去向等因素。第一，流轉(zhuǎn)模式之于農(nóng)戶收入。流轉(zhuǎn)模式分類標(biāo)準(zhǔn)不一，張森和徐小任(2019)根據(jù)流轉(zhuǎn)主體不同將其分為政府引導(dǎo)模式、農(nóng)業(yè)合作社帶動(dòng)模式以及農(nóng)戶自發(fā)模式等；[7]伊慶山(2017)則按照流轉(zhuǎn)有無(wú)組織性分為集中流轉(zhuǎn)和分散流轉(zhuǎn)等。[8]金焱純(2012)認(rèn)為，股份合作制和租賃制的土地流轉(zhuǎn)皆對(duì)農(nóng)民增收有正向效果，但是前者作用更大。[9]張高麗(2018)對(duì)比了農(nóng)村合作社、轉(zhuǎn)包以及出租等三種流轉(zhuǎn)模式對(duì)于農(nóng)民收入的影響。[10]第二，流轉(zhuǎn)規(guī)模之于農(nóng)戶收入。鐘國(guó)輝(2016)研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積加大，農(nóng)民收入也隨之提高。[11]郭君平等(2018)詳細(xì)闡述了土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)何以增加農(nóng)民收入的原因。[12]張葦錕等(2020)使用廣東和江西兩省2000多農(nóng)戶的微觀數(shù)據(jù)，證明土地流轉(zhuǎn)規(guī)模通過(guò)高于意愿的流轉(zhuǎn)租金和糧食作物種植促進(jìn)了農(nóng)戶收入的增加。[13]另外，徐玉婷等(2016)認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與農(nóng)民收入之間并非單向關(guān)系，而是呈現(xiàn)倒U型曲線關(guān)系。[14]第三，土地流轉(zhuǎn)去向之于農(nóng)民收入。王倩等(2019)從實(shí)證角度指出，土地一般都是流轉(zhuǎn)給了那些高效率生產(chǎn)者，低效率生產(chǎn)者減少，這對(duì)于生產(chǎn)效率提升很有幫助。[15]韓菡等(2011)的研究指出一個(gè)令人擔(dān)憂的問(wèn)題，若是土地都流轉(zhuǎn)給大戶，那么無(wú)疑會(huì)增大村莊內(nèi)部的收入差距。[16]史常亮等(2017)發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)在轉(zhuǎn)入戶與轉(zhuǎn)出戶之間的效應(yīng)是非對(duì)稱的，一般對(duì)轉(zhuǎn)入戶收入的影響顯著大于對(duì)轉(zhuǎn)出戶的影響。[17]綜上可知，大部分學(xué)者對(duì)于土地流轉(zhuǎn)帶給農(nóng)民的積極效果基本上持肯定意見(jiàn)，但是同時(shí)也在關(guān)注積極作用背后可能存在的消極影響，比如在收入分配方面。

“三權(quán)分置”農(nóng)村土地改革的推進(jìn)，是在承繼諸多歷史制度因素基礎(chǔ)上尋求解決現(xiàn)代問(wèn)題的方案，對(duì)于提升土地使用效率，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，推動(dòng)我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)的集約式發(fā)展具有重要意義?！叭龣?quán)分置”帶來(lái)的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，使得我國(guó)土地零碎化的狀況得以改觀，在某種程度上緩解了人地緊張關(guān)系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體愈加豐富，進(jìn)而達(dá)到整合農(nóng)業(yè)資源、優(yōu)化產(chǎn)權(quán)配置、促進(jìn)制度完善的整體效果。概言之，不管“三權(quán)”如何劃分，其實(shí)際上促進(jìn)了土地要素的重新配置，也必然會(huì)相應(yīng)增加農(nóng)民的收入。當(dāng)然這也是本文研究的重點(diǎn)所在，本文首先充分廓清了“三權(quán)分置”的理論涵義和政策演變；其次，闡釋了土地流轉(zhuǎn)對(duì)于農(nóng)戶收入的影響；第三，闡明并指出目前農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)之流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題；第四，有針對(duì)性地提出了解決當(dāng)前問(wèn)題的政策建議。借此粗淺的研究，以期對(duì)目前“三權(quán)分置”制度的完善、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以及農(nóng)民增收提供一些可借鑒的思路。

二、土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶收入的影響

不管是轉(zhuǎn)入土地還是轉(zhuǎn)出土地，在宏觀上都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地資源和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力資源的重新配置，市場(chǎng)條件下的資源配置變動(dòng)一般會(huì)帶來(lái)實(shí)際的帕累托改進(jìn)，給參與者帶來(lái)收入水平的改善。但是由于并非所有的農(nóng)戶都能獲得同樣的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，或者由于他們的初始稟賦存在差異，土地流轉(zhuǎn)也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村收入差距的拉大。

(一)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)民收入增加的路徑

在朱明月等(2020)關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)新模式對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)影響的一系列調(diào)查研究中，其樣本區(qū)域涵蓋重慶、江蘇、湖南、四川、云南、湖北、貴州等8個(gè)省市的12個(gè)地級(jí)市，共有44個(gè)行政村、1000家農(nóng)戶，在使用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法對(duì)地理區(qū)位特征、戶主特征以及家庭特征等因素研究后，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)入對(duì)農(nóng)戶土地收入和家庭收入都有正向的影響效果。[18]陳斌開(kāi)等(2020)利用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心的農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的多年調(diào)查數(shù)據(jù)，通過(guò)計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的定量研究發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)產(chǎn)生了正向影響，他認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)使得農(nóng)村許多勞動(dòng)力轉(zhuǎn)而從事非農(nóng)行業(yè)，增加了經(jīng)營(yíng)性收入和工資性收入。[19]關(guān)于土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民收入的關(guān)系，一直以來(lái)的許多研究幾乎都持有相近的觀點(diǎn)，即土地流轉(zhuǎn)整體上促進(jìn)了農(nóng)民收入的提高。具體來(lái)說(shuō)：

第一，促進(jìn)了轉(zhuǎn)移性收入的增加。轉(zhuǎn)移性收入包括各級(jí)政府、組織乃至個(gè)人對(duì)農(nóng)戶的轉(zhuǎn)移性支出，比如政府、企業(yè)的退休金、養(yǎng)老金等各類補(bǔ)貼，當(dāng)然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼也是一種轉(zhuǎn)移性收入。一家農(nóng)戶即便轉(zhuǎn)出了土地，但是仍掌握該土地的承包權(quán)，因此仍有領(lǐng)取農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和糧食直補(bǔ)的權(quán)利。而轉(zhuǎn)入戶在現(xiàn)行的補(bǔ)貼政策下，也能獲取購(gòu)買農(nóng)機(jī)具、種子等各類補(bǔ)貼。因此，土地流轉(zhuǎn)給轉(zhuǎn)出戶和轉(zhuǎn)入戶都帶來(lái)轉(zhuǎn)移性收入的增加，二者沒(méi)有任何一方利益受損。

第二，促進(jìn)了工資性收入的增加。這主要是針對(duì)轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶，一旦農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)出，其實(shí)際上就獲得了更多的非農(nóng)業(yè)工作時(shí)間和外出就業(yè)機(jī)會(huì)，因?yàn)楣ぷ鲿r(shí)間有保證，其被雇傭的概率大大增加。因此，普遍性的土地流轉(zhuǎn)就會(huì)促進(jìn)勞動(dòng)力從第一產(chǎn)業(yè)逐漸轉(zhuǎn)移到第二和第三產(chǎn)業(yè)，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在現(xiàn)實(shí)中，第二、三產(chǎn)業(yè)的工資一般比第一產(chǎn)業(yè)更高，而二者之間的工資差即為農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的工資性收入的益處。相關(guān)研究也表明，農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)出就業(yè)可以起到顯著的減貧效果。[20]

第三，促進(jìn)了經(jīng)營(yíng)性收入的增加。一個(gè)農(nóng)戶如果轉(zhuǎn)入了更多土地，耕地規(guī)模擴(kuò)大，就可以從事機(jī)械化的規(guī)模種植、專業(yè)化的區(qū)域生產(chǎn)和現(xiàn)代化的田間管理，毋庸置疑，這樣會(huì)在減少勞動(dòng)力投入的同時(shí)提高單位面積的生產(chǎn)率，進(jìn)而提高單位耕地面積的純收入。有研究證明勞動(dòng)生產(chǎn)率與耕地規(guī)模之間呈現(xiàn)倒L型關(guān)系，即耕地規(guī)模在一定范圍內(nèi)可以促進(jìn)生產(chǎn)效率的提升，但是超過(guò)一個(gè)閾值后，這種關(guān)系便不復(fù)存在。[21]但是，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)人多地少，距離這個(gè)閾值還相距甚遠(yuǎn)。當(dāng)然，規(guī)模化種植有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由勞動(dòng)密集型向資本密集型轉(zhuǎn)變，較高的生產(chǎn)效率不僅會(huì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)本身的發(fā)展，還會(huì)帶來(lái)農(nóng)村加工制造業(yè)的興盛，反過(guò)來(lái)又能促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)民收入的提高。

第四，促進(jìn)了財(cái)產(chǎn)性收入的增加。擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民可以把自己不想或者不能耕種的土地出租，不僅能獲得穩(wěn)定的租金報(bào)酬，還能提高耕地的利用效率。因?yàn)橥恋氐霓D(zhuǎn)入戶由此獲得了更多的土地，作為規(guī)模土地的經(jīng)營(yíng)者，其會(huì)投入更多來(lái)提高土地的單位產(chǎn)出。獲得穩(wěn)定財(cái)產(chǎn)收入的土地轉(zhuǎn)出戶，可以憑借這些收入從事其他行業(yè)，從而也會(huì)間接造成家庭收入的增加。還有一種比較極端的情況，有些土地面臨撂荒，農(nóng)民把它以近乎零的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給街坊或親友，這種情況下農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入是很低的；但不可否認(rèn)，農(nóng)民通過(guò)從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)可能獲得更多的家庭收入增長(zhǎng)。

(二)土地流轉(zhuǎn)放大了農(nóng)村收入差距

陳斌開(kāi)等(2020)利用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心的農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的多年調(diào)查數(shù)據(jù)，其樣本區(qū)域涵蓋77個(gè)行政村，8000余戶農(nóng)戶，調(diào)查時(shí)間自1986年截止到2008年(缺1992、1994年數(shù)據(jù))，通過(guò)計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的定量研究指出了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村收入差距之間的關(guān)系，并認(rèn)為是由于經(jīng)營(yíng)性收入的差距導(dǎo)致收入差距擴(kuò)大。另一位學(xué)者史常亮(2020)也使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)庫(kù)，其樣本涉及全國(guó)的25個(gè)省份，186個(gè)行政村的將近3300戶農(nóng)戶，其研究結(jié)果表明，“土地流轉(zhuǎn)不僅造成村莊內(nèi)耕地資源配置的不平等，進(jìn)而加劇收入分配的不平等；而且還通過(guò)富者愈富的‘馬太效應(yīng)’，對(duì)農(nóng)戶收入差距拉大產(chǎn)生了更大的助推作用”。王建英等(2021)通過(guò)對(duì)武威市的涼州區(qū)、古浪縣、民勤縣抽樣研究發(fā)現(xiàn)，土地轉(zhuǎn)入戶的基尼系數(shù)從土地流轉(zhuǎn)之前的0.38變成流轉(zhuǎn)之后的0.32，而土地轉(zhuǎn)出戶的基尼系數(shù)則從土地流轉(zhuǎn)之前的0.35變成流轉(zhuǎn)之后的0.42，這說(shuō)明土地流轉(zhuǎn)減小了土地轉(zhuǎn)入戶的收入差距，降低了約15.8%；而增加了轉(zhuǎn)出戶的收入差距，增加了20%。[22]

許多實(shí)證研究表明，土地流轉(zhuǎn)對(duì)于轉(zhuǎn)出戶的影響更大。農(nóng)戶轉(zhuǎn)出耕地之后，該戶的家庭勞動(dòng)力得以釋放，他們從事了非農(nóng)行業(yè)之后獲得收入，對(duì)于其家庭收入影響很大。換言之可以這樣認(rèn)為，出讓土地的租金，尤其是外出務(wù)工人員的收入對(duì)土地轉(zhuǎn)出戶的總收入造成了顯著影響。而對(duì)于土地轉(zhuǎn)入戶而言，對(duì)于農(nóng)業(yè)的投入情況、參與農(nóng)業(yè)的家庭成員多少對(duì)其的總收入產(chǎn)生顯著影響。王建英(2021)的研究也表明，土地流轉(zhuǎn)對(duì)轉(zhuǎn)出戶的收入差距有正向擴(kuò)大效果，對(duì)轉(zhuǎn)入戶的收入差距有反向降低效果。這個(gè)原因比較好理解，一個(gè)轉(zhuǎn)入戶假設(shè)原有土地20畝，通過(guò)轉(zhuǎn)入把耕地?cái)U(kuò)大為100畝，這樣他與本村的種糧大戶(可能有耕地300畝)的耕地差距變小，對(duì)于主要靠耕地獲得收入的農(nóng)戶而言，耕地?cái)?shù)量差距縮小的同時(shí)意味著收入差距的縮小。而對(duì)于轉(zhuǎn)出戶來(lái)說(shuō)，他們從事不同的非農(nóng)行業(yè)，而非農(nóng)行業(yè)的收入差距一般是非常大的，這與轉(zhuǎn)出戶家庭成員的受教育程度、個(gè)人能力、技術(shù)水平關(guān)系較大，那么轉(zhuǎn)出戶收入差距被放大就是不可避免的。

土地流轉(zhuǎn)同樣會(huì)對(duì)農(nóng)村的高收入者和低收入者產(chǎn)生差異性影響。高收入者一般具有較強(qiáng)的市場(chǎng)思維，參與市場(chǎng)并從中謀利的意識(shí)較強(qiáng)，加上其良好的初始資源稟賦，使得其土地具有較高的流轉(zhuǎn)率，他們也愿意參與這一市場(chǎng)行為。因此，相較于低收入者，高收入者是土地流轉(zhuǎn)的主要參與者，他們面臨更多的市場(chǎng)機(jī)遇和獲益機(jī)會(huì)。而低收入者受制于預(yù)算、經(jīng)營(yíng)能力等諸多方面的限制，無(wú)法獲得更多的土地資源，即便租種了別人的少許耕地，也缺乏改進(jìn)生產(chǎn)、提高資本和技術(shù)投入的條件，最終因?yàn)闊o(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)而所獲無(wú)多。此外，由于低收入家庭更可能在信用方面產(chǎn)生違約行為，從而導(dǎo)致他們更難獲得銀行貸款或其他金融支持以改進(jìn)生產(chǎn)條件。概而言之，土地流轉(zhuǎn)如果產(chǎn)生更高的效益則依賴于規(guī)?；?jīng)營(yíng)，但是并非所有的農(nóng)戶都有條件從事規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可能存在一個(gè)閾值，閾值之下的低收入戶無(wú)法獲得規(guī)?；找?，而閾值之上的高收入戶則獲得了更多的規(guī)?；找妫罱K導(dǎo)致二者的收入差距愈來(lái)愈大。

三、流轉(zhuǎn)土地而無(wú)法增收的原因

“三權(quán)分置”改革的初衷是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)土地資源的有效利用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但是，我們還要清醒地認(rèn)識(shí)到，一項(xiàng)制度的改革成功與否不僅要看這項(xiàng)改革對(duì)參與者而言是否激勵(lì)相容，更要看其改革土壤或者說(shuō)相關(guān)制度能否推動(dòng)改革持續(xù)下去。“三權(quán)分置”改革下的土地流轉(zhuǎn)也是如此，流轉(zhuǎn)之后轉(zhuǎn)入戶并非都有能力實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并非都有信心開(kāi)展長(zhǎng)期投資，土地轉(zhuǎn)出戶并非都能在非農(nóng)行業(yè)穩(wěn)定就業(yè)。

首先，規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)。盡管近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)率有所上升，但可以肯定的是其中僅有很少一部分農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)了規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。目前我國(guó)有數(shù)億的農(nóng)民工群體，即便他們能夠全部成為“城市人”，原有土地皆能流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或土地經(jīng)營(yíng)主體，這樣算下來(lái)全國(guó)人均耕地占有量也不會(huì)超過(guò)5畝，與耕地資源充裕的美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，實(shí)在是少得可憐。我國(guó)人口基數(shù)大，農(nóng)村人口所占比例較高，而這些數(shù)量龐大的農(nóng)村人口由于種種歷史和現(xiàn)實(shí)原因，無(wú)法快速流入城市變成城市人口，造成農(nóng)業(yè)人口積壓過(guò)多，超過(guò)最佳的土地、勞動(dòng)力配置比例。根據(jù)中國(guó)第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2016年，東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和西北地區(qū)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶分別為1 193 341戶、856 126戶、1 104 975戶和825 969戶。與此同時(shí)，普通經(jīng)營(yíng)戶分別為74 979 947戶、68 174 569戶、71 045 583戶和12 090 005戶，以上各地區(qū)的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶僅占全部農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶的1.57%、1.24%、1.53%和6.39%，全國(guó)平均為1.73%，規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶比例之低，可見(jiàn)一斑。就耕地面積而言，根據(jù)2012年的調(diào)查數(shù)據(jù)，我國(guó)的家庭農(nóng)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有80余萬(wàn)個(gè)，占有耕地1.76億畝，僅占全國(guó)承包耕地面積的13.4%。毋庸置疑，造成這種情況的諸多因素短時(shí)期乃至更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)可能是無(wú)法克服的，由此，就長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展不能走簡(jiǎn)單的規(guī)模化道路，即藉由土地規(guī)模的擴(kuò)張?zhí)岣咝剩綉?yīng)創(chuàng)新思路，優(yōu)化要素投入，換言之，走一條內(nèi)涵式的發(fā)展道路。

其次，農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息非對(duì)稱。就事實(shí)而言，在目前中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還是相對(duì)閉塞的、落后的，其中的供給者和需求者的信息更是非對(duì)稱的。也正是因?yàn)檫@個(gè)原因，我們所看到的土地流轉(zhuǎn)多半發(fā)生于熟人的圈子里，也即費(fèi)孝通先生所謂的“差序格局”范圍內(nèi)。[23]非完全市場(chǎng)化的土地交易的結(jié)果就是土地租金價(jià)格、使用年限等都不是土地市場(chǎng)供求均衡的結(jié)果，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的市場(chǎng)機(jī)制，如土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的信息供求和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、土地供求機(jī)制、土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制等皆不完善，那么也就不能產(chǎn)生真正的市場(chǎng)效率?？陀^地說(shuō)，近些年以來(lái)，隨著國(guó)家政策的不斷調(diào)整，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度日趨合理，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)得以充分保障，土地流轉(zhuǎn)得以快速推進(jìn)。但是毋庸置疑，目前土地之規(guī)模化經(jīng)營(yíng)尚難以實(shí)現(xiàn)，甚至部分地區(qū)的生產(chǎn)效率沒(méi)有明顯改善，主要原因在于土地流轉(zhuǎn)仍然是不規(guī)范的、低效率的。[24]

再次，切實(shí)保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)困難重重。質(zhì)而言之，“三權(quán)分置”改革之核心要義在于維護(hù)土地經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，這樣才有助于明晰土地產(chǎn)權(quán)。根據(jù)科斯定理，給定明晰的初始產(chǎn)權(quán)，通過(guò)充分的討價(jià)還價(jià)，最終可以達(dá)到資源的優(yōu)化配置，因此從理論上說(shuō)，土地產(chǎn)權(quán)之明晰將會(huì)降低土地交易成本，部分農(nóng)戶成為規(guī)模經(jīng)營(yíng)者，并會(huì)享受到規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的收益。此外，產(chǎn)權(quán)的明晰還會(huì)穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)者的預(yù)期，進(jìn)而激勵(lì)他們采取更加有利于長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的投資策略，提升土地的綜合性收益。然而，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)有些因素正在阻礙土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，譬如在實(shí)踐操作中，使用經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押獲取貸款以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)頒證還存在各種不便，部分農(nóng)民的合法權(quán)利得不到有效保障等。還有學(xué)者指出，現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律之間存在矛盾，有關(guān)土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)的相關(guān)法律不在少數(shù)，如《民法通則》《農(nóng)村土地承包法》等都有十分詳細(xì)的規(guī)定，然而在現(xiàn)實(shí)中，倘若完全依照這些法律性文件解決土地法律糾紛問(wèn)題，就會(huì)時(shí)常出現(xiàn)相互齟齬之處，譬如，關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)，《農(nóng)村土地承包法》與《農(nóng)業(yè)法》就提供了不同的法律解釋，基于物權(quán)保護(hù)和債權(quán)保護(hù)的差異，使得現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)存在很大的可商榷空間。[25]

最后，戶籍制度影響土地流轉(zhuǎn)。如果農(nóng)民無(wú)法離開(kāi)土地、離開(kāi)農(nóng)村，人多地少將得不到根本緩解，當(dāng)然更談不上土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。戶籍制度對(duì)于土地流轉(zhuǎn)影響的主要機(jī)制有兩個(gè)：其一是戶籍制度的行業(yè)門檻效應(yīng)，主要表現(xiàn)為農(nóng)民工進(jìn)入城市之后，一般只能從事待遇低、條件差、工作累的低收入行業(yè)，理性的農(nóng)民會(huì)考慮進(jìn)城務(wù)工的凈收入和種地凈收入之間的差別，而這些低收入行業(yè)往往會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民放棄進(jìn)城務(wù)工而甘愿留在土地上；其二是戶籍制度的待遇歧視效應(yīng)，由于大多數(shù)農(nóng)民文化水平較低，法律意識(shí)淡薄，經(jīng)常遇到“同工不同酬”的不公正待遇，這就增加了他們對(duì)于城市工作的不穩(wěn)定預(yù)期，不愿意去城市打工。[26]概言之，造成農(nóng)民無(wú)法變成“城市人”的原因很多，而戶籍制度是其中關(guān)鍵一環(huán)。此外，還有與戶籍制度伴生的其他因素，如二元的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、差別明顯的城鄉(xiāng)福利制度(包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面)。由于歷史原因積累下來(lái)的制度慣性形成了對(duì)于農(nóng)民進(jìn)城的多重約束，并對(duì)城鄉(xiāng)收入差距負(fù)有相當(dāng)大的責(zé)任。

四、政策建議

“三權(quán)分置”改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的又一項(xiàng)重大改革，決定了新時(shí)代地權(quán)制度變革的基本方向。在此背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)如火如荼地展開(kāi)，原來(lái)幾乎同質(zhì)化的農(nóng)戶以此為節(jié)點(diǎn)，開(kāi)始成為不同的土地轉(zhuǎn)出戶和轉(zhuǎn)入戶。土地流轉(zhuǎn)對(duì)他們的各項(xiàng)收入——經(jīng)營(yíng)性收入、工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入均產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，并在一定程度上加大了農(nóng)村內(nèi)部的收入差距，包括土地轉(zhuǎn)入戶和轉(zhuǎn)出戶、高收入者和低收入者。當(dāng)然，在改革試水的過(guò)程中，土地流轉(zhuǎn)在一些地方未能實(shí)現(xiàn)改革的預(yù)期，這就要求我們進(jìn)一步查缺補(bǔ)漏，完善各項(xiàng)制度，推動(dòng)“三權(quán)分置”改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)，增加廣大農(nóng)村群眾的福祉。具體來(lái)說(shuō)，可以從以下幾點(diǎn)做起：

(一)依法保障農(nóng)民平等享有土地承包權(quán)

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，集體所有土地的承包權(quán)歸集體內(nèi)的農(nóng)戶共同享有，且承包土地之權(quán)益為農(nóng)戶家庭成員所共享。在我國(guó)的廣大農(nóng)村地區(qū)，土地幾乎是農(nóng)民唯一的收入依靠，失去土地即意味著喪失生計(jì)，其家庭成員的部分生存權(quán)利將受到威脅。因此，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，保障農(nóng)戶尤其是家庭困難農(nóng)戶的承包權(quán)，是土地制度改革中的關(guān)鍵所在。[27]同時(shí)，農(nóng)村中還有一部分農(nóng)戶已經(jīng)成為“城市人”，他們已經(jīng)能夠在城市獲得穩(wěn)定的非農(nóng)收入并且可以長(zhǎng)期居住下去，與農(nóng)村土地的關(guān)系已經(jīng)不再緊密。對(duì)于這部分農(nóng)戶，為保證土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，除保障其應(yīng)當(dāng)享有的承包權(quán)之外，還應(yīng)妥善引導(dǎo)他們積極流轉(zhuǎn)原有承包地。此外，還有少部分農(nóng)戶已經(jīng)將戶口轉(zhuǎn)移至城市，成為完完全全的“城市人”，要設(shè)法回收其原有的承包地；而對(duì)于那些已在城市落戶并將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶，則應(yīng)引導(dǎo)其將原有土地交還集體，當(dāng)然前提是自愿和有償原則。這些回收回來(lái)的土地，可以用于農(nóng)村新增人口的土地承包權(quán)的再分配。

(二)保障農(nóng)民自由順暢規(guī)范流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

土地流轉(zhuǎn)茲事體大，要在整個(gè)土地改革過(guò)程中給予農(nóng)民主體地位以充分的尊重，使得農(nóng)民享受到對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的完全、自由的支配權(quán)。這就需要建立完善的法律框架，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)充分物權(quán)化，使得農(nóng)民獲得法律意義上的實(shí)際處置權(quán)能。[28]首先，要積極支持、鼓勵(lì)農(nóng)戶了解國(guó)家在土地改革方面的大政方針，以及本省、市、縣的具體政策，確保他們能夠充分掌握現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)方面的政策約束和導(dǎo)向，使其從原來(lái)的信息接受者變?yōu)樾畔⒅圃煺摺鞑フ?。其次，要積極構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)第三方中介機(jī)構(gòu)，它們不僅是整合縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)土地流轉(zhuǎn)信息的平臺(tái)，為交易雙方提供必要的信息咨詢，降低信息不對(duì)稱性，而且還將充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能，為土地交易雙方提供價(jià)格預(yù)測(cè)、合同簽訂、爭(zhēng)議仲裁等具體服務(wù)，降低土地交易成本，推進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。

(三)保障農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益權(quán)

雖然土地流轉(zhuǎn)對(duì)土地轉(zhuǎn)出戶產(chǎn)生了正向影響，但是當(dāng)前不少地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低，導(dǎo)致土地收益并未完全為轉(zhuǎn)出戶所有。尋根究底，在于有的地區(qū)的土地市場(chǎng)供給大于需求，土地轉(zhuǎn)入戶在價(jià)格談判中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，特別是一些地方甚至出現(xiàn)“零租金”的極端現(xiàn)象。因此，如何讓土地流轉(zhuǎn)價(jià)格回歸為真正的市場(chǎng)價(jià)格是一件亟待解決的事情。在現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，資源的配置主要依賴市場(chǎng)“自發(fā)秩序”的力量，而市場(chǎng)行情的變化則主要體現(xiàn)為價(jià)格的波動(dòng)。不管土地交易是流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)還是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，歸根結(jié)底都將表現(xiàn)為土地交易價(jià)格，因此，土地市場(chǎng)價(jià)格及其動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的構(gòu)建就顯得頗為重要。

對(duì)于耕種土地的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，土地的價(jià)值內(nèi)涵頗為豐富，包括土地生產(chǎn)的利潤(rùn)、土地改變用途獲得的價(jià)值(即土地發(fā)展權(quán)價(jià)值)以及對(duì)農(nóng)戶的社會(huì)保障功能。唯有充分保障農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使其獲得一個(gè)合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格，才能提升農(nóng)戶對(duì)土地物權(quán)權(quán)能的保護(hù)意識(shí)，踴躍而謹(jǐn)慎地參與市場(chǎng)土地交易，充分獲得土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值。由此可見(jiàn)，流轉(zhuǎn)價(jià)格是一種隱性的激勵(lì)機(jī)制，它不僅是土地市場(chǎng)運(yùn)行正常與否的標(biāo)志，還是農(nóng)戶參與土地交易、獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)值的內(nèi)在動(dòng)力?？上У氖牵?dāng)前一些地方的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格還不是市場(chǎng)供求結(jié)果，出現(xiàn)了價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)值的個(gè)別現(xiàn)象。鑒于此，我們應(yīng)按照市場(chǎng)是配置資源的基礎(chǔ)手段的原則，積極引入市場(chǎng)方式處理，按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)給予充分尊重，并根據(jù)市場(chǎng)供求狀況合理引導(dǎo)農(nóng)戶有序交易，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清，價(jià)格均衡合理。

有鑒于此，可以考慮從如下幾方面著手。首先，在現(xiàn)有的確權(quán)登記頒證基礎(chǔ)上，各級(jí)政府積極引入社會(huì)力量建設(shè)土地流轉(zhuǎn)第三方中介機(jī)構(gòu)，及時(shí)跟進(jìn)土地市場(chǎng)的供給和需求信息，并有償提供給潛在的交易群體。鼓勵(lì)中介機(jī)構(gòu)為土地交易者提供便捷、高效的各類服務(wù)，包括提供價(jià)格預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等咨詢服務(wù)，提升農(nóng)戶的市場(chǎng)參與度和參與能力，使得土地交易市場(chǎng)有序、規(guī)范運(yùn)行，交易參與者各得其所。另外，亦可引入更多的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，借鑒國(guó)有土地市場(chǎng)上的招、拍、掛形式，為建立有規(guī)模、提檔次、見(jiàn)效率的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)摸索、積累經(jīng)驗(yàn)。其次，參考影響地塊價(jià)格的各類宏觀和微觀因素，建立健全涵蓋基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)的土地價(jià)格體系，為土地交易參與者提供必要的價(jià)格參考。最后，探索建立常態(tài)化的價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)參與者充分考慮影響土地價(jià)格的近期和遠(yuǎn)期不確定因素，靈活調(diào)整合同約定的土地交易價(jià)格，使交易參與者獲得穩(wěn)定的收益預(yù)期，保障他們的市場(chǎng)參與激勵(lì)，維持土地交易市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

(四)加強(qiáng)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

不少調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，在“三權(quán)分置”改革背景下，土地流轉(zhuǎn)大張旗鼓地展開(kāi)，不少農(nóng)戶開(kāi)始成為村里的種田大戶、致富能手，但是這些土地轉(zhuǎn)入戶基本上都未能擺脫家庭小生產(chǎn)的影子，換言之，他們還是使用小規(guī)模生產(chǎn)的辦法來(lái)管理大規(guī)模的土地生產(chǎn)。這些生產(chǎn)者難以成為新時(shí)期適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展變革的推動(dòng)者，與規(guī)模經(jīng)營(yíng)要求的產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展格格不入。因此，各地政府要想方設(shè)法推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育，因地制宜、因戶制宜地出臺(tái)一些具體的、差異化的扶持政策。比如，針對(duì)一些專業(yè)種植大戶，要加強(qiáng)對(duì)其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)(機(jī)械化)、管理技術(shù)的培訓(xùn)；針對(duì)一些地方龍頭企業(yè)、合作社等，要加強(qiáng)對(duì)其在金融方面的支持，包括金融政策、法規(guī)以及風(fēng)險(xiǎn)防控方面的培訓(xùn)。此外，還要建設(shè)完善的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)配套設(shè)施，包括道路、通訊、水利、電力以及冷鏈物流等，這是培育新型經(jīng)營(yíng)主體的重要助推力量。

(五)加強(qiáng)農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)教育

對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，各級(jí)政府要聯(lián)合當(dāng)?shù)氐穆殬I(yè)學(xué)校，組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)機(jī)械實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品銷售經(jīng)營(yíng)知識(shí)等專題講座，讓有意向、有能力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶成為適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展，懂技術(shù)、會(huì)管理、善經(jīng)營(yíng)的行家里手。對(duì)于土地轉(zhuǎn)出戶，分門別類組織開(kāi)展菜單式、訂單式以及一般技術(shù)的培訓(xùn)，使其都有一技之長(zhǎng)。此外，各級(jí)政府還要繼續(xù)規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)，建立健全信息咨詢、糾紛處理等方面的就業(yè)服務(wù)體系。