土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變之立法探討

李鳳梅

中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：“賦予農(nóng)民更加充實而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?！庇谩伴L久不變”替代了以前的“長期穩(wěn)定”，表明黨和國家進一步穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的決心。但從現(xiàn)行立法來看，相關(guān)規(guī)定存在嚴重缺陷，應(yīng)盡快加以完善。

一

現(xiàn)行立法規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)期限具有臨時性。賦予農(nóng)民充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)是中央農(nóng)村土地政策的一個核心目標，也是《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》的一項重要內(nèi)容。法律內(nèi)容所規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)期限畢竟還只是屬于“臨時性”的，按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)制度的要求，產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種“永久性”的產(chǎn)權(quán)明晰，從而形成真正徹底的、明確的、穩(wěn)定的預(yù)期。土地承包經(jīng)營權(quán)的期限為30年，在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面就會受到諸多限制，這些規(guī)定打擊了承包人對土地進行長期投資以獲得收益的生產(chǎn)積極性，又會使農(nóng)民進行投資的回報得不到制度上的保障，進而使土地經(jīng)營活動短期利益化，這對土地貧化荒化造成一定影響，形成農(nóng)地生產(chǎn)效益低與農(nóng)地匱乏的惡性循環(huán)。

現(xiàn)行立法有關(guān)土地調(diào)整的規(guī)定不完備。為了保證土地承包經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定，相關(guān)法律對我國“增人不增地，減人不減地”的政策進行了法律化，嚴格限制土地調(diào)整?！掇r(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定?！钡?6條第1款、第2款規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。”“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！薄段餀?quán)法》第130條、第131條也規(guī)定了承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地、不得調(diào)整承包地，并規(guī)定農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。上述法律中“承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地、不得調(diào)整承包地”的規(guī)定是我國“增人不增地，減人不減地”政策在法律上的具體體現(xiàn)，表明了國家在立法取向上是追求土地在承包經(jīng)營的期限內(nèi)不被調(diào)整。《農(nóng)村土地承包法》第28條規(guī)定：“下列土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經(jīng)濟組織依法預(yù)留的機動地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的?！边@樣的法律規(guī)定本意是想要實現(xiàn)既保證其他承包人承包的土地不被調(diào)整，同時又能滿足農(nóng)村新增人口對土地的承包要求。但是由于法律規(guī)定的是“應(yīng)當(dāng)”而非“必須”，造成法律規(guī)定強制力不足；同時對用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口的土地的數(shù)量和類型缺乏詳細具體的規(guī)定，從而造成現(xiàn)實中土地調(diào)整的現(xiàn)象非常普遍。

現(xiàn)行立法沒有對土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承權(quán)做出明確規(guī)定。土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承權(quán)關(guān)乎的是土地承包經(jīng)營權(quán)的代際穩(wěn)定性問題。就目前而言，我國立法對于土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題雖有涉及但不明確?！独^承法》第4條規(guī)定：“個人承包應(yīng)得的個人收益,依照本法規(guī)定繼承。個人承包,依照法律允許由繼承人繼續(xù)承包的，按照承包合同辦理?！痹摋l文把承包所得的收益列為遺產(chǎn)，規(guī)定可以繼承；將土地承包經(jīng)營權(quán)排除在遺產(chǎn)之外，規(guī)定“按照承包合同辦理”，這不免使人聯(lián)想到債法原理，將土地承包經(jīng)營權(quán)視為為合同債權(quán)，從而使其無法納入個人生前財產(chǎn)權(quán)范疇。而且，該法條在概念表述上沒有使用“繼承”一詞，而是表述為“繼續(xù)承包”。 繼承人的“繼續(xù)承包”是繼承了土地承包經(jīng)營權(quán)還是承包合同當(dāng)事人的變更，我們并不清楚。1993年《農(nóng)業(yè)法》第13條第4款雖然曾經(jīng)規(guī)定了“承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包”，但該條款于2002年底該法修訂時又做了刪除?！掇r(nóng)村土地承包法》第31條規(guī)定“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包?！钡?2條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！钡?0條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的，該承包人死亡，其應(yīng)得的承包收益，依繼承法的規(guī)定繼承；在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包?！鄙鲜鲆?guī)定也存在很大問題：一是該法在法律概念表述上同《繼承法》一樣，都沒有使用“繼承”一詞，而是使用的“繼續(xù)承包”，從而導(dǎo)致理解上的困難；二是規(guī)定“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”中的“其它方式”意指不明，是否包括繼承我們不得而知?？梢娚鲜鋈糠蓪ν恋爻邪?jīng)營權(quán)的繼承有所涉及但都非常不明確。而2007年頒布實施的《物權(quán)法》對土地承包經(jīng)營權(quán)能否繼承只字未提，這不得不說是立法上的一大缺失。

二

應(yīng)當(dāng)徹底取消土地調(diào)整制度。目前我國相關(guān)立法側(cè)重于強調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定而對土地調(diào)整基本上持否定態(tài)度，但是由于考慮到農(nóng)村新增人口對土地進行承包經(jīng)營的要求，因此又都在具體規(guī)定上開了小口，允許在特殊情形之下對土地進行調(diào)整，即“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準”。立法的本意是“大穩(wěn)定，小調(diào)整”，但是卻在事實上造成了“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”的局面。究其原因，根本上在于我國實行的是農(nóng)村土地的農(nóng)民集體所有制度。由于農(nóng)村土地屬于集體所有，因此每個集體成員都擁有集體所有土地的潛在份額。這里的集體成員指的是現(xiàn)存的農(nóng)民集體成員，而規(guī)定“增人不增地，減人不減地”必然導(dǎo)致對一定范圍的農(nóng)民成員集體來說，新增的集體成員擁有土地所有權(quán)的潛在份額卻不能擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，而減少的集體成員已喪失了土地所有權(quán)的潛在份額卻依然能夠擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，從而造成了權(quán)利享有上的不公平。又由于在第二輪承包地的分配上是采用的是按人均分，家庭經(jīng)營，再加上農(nóng)民長期以來形成的均分田地的思想，因此，農(nóng)民按照人口對土地進行調(diào)整的要求非常強烈，從而必然造成土地經(jīng)常處于調(diào)整變動狀態(tài)。表面上看是現(xiàn)實對法律規(guī)定的違反，其實質(zhì)乃公平與效率的沖突。在公平和效率都為我們所追求的目標的前提下，如何有效解決這一問題呢？筆者認為，公平當(dāng)然是我們所追求的目標，農(nóng)民集體成員對土地所有權(quán)的潛在份額一定要實現(xiàn)，關(guān)鍵是通過什么方式來實現(xiàn)。通過土地的頻繁調(diào)整，以犧牲土地利用效率為代價來換取集體成員在土地承包經(jīng)營上的平均分配這種方式當(dāng)然是不可取的。在現(xiàn)有的制度條件下，應(yīng)當(dāng)徹底取消土地調(diào)整制度，保證土地承包經(jīng)營效率目標的實現(xiàn)。至于土地承包經(jīng)營公平目標的實現(xiàn)，可以借鑒城市貨幣分房政策，實行新增人口土地承包貨幣化措施?？梢栽诹⒎ㄉ弦?guī)定：承包方按照承包土地面積、種類、質(zhì)量向農(nóng)民集體繳納一定數(shù)額的承包費，農(nóng)民集體每年從承包方上交的承包費中按比例抽出一部分作為土地承包貨幣化資金，由集體財產(chǎn)管理委員會管理；新增人口用這筆資金受讓、轉(zhuǎn)承包、承租流轉(zhuǎn)的承包地，還允許以最低生活保障的名義支取這部分資金。這樣，土地承包經(jīng)營公平和效率的目標就都得到了實現(xiàn)。

［1］中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定［N］.光明日報，2008—10—20(1).

［2］王衛(wèi)國，王廣華.中國土地權(quán)利的法制建設(shè)［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2002.