系統(tǒng)治理：新發(fā)展階段下生態(tài)治理的新路徑

林煒 傅艷蕾

〔關(guān)鍵詞〕 新發(fā)展階段;生態(tài)治理;系統(tǒng)治理

建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明是中國共產(chǎn)黨的偉大事業(yè)。尤其是在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，我國進(jìn)入新發(fā)展階段，人民群眾對(duì)生態(tài)產(chǎn)品需要已經(jīng)從“有沒有”轉(zhuǎn)變到“好不好”，生態(tài)治理的深層次矛盾日益凸顯。因此，黨的十九屆五中全會(huì)明確指出，新發(fā)展階段要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，那么必然要求生態(tài)治理要在習(xí)近平生態(tài)文明思想的基礎(chǔ)上推進(jìn)系統(tǒng)治理，以生態(tài)治理的新問題為導(dǎo)向不斷推動(dòng)思維革新、方法更新、制度創(chuàng)新等全方位的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)生態(tài)治理實(shí)踐路徑范式的落地扎根，滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)的需要和實(shí)現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展。

一、找尋治理問題：生態(tài)治理的深層次矛盾

自黨的十八以來，黨高度重視生態(tài)治理，“生態(tài)文明”寫入憲法，形成習(xí)近平生態(tài)文明思想，并以其指導(dǎo)民法典編撰;同時(shí)，出臺(tái)或修訂《土壤污染防治法》《長江保護(hù)法》《資源稅法》《森林法》等系列法律法規(guī)，構(gòu)筑起生態(tài)治理的銅墻鐵壁。經(jīng)過前所未有的生態(tài)治理，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，天藍(lán)水清土凈地綠的雛形逐漸顯現(xiàn)。但也必須看到，新發(fā)展階段下，生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾疊加、優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境欠缺、生態(tài)治理基礎(chǔ)不堅(jiān)固等新問題漸顯，以往的生態(tài)治理思維、生態(tài)治理方法及生態(tài)治理制度已不能適應(yīng)當(dāng)前新的變化。

（一） 思維守舊與生態(tài)系統(tǒng)治理的不同步

“缺乏科學(xué)理論思維的有力支撐，是難以戰(zhàn)勝各種風(fēng)險(xiǎn)和困難的，也是難以不斷前進(jìn)的”[1]244。一直以來，我國在生態(tài)治理思維未能樹立系統(tǒng)思維理念，不能及時(shí)跟上時(shí)代發(fā)展的新步伐，尤其表現(xiàn)在構(gòu)建更系統(tǒng)的生命共同體、處理生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展與筑牢自然安全生態(tài)邊界等方面。其一，隨著人類活動(dòng)與自然的關(guān)系愈發(fā)緊密，尤其是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革負(fù)效應(yīng)的深度影響，突發(fā)性生態(tài)安全事件較以往增多，往往呈現(xiàn)出出現(xiàn)一個(gè)問題解決一個(gè)問題的治理現(xiàn)狀，這與生態(tài)治理缺少頂層設(shè)計(jì)的整體思維有著密切關(guān)系。與此同時(shí)，由于人定勝天的認(rèn)識(shí)思維局限，人類對(duì)自然界不間斷地索取產(chǎn)品，忽略了生態(tài)補(bǔ)償，這對(duì)系統(tǒng)構(gòu)建人與自然的命運(yùn)共同體造成了一定難度。其二，隨著人類活動(dòng)的頻率不斷加快，人類社會(huì)不斷向自然索取生態(tài)資源，產(chǎn)生出了先發(fā)展后治理、邊發(fā)展邊治理、重發(fā)展輕治理等生態(tài)治理模式。尤其在后疫情時(shí)代，受到新冠疫情給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的持續(xù)沖擊，有些地方因財(cái)政收入的減少，減弱了生態(tài)治理的推進(jìn)力度;有些地方甚至將工作重心都放在經(jīng)濟(jì)增長，無疑對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了二次破壞，這對(duì)我國生態(tài)治理系統(tǒng)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與保護(hù)生態(tài)環(huán)境提出了新挑戰(zhàn)。其三，生態(tài)環(huán)境有其自身的環(huán)境承載力和自我生態(tài)修護(hù)能力，當(dāng)生態(tài)破壞程度超出環(huán)境承載力，其修護(hù)能力大打折扣，即使付出更大的代價(jià)也將不可挽回。尤其在當(dāng)下，生態(tài)脆弱區(qū)已經(jīng)成為制約新發(fā)展階段生態(tài)治理的最大短板。由于其身處生態(tài)退化和貧困人口集中的區(qū)域，生態(tài)治理的根本性、結(jié)構(gòu)性問題未得到根本性解決，生態(tài)治理的基礎(chǔ)依然不堅(jiān)實(shí)，這與我國當(dāng)前對(duì)自然生態(tài)安全邊界缺少系統(tǒng)評(píng)估、缺乏底線思維有著緊密關(guān)系。

（二） 方法滯后與生態(tài)系統(tǒng)治理的不協(xié)調(diào)

方法與思維是相互聯(lián)系的，方法是對(duì)思維理念的集中體現(xiàn)。由于思維守舊與生態(tài)系統(tǒng)治理的不同步直接導(dǎo)致了方法滯后與生態(tài)系統(tǒng)治理的不協(xié)調(diào)。其一，生態(tài)治理已經(jīng)進(jìn)入深耕時(shí)代，當(dāng)前碎片化的治理方法不注重凝聚人民群眾偉力，這亟需作出改變。尤其在幫助邊遠(yuǎn)地區(qū)等貧困地區(qū)脫貧時(shí)，只注重脫貧任務(wù)，以單打獨(dú)斗式方法竭盡全力幫助當(dāng)?shù)厝嗣窠?jīng)濟(jì)致富，卻加劇了生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步脆弱與惡化，這不僅對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境承載力造成了巨大壓力，又忽視了人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)的美好需求，與“十四五”規(guī)劃中提出的“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”[2] 目標(biāo)背道而馳。其二，當(dāng)前我國在生態(tài)治理時(shí)更多聚焦于生態(tài)治理末端，被動(dòng)等待處理工農(nóng)服務(wù)業(yè)、居民生活所產(chǎn)生的垃圾，缺少對(duì)生態(tài)源頭治理的關(guān)注。尤其在新冠疫情影響下，人民群眾越來越關(guān)注自身的生命健康權(quán)益，對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的關(guān)注與需求呈現(xiàn)出前所未有的增長。為滿足人民群眾的美好生活，綠色發(fā)展必須把社會(huì)潛能轉(zhuǎn)為切實(shí)行動(dòng)，這為我國生態(tài)治理從生產(chǎn)端入手提供了現(xiàn)實(shí)可能性。其三，以往，人們更多地注重短期的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)生態(tài)治理不太重視，忽略了長期的生態(tài)效益和美好的生活環(huán)境。恩格斯在《論權(quán)威》中就曾提到，“如果說人靠科學(xué)和創(chuàng)造性天才征服了自然力，那么自然力也對(duì)人進(jìn)行報(bào)復(fù)”[3]336。在利益的驅(qū)動(dòng)追逐下，人類易陶醉于對(duì)自然的狂妄征服之中，就會(huì)無限制地破壞生態(tài)環(huán)境，從而引發(fā)自然報(bào)復(fù);只有當(dāng)生態(tài)環(huán)境威脅人類生存生活時(shí)才會(huì)關(guān)注生態(tài)治理，沒有意識(shí)到長期治理的重要性。而塞罕壩就是林場建設(shè)者55 年來戰(zhàn)天斗地、埋頭苦干的偉大治理成果，是我國生態(tài)長期治理取得巨大成就的最好例證，這為我國以久久為功的方法治理生態(tài)問題提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與治理自信。

（三） 制度供給與生態(tài)系統(tǒng)治理的不統(tǒng)一

“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”[4]99。而當(dāng)前，我國關(guān)于生態(tài)治理的相關(guān)制度供給能力不足，不能滿足于生態(tài)系統(tǒng)治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的要求。其一，生態(tài)安全邊界的劃定制度未全面鋪開。由于人們對(duì)客觀事物的認(rèn)識(shí)不是一蹴而就的，生態(tài)環(huán)境由于其本身的復(fù)雜性導(dǎo)致對(duì)不同區(qū)域的環(huán)境承載力難以徹底摸清，這對(duì)制定詳實(shí)的生態(tài)安全邊界制度提出了巨大挑戰(zhàn)。另一方面，各地因考慮其設(shè)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，導(dǎo)致政出多門，甚至?xí)室饨档蜕鷳B(tài)治理要求，生態(tài)安全邊界的制定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體要求未能有效耦合，這無疑對(duì)建立系統(tǒng)協(xié)調(diào)的生態(tài)治理制度增加了難度。其二，經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的轉(zhuǎn)化制度未系統(tǒng)展開。經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的轉(zhuǎn)化“涉及主體廣、利益多、事務(wù)雜，是一項(xiàng)跨區(qū)域、跨時(shí)間、跨部門、跨行業(yè)的系統(tǒng)性工程”[5]。作為兼具生態(tài)財(cái)富與經(jīng)濟(jì)財(cái)富的綠水青山在轉(zhuǎn)化主體、轉(zhuǎn)化技術(shù)、轉(zhuǎn)化動(dòng)力上遇到諸多困難，都需在制度構(gòu)建中系統(tǒng)考量人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)行為及生態(tài)區(qū)域，從而讓制度以其最大程度為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)治理賦能。其三，生態(tài)治理的長效監(jiān)管制度未貫徹到底?！靶邪倮镎甙刖攀?，生態(tài)治理的逐步推進(jìn)非一朝一夕之功，需要“一代接著一代干，馳而不息，久久為功”[6]397。各地在開展生態(tài)治理時(shí)難免會(huì)半途而廢，制度的制定或者執(zhí)行未能全過程全方位貫徹，經(jīng)常呈現(xiàn)出開始嚴(yán)格執(zhí)行、后面得過且過的治理現(xiàn)狀。同時(shí)，因缺少環(huán)境治理考核評(píng)價(jià)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度的配套系統(tǒng)實(shí)施，導(dǎo)致執(zhí)行過程中缺少威懾力，陷入雷聲大雨點(diǎn)小的執(zhí)行困境，從而影響污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的最終勝利，為美麗中國建設(shè)增加了潛在的難度。

二、樹立系統(tǒng)思維：生態(tài)治理的“最先一公里”

習(xí)近平總書記[7]197 在多個(gè)場合反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，一定的發(fā)展實(shí)踐都是由一定的發(fā)展理念來引領(lǐng)的?！彼季S作為理念的精神內(nèi)核，面對(duì)生態(tài)治理在新發(fā)展階段面臨的系統(tǒng)問題則必然要求樹立系統(tǒng)思維。這就要求從整體出發(fā)，協(xié)同系統(tǒng)各個(gè)要素與環(huán)節(jié)，同時(shí)準(zhǔn)確把握整體的最大短板，從而推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)在正確的方向和道路上堅(jiān)毅前行，走好新發(fā)展階段下生態(tài)治理的“最先一公里”。

（一） 樹立整體思維

系統(tǒng)是一定意義上的整體，那么這就要求生態(tài)治理必須要樹立整體思維，即要“高瞻遠(yuǎn)矚、統(tǒng)攬全局，善于把握事物發(fā)展總體趨勢和方向”[1]244，能從中華民族的永續(xù)發(fā)展大局出發(fā)，全方位全地域全過程地系統(tǒng)協(xié)調(diào)生態(tài)治理中的各類問題，以滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)的美好需要。

其一，從自然生態(tài)的整體性角度看，這就要求我們要堅(jiān)持山水林田湖草沙是生命共同體的理念，“生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)鏈條”[8]363。生態(tài)系統(tǒng)中每一個(gè)要素都是不可或缺的，任何一個(gè)要素的缺位都會(huì)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的逐漸脆弱化，從而逐漸破壞原有的生態(tài)系統(tǒng)，最后對(duì)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅。這就啟發(fā)相關(guān)人員或部門在開發(fā)資源、保護(hù)環(huán)境時(shí)要講究人、田、水、山、土、林、草、沙等各個(gè)要素之間的密切聯(lián)系，不能忽視整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的整體性聯(lián)系，要在整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上算好長遠(yuǎn)帳和綜合帳。尤其隨著非傳統(tǒng)安全問題增多，我們要按照習(xí)近平總書記在2021 年兩會(huì)上的要求，將治沙等也納入治理之中，構(gòu)建更具全方位的生命共同體，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境的新發(fā)展。

其二，從人與自然關(guān)系角度看，我們要堅(jiān)持人與自然是生命共同體的理念，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生?！吧鷳B(tài)環(huán)境沒有替代品，用之不覺，失之難存”[8]360，歷史和現(xiàn)實(shí)在不斷地表明人對(duì)自然的開發(fā)和利用不是永無止境的，當(dāng)超過環(huán)境承載力時(shí)可能不會(huì)立刻產(chǎn)生不良影響，但最終必定會(huì)受到自然規(guī)律的懲罰。因此，“不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓?duì)自然界的勝利。對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都對(duì)我們進(jìn)行報(bào)復(fù)”[9]998，要認(rèn)識(shí)到規(guī)律對(duì)人類活動(dòng)的支配作用，在環(huán)境承載力的限度內(nèi)利用自然，給自然以充分的休養(yǎng)生息，從而造福人與自然。

其三，從全球生態(tài)文明的角度看，我們要攜手共建共享清潔美麗的世界。“建設(shè)綠色家園是人類的共同夢想”[4]138，要按照“2030 碳排放達(dá)峰、2060實(shí)現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)整體推進(jìn)減碳減排工作，為全球生態(tài)文明建設(shè)助力。身處同一天藍(lán)天，任何一個(gè)公共事件靠單方作戰(zhàn)是絕對(duì)不能解決的，應(yīng)協(xié)同作戰(zhàn)，破除“鄰避效應(yīng)”，要共同“積極引導(dǎo)國際秩序變革，形成世界環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的解決方案”[8]364，堅(jiān)守對(duì)人類未來所擔(dān)負(fù)的生態(tài)責(zé)任。

（二） 樹立協(xié)同思維

生態(tài)治理中的協(xié)同是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行有序的結(jié)構(gòu)調(diào)整。因此，樹立協(xié)同思維是養(yǎng)成系統(tǒng)思維的關(guān)鍵。這種思維是一種以和諧為指向的動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)思維，它要求善于運(yùn)用辯證方法觀察問題、分析問題和解決問題。而處理人與自然的關(guān)系是整個(gè)生態(tài)治理系統(tǒng)的關(guān)鍵所在，“生態(tài)環(huán)境問題歸根到底是發(fā)展方式和生活方式問題”[8]361，“生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成敗，歸根到底取決于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”[4]19。那么，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)治理必然要走協(xié)同發(fā)展的道路。

首先，在生產(chǎn)方式上貫徹新發(fā)展理念，把綠色發(fā)展融入各方面發(fā)展的全過程，不斷推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，尋找清潔綠色可替代能源，在發(fā)展的源頭上下功夫。尤其是倡導(dǎo)以國內(nèi)大循環(huán)為主體的當(dāng)下，要抓住發(fā)展契機(jī)，著力增強(qiáng)綠色產(chǎn)品供給，從根本上減輕生態(tài)治理壓力。其次，在生活方式上提倡簡約適度，把生活污染的防治置于關(guān)鍵位置。生活污染是全球最大的污染源，工業(yè)等生產(chǎn)帶來的污染可以通過工業(yè)的合理布局來減少，而生活污染隨處可見。因此，必須在生活方式上做好大文章，從生活污水、土壤污染、空氣污染等下手并綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、市場等手段潛移默化地引導(dǎo)居民減少生活污染，“反對(duì)奢侈浪費(fèi)，鼓勵(lì)綠色出行，營造綠色低碳生活新時(shí)尚”[10]。最后，正確處理生產(chǎn)方式與生活方式的關(guān)系。以往在治理環(huán)境問題時(shí)都把焦點(diǎn)集中于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，改進(jìn)清潔環(huán)保的生產(chǎn)方式如通過廠房搬遷、限污排放、采用節(jié)能環(huán)保設(shè)備等，以提高資源的利用率和減少污染物的排放量。但實(shí)踐證明，粗放的生活方式和消費(fèi)模式更容易帶來環(huán)境污染，而生活方式、消費(fèi)模式向節(jié)約環(huán)保的轉(zhuǎn)向能夠催生出新興市場，能夠有效發(fā)揮消費(fèi)對(duì)生產(chǎn)的反作用，帶動(dòng)相關(guān)節(jié)能產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)和成長，創(chuàng)造出新的勞動(dòng)力，提高勞動(dòng)者的素質(zhì)和熱情，從而最大程度地為環(huán)境治理賦能。因此，生活方式的改變和進(jìn)步，對(duì)于生產(chǎn)方式的可持續(xù)發(fā)展具有重大作用，可以帶動(dòng)生活方式和生產(chǎn)方式的協(xié)同發(fā)展，提升人居生產(chǎn)生活環(huán)境的發(fā)展品質(zhì)。

（三） 樹立底線思維

生態(tài)治理的整體效果取決于治理短板所能達(dá)到的高度。因此，系統(tǒng)思維必然內(nèi)在地包含底線思維。這就要求“客觀地設(shè)定最低目標(biāo)，立足最低點(diǎn)爭取最大期望值”[1]246，摸清底線、劃出生態(tài)紅線并保持生態(tài)警戒、堅(jiān)守生態(tài)底線，克服生態(tài)治理中的最大短板。

首先，摸清底線、劃出生態(tài)紅線。人與自然是一個(gè)有機(jī)整體，我們要通過大量調(diào)查研究以科學(xué)地衡量生態(tài)自然區(qū)、生產(chǎn)生活功能區(qū)的環(huán)境承載力與自凈力，劃定資源與生態(tài)開發(fā)的限度并將其作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的剛性約束，尤其重點(diǎn)關(guān)注“重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)”[4]44，構(gòu)建科學(xué)發(fā)展、循環(huán)發(fā)展的生產(chǎn)生活生態(tài)格局，保障生態(tài)的自我修復(fù)能力。其次，保持警戒，堅(jiān)守生態(tài)防線。“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”[4]6，生態(tài)紅線的劃定要落腳在行動(dòng)上，我們要堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)的防線并始終保持警惕，對(duì)于任何挑戰(zhàn)生態(tài)紅線的做法都應(yīng)予以反對(duì)。按照“十四五”規(guī)劃的要求，“以國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、國家級(jí)自然保護(hù)地等為重點(diǎn)，實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程”[11]，對(duì)于青藏高原、黃河、長江、北方防沙帶等各區(qū)域具體問題分析，始終堅(jiān)守防線，構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的生態(tài)安全屏障最后，防守反擊，維護(hù)生態(tài)戰(zhàn)線。底線思維不是一味地消極作為，而是積極主動(dòng)把控生態(tài)紅線、界定生態(tài)治理的潛在風(fēng)險(xiǎn)，“只有積極防御才是真防御，才是為了反攻和進(jìn)攻的防御”[12]198，要在堅(jiān)守生態(tài)底線的基礎(chǔ)上有序穩(wěn)妥地推進(jìn)生態(tài)治理整體工程，打響生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)，有效克服之前生態(tài)治理存在的反應(yīng)慢、治理慢等現(xiàn)象。

因此，生態(tài)治理必須要統(tǒng)一于建設(shè)美麗中國與實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的整體高度，正確處理人與自然的關(guān)系，樹立協(xié)同思維與底線思維，既牢固遵守生態(tài)底線，又主動(dòng)作為，開創(chuàng)新發(fā)展階段下的綠色發(fā)展新局面。

三、堅(jiān)持系統(tǒng)方法：打通生態(tài)治理的“中梗阻”

生態(tài)治理的系統(tǒng)思維必然要求生態(tài)治理要講究系統(tǒng)的方法，既要堅(jiān)持統(tǒng)籌全局，匯聚各方偉力以提升生態(tài)系統(tǒng)治理的人民性;又要堅(jiān)持對(duì)立統(tǒng)一，在危與機(jī)中應(yīng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)治理的復(fù)雜性;還要堅(jiān)持發(fā)展眼光，在持之以恒中把握生態(tài)系統(tǒng)治理的長遠(yuǎn)性，從而有利于貫徹落實(shí)十九屆五中全會(huì)精神中的大系統(tǒng)觀，切實(shí)打通生態(tài)系統(tǒng)治理的“中梗阻”。

（一） 堅(jiān)持統(tǒng)籌全局，提升生態(tài)系統(tǒng)治理的人民性

堅(jiān)持統(tǒng)籌全局是系統(tǒng)思維的第一要求，它要求生態(tài)治理必須要從為了人民、依靠人民的治理高度最大程度地廣泛凝聚人心、匯聚人民智慧、彰顯人民偉力。只有如此，生態(tài)治理的系統(tǒng)工程才能切切實(shí)實(shí)落地扎根。

其一，統(tǒng)一思想，黨群協(xié)同。生態(tài)治理是全體人民共同參與的社會(huì)義務(wù)，生態(tài)文明是人民群眾共治共建共享的事業(yè)，“每個(gè)人都是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、建設(shè)者、受益者”[8]362，因此我們必須高舉社會(huì)主義偉大旗幟，運(yùn)用習(xí)近平生態(tài)文明思想團(tuán)結(jié)人民，“讓生態(tài)文明思想成為社會(huì)生活中的主流文化”[8]375。黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部要帶動(dòng)群眾，要把生態(tài)治理內(nèi)化為全體人民的自覺習(xí)慣，外化為全體人民的自覺行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理的上下共聯(lián)動(dòng)、黨政民齊協(xié)同，共建美麗中國，讓人民群眾在環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)中共享生態(tài)文明成果。

其二，堅(jiān)持原則，尊重差異。在國內(nèi)，不同地域不同階段不同方位的生態(tài)治理進(jìn)度、要求是不一樣的，我們要堅(jiān)持一致性與多樣性的統(tǒng)一，尋求生態(tài)文明可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)點(diǎn)，通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展反哺生態(tài)保護(hù)、賣資源轉(zhuǎn)為賣風(fēng)景、賣風(fēng)景轉(zhuǎn)為賣盆景、嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)脆弱地區(qū)等具體手段擘畫生態(tài)系統(tǒng)治理的宏偉藍(lán)圖。國際上，不同國家的發(fā)展情況不一樣，我們要用歷史的眼光看待各國給生態(tài)環(huán)境帶來的影響，“堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，照顧發(fā)展中國家資金、技術(shù)、能力建設(shè)方面的關(guān)切”[13]，尊重各國發(fā)展的差異等具體國情，為尋求務(wù)實(shí)有效的生態(tài)治理最大公約數(shù)而作出最大努力。

其三，兼收并蓄，世界共建。生態(tài)治理是符合世界持續(xù)健康發(fā)展潮流和尊重世界人民根本利益的。在堅(jiān)持原則和尊重差異的基礎(chǔ)上，各國各族人民都“要最大程度展示誠意，聚同化異，相向而行”[4]133，有效克服生態(tài)環(huán)境帶來的不穩(wěn)定因素，破除國家利益、社會(huì)團(tuán)體利益、個(gè)人利益的藩籬，同各國各族人民共同維護(hù)地球家園。

（二） 堅(jiān)持對(duì)立統(tǒng)一，應(yīng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)治理的復(fù)雜性

習(xí)近平總書記在多個(gè)場合強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前我國已“進(jìn)入新發(fā)展階段，發(fā)展基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)，發(fā)展條件深刻變化”[11]，這既有機(jī)遇也面臨挑戰(zhàn)。而新發(fā)展階段下的生態(tài)治理更具復(fù)雜性，要堅(jiān)持對(duì)立統(tǒng)一，在危機(jī)中育新機(jī)開新局。

其一，堅(jiān)持調(diào)查研究，系統(tǒng)研判。受新冠疫情影響，人民對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品需求明顯上升，但國外高質(zhì)量產(chǎn)品進(jìn)口量明顯下降，這對(duì)國內(nèi)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。因此，我們要切實(shí)將摸清現(xiàn)狀作為生態(tài)治理的出發(fā)點(diǎn)，不斷發(fā)展綠色產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)與綠色消費(fèi)的供需平衡，從源頭處降低生態(tài)系統(tǒng)治理的難度，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)危為機(jī)。

其二，堅(jiān)持突出重點(diǎn)，精準(zhǔn)發(fā)力。現(xiàn)階段，制約生態(tài)治理最大的瓶頸就是創(chuàng)新能力不足，綠色發(fā)展的動(dòng)力缺乏。因此，我們必須“堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”[2]，以創(chuàng)新牽引綠色發(fā)展、綠色生活，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，推動(dòng)生態(tài)治理重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)節(jié)、資金、基地等一體化配置，精準(zhǔn)發(fā)力，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)、節(jié)能產(chǎn)品，構(gòu)建低碳的生產(chǎn)生活方式，“形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局”[4]31，切實(shí)以綠色發(fā)展反哺生態(tài)治理。

其三，堅(jiān)持靈活變通，系統(tǒng)發(fā)力。制約生態(tài)治理成效的關(guān)鍵因素不是一成不變的，會(huì)隨著實(shí)踐的發(fā)展而變化。我們要把生態(tài)治理作為整個(gè)系統(tǒng)工程來對(duì)待，辯證分析生態(tài)系統(tǒng)中的個(gè)人因素、社會(huì)因素、經(jīng)濟(jì)因素、技術(shù)因素、文化因素、教育因素等，要仔細(xì)審視不同時(shí)期階段的各類因素，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各要素與外部系統(tǒng)要素的優(yōu)化組合，防止不良因素引起生態(tài)治理憂患，從而促進(jìn)生態(tài)治理在對(duì)立中統(tǒng)一、在統(tǒng)一中發(fā)展。

（三） 堅(jiān)持發(fā)展眼光，把握生態(tài)系統(tǒng)治理的長遠(yuǎn)性

生態(tài)治理不僅需要統(tǒng)籌全局、轉(zhuǎn)危為機(jī)，更需要長抓不懈，堅(jiān)持發(fā)展眼光，推進(jìn)生態(tài)治理扎扎實(shí)實(shí)取得成效。

其一，系統(tǒng)出發(fā)，觀察大勢。我國生態(tài)治理已呈現(xiàn)出長期向好的基本面，生態(tài)治理取得的成果已經(jīng)取得人民的認(rèn)可，不會(huì)因疫情沖擊而停止治理的步伐;國際上，各國對(duì)生態(tài)治理呈現(xiàn)出前所未有的重視。因此，生態(tài)系統(tǒng)治理必須要從國內(nèi)和國際的大勢出發(fā)，謀定才能后動(dòng)。

其二，大處著眼，謀篇布局。一方面，根據(jù)當(dāng)前國內(nèi)國際生態(tài)治理狀況和我國面向未來的高質(zhì)量發(fā)展要求，我們要錨定美化環(huán)境以改善民生的根本目標(biāo)并將其作為生態(tài)治理的唯一檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，并以此制定生態(tài)治理的系統(tǒng)規(guī)劃。另一方面，我們要不斷推進(jìn)生態(tài)治理的實(shí)際工作與既定目標(biāo)的耦合，著力覆蓋生態(tài)治理的全過程，既重視源頭管控又不忽視末端治理，堅(jiān)持兩點(diǎn)論與重點(diǎn)論的結(jié)合;既要及時(shí)糾正現(xiàn)階段破壞環(huán)境、造成資源浪費(fèi)、生態(tài)惡化的不良行為，又要著力提升生態(tài)治理的全民意識(shí)、自覺意識(shí)，堅(jiān)持短期與長期的結(jié)合，在逐步落實(shí)中實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理大規(guī)劃。

其三，小處著手，久久為功。優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為人民美好生活向往，生態(tài)治理問題在現(xiàn)階段已經(jīng)成為人民日益關(guān)心的重大問題，“這既是重大經(jīng)濟(jì)問題，也是重大社會(huì)和政治問題”[4]4。因此，我們不僅要從現(xiàn)階段最急切的生態(tài)治理難題出發(fā)，對(duì)治理空氣污染、治水治沙等難題敢啃硬骨頭，持之以恒地解決難題，還要從重大潛在的生態(tài)治理問題開展個(gè)性化、前瞻化研究，“對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大生態(tài)環(huán)境問題開展對(duì)策性研究”[8]372。尤其要嚴(yán)密防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和錨定2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，以有效回應(yīng)人民對(duì)優(yōu)質(zhì)美好生態(tài)的期許，漸進(jìn)式提升人民在生態(tài)文明方面的獲得感與幸福感。

所以，生態(tài)治理必須要在系統(tǒng)思維的指引下采取行之有效的方法，不斷地改善人與自然、人與社會(huì)的關(guān)系，將生態(tài)治理作為連接國與國的橋梁和紐帶，吸收各國生態(tài)治理的文明成果，同時(shí)又提供中國智慧和方案，努力實(shí)現(xiàn)人與自然地共生共存共融共情，打通生態(tài)治理的“中梗阻”，不遺余力地為建設(shè)新發(fā)展階段下的生命共同體而努力奮斗。

四、創(chuàng)建系統(tǒng)制度：生態(tài)治理的“最后一公里”

“制度事關(guān)根本，關(guān)乎長遠(yuǎn)”[1]237，思維與方法的實(shí)現(xiàn)需要通過生態(tài)治理的具體行為得以體現(xiàn)，而每一次、每一階段的生態(tài)治理必須通過具有強(qiáng)制執(zhí)行力的制度為其保駕護(hù)航。只有從各個(gè)階段都創(chuàng)建起生態(tài)治理制度，構(gòu)建整個(gè)系統(tǒng)制度體系，才能打通生態(tài)治理的“最后一公里”，有效為生態(tài)治理的最大增量賦能。

（一） 創(chuàng)建系統(tǒng)的生態(tài)安全邊界劃定制度

生態(tài)治理重在建章立制，生態(tài)安全邊界是生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅線，因此創(chuàng)建系統(tǒng)的生態(tài)安全邊界劃定制度是從源頭上減少生態(tài)壓力，這是有效進(jìn)行生態(tài)治理的第一步。

首先，積極探索建立以環(huán)境承載力核心的邊界劃定制度，把資源的開發(fā)利用程度、環(huán)境的損耗程度與生態(tài)紅線制定這三者有機(jī)地納入承載力評(píng)估體系制度之中。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)生態(tài)的影響要具體落實(shí)到環(huán)境資源的損害上來。因此，我們要借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)精心研究和論證，“劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及各類海域保護(hù)線”[11]，不斷健全資源管理制度。其次，建立環(huán)境與資源開發(fā)的邊界劃定制度。生態(tài)治理不是一味地保護(hù)，劃定各類紅線剛性約束，還要在環(huán)境資源開發(fā)的制度設(shè)計(jì)上下功夫，預(yù)判國土空間布局，“調(diào)整發(fā)展規(guī)劃，控制發(fā)展速度和人口規(guī)模，調(diào)整產(chǎn)業(yè)規(guī)劃”[4]104，對(duì)于林地、草地、海洋、湖泊、河流等生態(tài)空間的用途開發(fā)進(jìn)行嚴(yán)格關(guān)注與監(jiān)測，出臺(tái)一攬子開發(fā)利用方案，以適應(yīng)新發(fā)展階段下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)生態(tài)治理的高質(zhì)量要求。

（二） 創(chuàng)建完備的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的轉(zhuǎn)化制度

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的和諧發(fā)展是生態(tài)治理的核心，是構(gòu)建人與自然和諧相處的關(guān)鍵一步，那么創(chuàng)建完備的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的轉(zhuǎn)化制度自然是推進(jìn)生態(tài)治理的關(guān)鍵一招。

首先，從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的轉(zhuǎn)化制度。我們要建立健全轉(zhuǎn)化的立法體系;同時(shí)授權(quán)地方健全相應(yīng)的法規(guī)體系，加快制定基于當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和環(huán)境特征的資源利用、生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)等，從法律的高度引導(dǎo)居民、企業(yè)等有償使用各類資源，規(guī)范資源的使用、消費(fèi)與再生，有效激勵(lì)各類市場主體投身于生態(tài)治理之中。其次，以高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核目標(biāo)制度的建立。謀求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和個(gè)人物質(zhì)利益的增長是生態(tài)環(huán)境惡化的物質(zhì)動(dòng)因。因此，我們要從根本上改革經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，將環(huán)境資源的損耗納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，通過目標(biāo)導(dǎo)向約束、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，助推高質(zhì)量發(fā)展。再次，建立技術(shù)創(chuàng)新帶動(dòng)綠色發(fā)展的激勵(lì)制度。在新發(fā)展階段，我們更要將發(fā)展的重心放在科技的創(chuàng)新上來，放在提高資源利用率上來，“構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，實(shí)施綠色技術(shù)創(chuàng)新攻關(guān)行動(dòng)”[11]，放寬綠色產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，通過稅收減免、免息貸款、產(chǎn)學(xué)研平臺(tái)支持等手段激發(fā)市場主體活力，推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)率先發(fā)展。同時(shí)，對(duì)于高質(zhì)量的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品推行“極簡審批”制度，從快從簡審批，營造良好的營商環(huán)境，加大對(duì)環(huán)保產(chǎn)品的支持和推廣力度，從而推進(jìn)生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同頻共振。

（三） 創(chuàng)建生態(tài)系統(tǒng)治理的長效監(jiān)管制度

“制度的生命力在于執(zhí)行，關(guān)鍵在真抓，靠的是嚴(yán)管”[8]364，探索建立強(qiáng)有力的長效監(jiān)管制度是生態(tài)治理取得壓倒性勝利的最后一步，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)治理能否起到最佳效果有著直接的決定性作用。

其一，在環(huán)境保護(hù)上，創(chuàng)設(shè)持續(xù)性的環(huán)境保護(hù)體制。我們要針對(duì)各類污染問題、資源損耗問題等進(jìn)行綜合整治、持續(xù)整治。同時(shí)，我們要出臺(tái)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的相關(guān)法律制度，不斷更新社會(huì)對(duì)生態(tài)治理提出的新要求，將人民群眾的生態(tài)權(quán)益納入系統(tǒng)制度上來，對(duì)于任何損耗人民生態(tài)權(quán)益的做法都抓住不放并沉心聚力、舉一反三，從根本上杜絕相同或類似的生態(tài)治理問題在其他地方的上演。同時(shí)，完善環(huán)境保護(hù)的公共參與制度，做到生態(tài)治理一切為了人民，一切依靠人民。

其二，在環(huán)境監(jiān)管上，建立網(wǎng)格化的環(huán)境監(jiān)管體制。生態(tài)治理應(yīng)邊執(zhí)行邊監(jiān)管，貫通執(zhí)行全方位全過程，依托智慧大腦的城市建設(shè)，劃分各級(jí)各單位的生態(tài)治理責(zé)任，盤活公共治理資源并借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等科技手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理的信息交互與公開透明，壓實(shí)地方政府及相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任。

其三，在環(huán)境執(zhí)法上，完善集中統(tǒng)一又切實(shí)長效的執(zhí)法體制。在實(shí)際治理過程中，地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境的監(jiān)管與執(zhí)法會(huì)進(jìn)行干預(yù)，從而造成監(jiān)管強(qiáng)執(zhí)法弱或者口號(hào)響亮執(zhí)法缺位的現(xiàn)象。因此，我們要規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，建立縣市省國的長效垂直執(zhí)法體系，防止政出多門，從而“增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性”[4]108。同時(shí)，要“落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制”[4]110，對(duì)于在任期內(nèi)由其主管或者審批簽署的自然資產(chǎn)進(jìn)行全方位地離任審計(jì)，將權(quán)責(zé)統(tǒng)一與終身追究的評(píng)價(jià)管理體制落實(shí)到實(shí)處，“對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)肅追責(zé)”[4]111。只有如此，領(lǐng)導(dǎo)干部才會(huì)對(duì)任何損耗資源、破壞環(huán)境的決策慎之又慎，將長效監(jiān)管體制真正貫徹落實(shí)到生態(tài)治理末梢。

生態(tài)治理的制度創(chuàng)建是一個(gè)系統(tǒng)工程，是隨著實(shí)踐不斷發(fā)展深化的過程，要扎根中國土壤與時(shí)俱進(jìn)地完善生態(tài)文明制度體系建設(shè)，同時(shí)又積極吸取各國優(yōu)秀的生態(tài)文明制度成果，“增加制度供給，完善制度配套，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”[8]363，從而徹底貫通生態(tài)治理的“最后一公里”，以真正滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)的需要，促進(jìn)中華民族的永續(xù)發(fā)展。