中國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)20 年：回顧與展望

王夏暉，何軍，牟雪潔，朱振肖，柴慧霞，劉桂環(huán)，饒勝，張簫

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃研究所，北京 100012）

引言

近20 年來(lái)，中國(guó)不斷深化生態(tài)保護(hù)修復(fù)戰(zhàn)略部署，系統(tǒng)開(kāi)展頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)制度改革創(chuàng)新，持續(xù)加大生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入，穩(wěn)步提升生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管能力，為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的生態(tài)安全基礎(chǔ)。生態(tài)系統(tǒng)具有提供自然資源和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的多重屬性[1]，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的根本性、基礎(chǔ)性支撐。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)成為建設(shè)美麗中國(guó)的重大任務(wù)和加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的優(yōu)先行動(dòng)[2]。

20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷的多次重大自然災(zāi)害[3]，尤其是1998 年長(zhǎng)江大洪水和2000 年北方大面積沙塵暴天氣的發(fā)生，引起政府和公眾對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的高度重視[4]，國(guó)家陸續(xù)啟動(dòng)實(shí)施一大批生態(tài)恢復(fù)與建設(shè)重大工程[4-6]，印發(fā)實(shí)施《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》等重要文件，“十一五”“十二五”“十三五”連續(xù)印發(fā)實(shí)施三個(gè)全國(guó)生態(tài)保護(hù)五年規(guī)劃，加快了中國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。同時(shí)，隨著多次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，生態(tài)保護(hù)修復(fù)的職責(zé)、內(nèi)容、組織形式均發(fā)生了重大變化，尤其是隨著歷次機(jī)構(gòu)改革，生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)分工逐步理順[2]，政策制度體系逐步完善，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)從局部、單要素保護(hù)修復(fù)向區(qū)域山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)和綜合治理的加快轉(zhuǎn)變，生態(tài)保護(hù)修復(fù)支撐國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全的地位更加突出。

本文重點(diǎn)梳理了近20 年來(lái)中國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)重要政策和重大工程實(shí)施進(jìn)展，對(duì)國(guó)土生態(tài)空間管控、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)文明示范建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域成效進(jìn)行了總結(jié)，立足維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、建設(shè)美麗中國(guó)目標(biāo)愿景提出未來(lái)展望。

1 中國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)歷程回顧

近20 年來(lái)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展帶來(lái)的一系列生態(tài)退化問(wèn)題[2-4]，加上“可持續(xù)發(fā)展”“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”“生態(tài)文明”等生態(tài)保護(hù)理論和理念的興起與發(fā)展，中國(guó)對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的觀念認(rèn)知發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，從根本上推動(dòng)了生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策革新（表1）。

表1 近20年中國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)發(fā)展歷程與主要特征

1.1 以生態(tài)建設(shè)與重點(diǎn)治理為主階段（1997—2006 年）

在1997 年黨的十五大提出“實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”的背景下，國(guó)家將生態(tài)環(huán)境保護(hù)上升到與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同等重要的地位，生態(tài)保護(hù)事關(guān)國(guó)家環(huán)境安全的觀念初步形成[7]。啟動(dòng)實(shí)施一大批重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)恢復(fù)工程，有效遏制了局部區(qū)域生態(tài)惡化趨勢(shì)。

1998 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》，確立了該階段生態(tài)保護(hù)工作聚焦重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)問(wèn)題實(shí)施一批重點(diǎn)工程的總基調(diào)[3]。2000 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，提出重要生態(tài)功能區(qū)、重點(diǎn)資源開(kāi)發(fā)區(qū)、生態(tài)良好地區(qū)“三區(qū)”推進(jìn)的戰(zhàn)略思路，引入生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和分區(qū)分類(lèi)管理的政策[7]，工作思路從重點(diǎn)區(qū)域治理轉(zhuǎn)向保護(hù)優(yōu)先、分區(qū)分類(lèi)管理。2005 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，首次將生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在同經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的戰(zhàn)略地位。2006 年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》突出強(qiáng)調(diào)了源頭保護(hù)、自然恢復(fù)，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的重點(diǎn)從事后治理向事前保護(hù)轉(zhuǎn)變，從人工建設(shè)為主向自然恢復(fù)為主轉(zhuǎn)變；同年發(fā)布的《全國(guó)生態(tài)保護(hù)“十一五”規(guī)劃》，是中國(guó)首個(gè)生態(tài)保護(hù)五年專項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了保護(hù)優(yōu)先、維系自然生態(tài)系統(tǒng)的完整和功能、實(shí)施分區(qū)分類(lèi)指導(dǎo)，標(biāo)志著生態(tài)保護(hù)工作進(jìn)入新階段，至此源頭保護(hù)、分區(qū)分類(lèi)、自然恢復(fù)的觀念初步形成。

1.2 以生態(tài)空間和生態(tài)功能保護(hù)恢復(fù)為主階段（2007—2011 年）

在2007 年黨的十七大提出的生態(tài)文明理念引領(lǐng)下，按照分區(qū)分類(lèi)的推進(jìn)思路，深入推進(jìn)重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等重要生態(tài)空間保護(hù)和生態(tài)功能恢復(fù)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)制度初步建立。

2007 年，《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃綱要》印發(fā)實(shí)施，首次提出生態(tài)功能保護(hù)區(qū)屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)的理念。2008 年，在《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》中提出，在全國(guó)劃分50 個(gè)重要生態(tài)功能區(qū)，明確了水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性維護(hù)和洪水調(diào)蓄等各類(lèi)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)方向；同年印發(fā)的《全國(guó)生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要》則主要明確了生態(tài)脆弱區(qū)的保護(hù)任務(wù)。至此，我國(guó)初步形成了以重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)為重點(diǎn)的生態(tài)空間保護(hù)政策。2010 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，確定25 個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，繼承其屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)的定位，并將原有的重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)有關(guān)政策要求，以國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的制度形式確立下來(lái)。2011年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》首次提出，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，以一條紅線管控重要生態(tài)空間的思路初見(jiàn)雛形。

1.3 以山水林田湖草沙系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)為主階段（2012 年至今）

在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，按照“山水林田湖草是生命共同體”理念，生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作逐漸向生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理轉(zhuǎn)變。

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)“五位一體”總體布局[8]，提出尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念和堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針。黨的十九大報(bào)告提出“堅(jiān)持人與自然和諧共生”的基本方略[7,9]，正式確立建設(shè)美麗中國(guó)戰(zhàn)略。2018 年召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)正式確立了習(xí)近平生態(tài)文明思想，為新時(shí)期生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作提供了思想指引和方法路徑。這一時(shí)期，生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作加快推進(jìn)，有關(guān)部門(mén)編制實(shí)施全國(guó)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃、全國(guó)生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃等重要規(guī)劃，對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)、任務(wù)、工程和政策措施進(jìn)行部署。國(guó)家持續(xù)組織開(kāi)展全國(guó)生態(tài)狀況變化遙感調(diào)查評(píng)估工作，對(duì)全國(guó)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量與功能進(jìn)行綜合評(píng)估?！蛾P(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》印發(fā)實(shí)施，生態(tài)保護(hù)紅線制度上升為國(guó)家戰(zhàn)略[10]。國(guó)家先后組織實(shí)施三批山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)和首批山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)工程項(xiàng)目，以重大工程和政策機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)重要區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)修復(fù)的理念得到強(qiáng)化和落實(shí)。

總體而言，過(guò)去20 年是中國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)事業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展和體制機(jī)制創(chuàng)新變革的重要時(shí)期。在此期間，生態(tài)保護(hù)修復(fù)在國(guó)家治理體系中的地位和作用逐漸提升，生態(tài)保護(hù)修復(fù)觀念由重生態(tài)建設(shè)、輕預(yù)防保護(hù)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，生態(tài)保護(hù)修復(fù)模式由局部恢復(fù)、末端治理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)空間嚴(yán)格管控、生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)修復(fù)，初步構(gòu)建起以維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、穩(wěn)定和提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，涵蓋生態(tài)系統(tǒng)“結(jié)構(gòu)、過(guò)程、格局、功能、質(zhì)量”綜合調(diào)控的生態(tài)保護(hù)修復(fù)體系。

2 進(jìn)展與成效

2.1 國(guó)土生態(tài)空間管控

近20 年來(lái)，中國(guó)初步建立起以自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線為重點(diǎn)，以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為補(bǔ)充的國(guó)土生態(tài)空間管控制度體系，規(guī)范各類(lèi)資源開(kāi)發(fā)和建設(shè)活動(dòng)，重要生態(tài)空間得到嚴(yán)格保護(hù)，國(guó)家生態(tài)安全屏障骨架基本構(gòu)筑[7]，有效維護(hù)和保障了國(guó)家生態(tài)安全。

自然保護(hù)地體系逐步建立健全。中國(guó)較早建立自然保護(hù)區(qū)制度，1994 年國(guó)家正式發(fā)布實(shí)施《自然保護(hù)區(qū)條例》，后于2017 年修訂完善。隨著建設(shè)國(guó)家公園目標(biāo)的提出，自然保護(hù)地建設(shè)進(jìn)入優(yōu)化發(fā)展階段[7]。2017 年以來(lái)，國(guó)家先后印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，各地逐步建立起以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系。截至2019 年底，中國(guó)共建立以國(guó)家公園為主體的各級(jí)、各類(lèi)保護(hù)地逾1.18 萬(wàn)個(gè)，陸域保護(hù)面積超過(guò)172.8 萬(wàn)平方千米，保護(hù)面積占全國(guó)陸域國(guó)土面積的18%、管轄海域面積的4.1%[11]。生態(tài)環(huán)境部門(mén)印發(fā)《自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》，持續(xù)開(kāi)展“綠盾”自然保護(hù)地強(qiáng)化監(jiān)督，有效遏制了各類(lèi)生態(tài)破壞行為。

生態(tài)保護(hù)紅線劃定和監(jiān)管深入推進(jìn)。生態(tài)保護(hù)紅線是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線[12]，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略[10,13,14]。自2011 年國(guó)家提出劃定生態(tài)保護(hù)紅線要求以來(lái)，先后制定出臺(tái)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列政策文件。同時(shí)，各有關(guān)部門(mén)加快推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線劃定、評(píng)估調(diào)整、勘界定標(biāo)工作，制定生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管配套政策，印發(fā)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管指標(biāo)體系、生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管技術(shù)規(guī)范等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，探索建立生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)破壞問(wèn)題監(jiān)管機(jī)制，建立國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺(tái)，生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管制度逐步健全。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)支持政策不斷強(qiáng)化。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策最早源于《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》提出的建立“生態(tài)功能保護(hù)區(qū)”要求。在原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)的《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃綱要》《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》中，使用的是“重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)”的概念。直到2010 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，正式確定了覆蓋436 個(gè)縣域的25 個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)制度正式建立。目前，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍已增至818 個(gè)縣域[7]，投入資金累計(jì)超過(guò)6000 億元[15]（圖1）。2020 年，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)794.5 億元，約是2008 年的13 倍。此外，不同部門(mén)制定了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度[16]、縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核[17]等配套政策。

圖1 2008—2020年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金情況

2.2 生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)

近20 年來(lái)，中國(guó)不斷加強(qiáng)森林、草原、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，開(kāi)展生態(tài)退化區(qū)域恢復(fù)治理，實(shí)施一大批重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，生態(tài)惡化趨勢(shì)基本得到遏制，自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量有所改善，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能逐步增強(qiáng)。

重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)持續(xù)推進(jìn)。我國(guó)先后修訂《森林法》《草原法》《水法》等生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)法律，編制實(shí)施了天然林資源保護(hù)、草原保護(hù)利用、濕地保護(hù)、耕地草原河湖休養(yǎng)生息等專項(xiàng)規(guī)劃，不斷完善退耕還林還草、草原禁牧和草畜平衡、濕地保護(hù)管理、海洋生態(tài)保護(hù)等政策制度[18,19]。國(guó)家相繼組織實(shí)施天然林資源保護(hù)、退耕還林還草、退牧還草、防護(hù)林建設(shè)、濕地保護(hù)修復(fù)、京津風(fēng)沙源治理、防沙治沙、水土保持、石漠化治理等一系列生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程[4-6,20]，推進(jìn)沿海城市“藍(lán)色海灣”綜合整治，實(shí)施“南紅北柳”“生態(tài)島礁”等海洋生態(tài)修復(fù)工程[21]。根據(jù)第五次至第九次森林資源清查數(shù)據(jù)和2021 年國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)布的森林覆蓋率數(shù)據(jù)，全國(guó)森林覆蓋率由16.55%提高至23.04%，增加了6.49 個(gè)百分點(diǎn)，森林蓄積量由112.7 億立方米增加至175.6 億立方米，增加55.81%，森林面積由15 894 萬(wàn)公頃增加至22 045萬(wàn)公頃，提高38.70%（圖2）。全國(guó)草原植被綜合蓋度達(dá)到56.1%，濕地保護(hù)率達(dá)到50%以上，自然生態(tài)系統(tǒng)總體穩(wěn)定向好[22]。

圖2 近20年來(lái)中國(guó)森林資源變化情況

生態(tài)退化區(qū)域治理取得重要進(jìn)展。水土流失、石漠化、荒漠化等生態(tài)退化問(wèn)題治理得到重視，國(guó)家修訂《水土保持法》，制定出臺(tái)水土保持、巖溶地區(qū)石漠化綜合治理等專項(xiàng)規(guī)劃，持續(xù)實(shí)施京津冀風(fēng)沙源治理、石漠化綜合治理等防沙治沙工程和國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程。根據(jù)水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和歷年《中國(guó)水土保持公報(bào)》《中國(guó)巖溶地區(qū)石漠化狀況公報(bào)》《中國(guó)荒漠化和沙化狀況公報(bào)》，截至2020 年，全國(guó)水土流失面積269.27 km2，相比1999 年減少86.7 km2，減幅達(dá)24.36%；截至2016 年，巖溶地區(qū)石漠化面積1007 萬(wàn) 公 頃，相 比2005 年減少289.2 萬(wàn)公頃，減幅達(dá)22.3 個(gè)百分點(diǎn)；1999—2014年荒漠化和沙化面積分別減少2.3和1.2個(gè)百分點(diǎn)（圖3），區(qū)域水土資源條件得到明顯改善[22]。

圖3 2000—2014年中國(guó)荒漠化和沙化土地面積變化情況

山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程深入實(shí)施。2016 年起，按照“山水林田湖草是生命共同體”理念，國(guó)家先后在事關(guān)國(guó)家生態(tài)安全的25個(gè)重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┝巳剿痔锖萆鷳B(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)[23]（表2），探索以區(qū)域或流域生態(tài)系統(tǒng)為單元推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的路徑和模式。2021 年，國(guó)家在10 個(gè)地區(qū)組織實(shí)施了山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)工程項(xiàng)目（表3）。這些山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)和山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)工程項(xiàng)目，有力推動(dòng)了相關(guān)地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)，對(duì)保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全發(fā)揮了積極作用。

表2 中國(guó)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)

表3 中國(guó)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程項(xiàng)目

2.3 生物多樣性保護(hù)

近20 年來(lái)，中國(guó)生物多樣性保護(hù)取得積極進(jìn)展，通過(guò)建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系、推進(jìn)實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程等舉措，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)和珍稀瀕危野生動(dòng)植物及其棲息地得到有效保護(hù)，生物多樣性下降趨勢(shì)得到緩解。

生物多樣性保護(hù)基礎(chǔ)制度趨于完善。中國(guó)先后頒布實(shí)施《野生動(dòng)物保護(hù)法》《生物安全法》，積極推動(dòng)遺傳資源獲取與惠益分享立法[24,25]。成立了生物多樣性保護(hù)國(guó)家委員會(huì)，發(fā)布中國(guó)生物多樣性紅色名錄，編制《全國(guó)生物物種資源保護(hù)與利用規(guī)劃綱要》《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011—2030 年）》，組織實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程。持續(xù)開(kāi)展生物多樣性本底調(diào)查、觀測(cè)與評(píng)估，在全國(guó)劃定35 個(gè)陸地和水域生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域，建立749 個(gè)生物多樣性觀測(cè)樣區(qū)，初步建成生物多樣性觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)。此外，中國(guó)認(rèn)真履行《生物多樣性公約》等國(guó)際公約，廣泛開(kāi)展生物多樣性保護(hù)多邊和雙邊國(guó)際合作與協(xié)作[26]。

野生動(dòng)植物保護(hù)恢復(fù)成效初顯。中國(guó)以自然保護(hù)地體系為主體，不斷加強(qiáng)野生動(dòng)植物就地保護(hù)。實(shí)施瀕危野生動(dòng)植物搶救性保護(hù)工程，促進(jìn)野生動(dòng)植物恢復(fù)。組織建立了東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、海南熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、普達(dá)措、錢(qián)江源和南山等10 處國(guó)家公園體制試點(diǎn)。全國(guó)已建近200個(gè)植物園（樹(shù)木園），建立250 處野生動(dòng)物救護(hù)繁育基地，60 多種珍稀、瀕危野生動(dòng)物人工繁殖成功[27]。部分珍稀瀕危物種野外種群逐步恢復(fù)，藏羚羊、普氏原羚等物種數(shù)量明顯增加[28]。

生物物種資源保護(hù)與生物安全管控不斷強(qiáng)化。國(guó)家建立生物物種資源保護(hù)的部際聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)遺傳資源保護(hù)設(shè)施建設(shè)，完善國(guó)家作物種質(zhì)資源、畜禽遺傳資源保護(hù)體系，建設(shè)31 個(gè)藥用植物種質(zhì)資源保存圃和2 個(gè)種質(zhì)資源庫(kù)[27]。有序推進(jìn)水生生物資源保護(hù)，制定《中國(guó)水生生物資源養(yǎng)護(hù)行動(dòng)綱要》，設(shè)立一批重要水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)。有關(guān)部門(mén)建立外來(lái)入侵物種防治協(xié)作機(jī)制，先后發(fā)布四批外來(lái)入侵物種名單。

2.4 生態(tài)文明示范建設(shè)

早在1995 年，有關(guān)部門(mén)就組織開(kāi)展了生態(tài)示范創(chuàng)建工作，形成了系統(tǒng)完善的生態(tài)示范創(chuàng)建體系。經(jīng)過(guò)20 多年的實(shí)踐探索，生態(tài)示范創(chuàng)建大致經(jīng)歷了生態(tài)示范區(qū)（1995—2008 年）、生態(tài)建設(shè)示范區(qū)（2009—2016 年）、生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)（2017 年至今）3 個(gè)階段（表4），逐漸形成覆蓋流域和省、市、縣、鄉(xiāng)、村的不同層級(jí)的生態(tài)文明示范建設(shè)格局。截至目前，全國(guó)有16 個(gè)省份、1000 多個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了生態(tài)文明示范建設(shè)，涌現(xiàn)了一大批生態(tài)環(huán)境改善與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)“雙贏”的先進(jìn)典型，發(fā)揮了重要的示范引領(lǐng)作用。

表4 中國(guó)生態(tài)文明示范建設(shè)發(fā)展情況

黨的十八大以來(lái)，福建、江西、貴州、海南開(kāi)展了國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，作為“試驗(yàn)田”重點(diǎn)探索創(chuàng)新生態(tài)文明制度。以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，國(guó)家啟動(dòng)了“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地建設(shè)，相關(guān)地方聚焦生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化路徑和模式開(kāi)展探索[29]。一些地區(qū)還開(kāi)展了水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)、海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)等創(chuàng)建工作。圍繞建設(shè)美麗中國(guó)愿景目標(biāo)，浙江、福建等省份先行先試，啟動(dòng)了美麗中國(guó)先行示范區(qū)建設(shè)，努力打造人與自然和諧共生的美麗中國(guó)省域樣板。

3 未來(lái)展望

隨著中國(guó)發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段，生態(tài)保護(hù)修復(fù)必須堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為總領(lǐng)，全面貫徹“綠水青山就是金山銀山”基本理念，堅(jiān)持“山水林田湖草是生命共同體”治理方略，以提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)生態(tài)安全為目標(biāo)，按照嚴(yán)守底線、提升質(zhì)量、增進(jìn)福祉、深化實(shí)踐的思路，突出抓好四個(gè)重點(diǎn)，即重要生態(tài)空間管控、重大生態(tài)工程實(shí)施、重點(diǎn)區(qū)域生物多樣性保護(hù)和重要生態(tài)文明創(chuàng)新實(shí)踐，探索建立生態(tài)保護(hù)修復(fù)綜合管理模式，著力提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力和穩(wěn)定性，促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量整體改善，筑牢美麗中國(guó)生態(tài)根基。

3.1 以重要生態(tài)空間管控為優(yōu)先舉措，嚴(yán)守自然生態(tài)安全邊界

以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，強(qiáng)化底線約束，優(yōu)化調(diào)整各地城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的結(jié)構(gòu)和布局，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線。實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)空間準(zhǔn)入管理制度，全面落實(shí)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單制度，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境底線約束。加強(qiáng)自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線等重要生態(tài)空間監(jiān)管[2]，持續(xù)推進(jìn)自然保護(hù)地“綠盾”強(qiáng)化監(jiān)督，建立生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)破壞問(wèn)題監(jiān)管機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和遏制各類(lèi)生態(tài)破壞行為。強(qiáng)化重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)與管理，嚴(yán)格落實(shí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的監(jiān)督管理，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督，開(kāi)展工程實(shí)施綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。

3.2 以重大生態(tài)工程為基礎(chǔ)支撐，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和碳匯能力

以生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等為重點(diǎn)，因地制宜推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)。加快推進(jìn)青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等“三區(qū)四帶”生態(tài)屏障建設(shè)[26]，系統(tǒng)實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程[2]，提升森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。始終堅(jiān)持自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔的方針，開(kāi)展生態(tài)脆弱區(qū)綜合治理，逐步解決水土流失、荒漠化、石漠化、歷史遺留礦山、損毀土地等生態(tài)受損退化問(wèn)題，提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。統(tǒng)籌實(shí)施城鄉(xiāng)區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)，構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)廊道，拓展綠色生態(tài)空間，改善城鄉(xiāng)人居生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

3.3 以重點(diǎn)區(qū)域生物多樣性保護(hù)為關(guān)鍵突破，不斷增進(jìn)人類(lèi)福祉

生物多樣性關(guān)系人類(lèi)福祉，是人類(lèi)賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。應(yīng)以生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)和國(guó)家重大戰(zhàn)略區(qū)為重點(diǎn)，優(yōu)先實(shí)施生物多樣性本底調(diào)查、觀測(cè)和評(píng)估[2]，全面摸清中國(guó)生物多樣性本底情況。加快建立國(guó)家生物多樣性保護(hù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，推進(jìn)信息共享和管理應(yīng)用[25]。繼續(xù)深入推進(jìn)野生動(dòng)植物就地保護(hù)與遷地保護(hù)，完善以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，建立覆蓋全國(guó)國(guó)土的生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，逐步恢復(fù)重要物種生境完整性和連通性。加強(qiáng)生物資源保護(hù)與管理，強(qiáng)化野生動(dòng)物資源利用監(jiān)管[24]，積極防治外來(lái)入侵物種，提高國(guó)家生物安全治理能力。以履行《生物多樣性公約》為重要切入點(diǎn)，深度參與全球生態(tài)環(huán)境治理[32]。

3.4 以重要生態(tài)文明創(chuàng)新實(shí)踐為主要載體，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)

持續(xù)深化國(guó)家生態(tài)文明示范建設(shè)、“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地、美麗中國(guó)先行示范區(qū)等創(chuàng)建工作，按照地域特點(diǎn)、創(chuàng)建基礎(chǔ)等，優(yōu)化全國(guó)生態(tài)文明示范建設(shè)格局，形成各有側(cè)重、相互支撐、點(diǎn)面結(jié)合的示范創(chuàng)建體系[29]。開(kāi)展生態(tài)文明示范創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，推廣可復(fù)制、可借鑒的模式[33]，集中打造一批高質(zhì)量創(chuàng)建集群和樣板。完善生態(tài)文明示范建設(shè)激勵(lì)約束機(jī)制，加強(qiáng)中央和地方支持力度，形成政策合力和創(chuàng)新動(dòng)力。完善創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)體系，開(kāi)展定期評(píng)估與動(dòng)態(tài)監(jiān)管，嚴(yán)格準(zhǔn)入和退出機(jī)制[29]。將探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制作為各類(lèi)生態(tài)文明示范建設(shè)的核心內(nèi)容，通過(guò)不同層級(jí)、不同類(lèi)型的創(chuàng)建活動(dòng)，形成一批生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值全面實(shí)現(xiàn)、綠色高質(zhì)量發(fā)展的典范，成為向世界展示中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)成果的重要窗口。