我國終身教育立法緣何“難產(chǎn)”：瓶頸與出路

【摘 要】

我國終身教育立法呈現(xiàn)出制定過程的曲折性、地方立法的先行性、關(guān)聯(lián)立法的分散性。立法推進之所以漫長而艱難，主要源于認識論的博弈相伴而行，即“廣義法”抑或“狹義法”的概念分歧、“教育法”抑或“學習法”的定位張力、“強制型”抑或“宣示型”的技術(shù)矛盾。立法瓶頸的突破很大程度上取決于對這三個問題的澄清。首先，教育的類型化和教育法律的體系化決定了終身教育立法應著力于社會教育層面，調(diào)整學校教育立法難以關(guān)照的領(lǐng)域，以避免立法的空泛和龐雜。其次，立法目的固然在于確立學習者的地位和權(quán)利，但受限于終身教育發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)實，以“教育法”的名稱來強調(diào)政府在資源投入、統(tǒng)籌、共享等方面的主導地位更為現(xiàn)實。最后，在組織體制、資源保障、監(jiān)督管理等方面，應當強化立法規(guī)則的可操作性和有責性，最終推動終身教育立法的盡快頒行。

【關(guān)鍵詞】? 終身教育;終身學習;學習型社會;終身教育立法;終身教育法;終身學習法;終身教育促進條例;教育法

【中圖分類號】? ?G729;D922.16? ? ? ? 【文獻標識碼】? A? ? ? ?【文章編號】? 1009-458x（2021）9-0001-08

伴隨著學習型社會的建設(shè)和國民教育體系的健全，以立法形式來規(guī)范和保障終身教育發(fā)展，不僅是依法治教的當然選擇，也是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》所提出的重要命題。值得注意的是，我國終身教育的立法動議早在20世紀90年代初就已形成雛形，此后被反復列入全國人大提案議題和教育部年度工作要點，其立法的必要性和可行性得到了充分肯定，既有較為明確的頂層立法規(guī)劃，也有長期的地方立法經(jīng)驗積累。然而時至今日，該法遲遲未能出臺，甚至在立法過程中還呈現(xiàn)出徘徊的局面。那么，我國終身教育立法緣何“難產(chǎn)”，又有哪些瓶頸制約著法律制定，自然成為深入推進終身教育事業(yè)、打造學習型社會必須厘清的前提性問題。

一、我國終身教育立法的徘徊踟躕

我國終身教育立法需求極為旺盛，自20世紀90年代起，其立法動議就與學習型社會的深入推進相伴而行，許多地方也于2005年至2014年間積極開展終身教育立法實踐。然而，通過對二十余年的終身教育立法資料進行分析，發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)出制定過程曲折無果、地方立法淺嘗輒止、關(guān)聯(lián)立法龐雜分散等特點，立法推進歷盡坎坷，至今仍處于摸索之中，其中交織的諸多問題值得細致梳理。

（一）終身教育立法進程的曲折無果

教育政策話語不僅影響著終身教育的實踐發(fā)展，而且推動其立法進程。自1987年起，教育部（原國家教委）每年都對外公布年度工作要點，其中對終身教育立法的總體規(guī)劃最早顯現(xiàn)于1994年，提出了“制訂《校外教育工作規(guī)定》”的目標。在此之前，我國終身教育的立法努力僅僅散見于自學考試、成教（成考）、高校函授等規(guī)章或文件的起草（康乃美， 2008）。自1994年起，終身教育立法開啟了二十余年的曲折探索歷程（見表1），先后經(jīng)歷了研究論證、組織起草、草案完善、回歸研究的階段。其間，終身教育立法還先后被載入《國家教育事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃》（2001年）、《2003—2007年教育振興行動計劃》、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》、《教育部五年立法規(guī)劃建議》（2013年）等指導性文件或決策部署之中。

上述立法努力持續(xù)20余年，9次出現(xiàn)于教育部年度工作要點，到2018年仍處于“組織研究”狀態(tài)，2019年要點對此話題則有所回避，不能不說是一個遺憾。與此同時，終身教育的立法動議14次經(jīng)提案程序被載入全國人大的審議報告，立法機關(guān)不僅表示法律草案已初步成型（由教育部牽頭起草），而且明確提出將“適時列入立法工作計劃”（全國人大教科文衛(wèi)委員會， 2015），但始終沒有落實。相較于其他教育法律而言，終身教育立法過程的漫長性和曲折性甚為少見，成為我國教育立法體系中的短板之一（湛中樂， 等， 2019a）。

（二）終身教育地方立法的淺嘗輒止

早在1998年，全國人大就通過議案審議報告明確了“地方立法先行”的終身教育立法路徑。在國家立法尚未出臺的情況下，福建、河北、上海等部分省份、直轄市以及太原、寧波等城市通過地方立法做出嘗試，標志著終身教育從理念舶來轉(zhuǎn)向立法探索的發(fā)展階段（見表2）。其中不乏許多制度亮點，如關(guān)注成人群體、細化管理職能、提供財政支持、整合社會資源等。總體而言，這些立法在數(shù)量上極為有限，且條款內(nèi)容多帶有倡導性和宣示性，政策化色彩較為濃厚，規(guī)范性和保障性略顯不足。

一方面，終身教育地方立法始自2005年，雖然起步較早，且受到社會各界的廣泛關(guān)注，但最終出臺的地區(qū)并不多，截至目前僅有五省市（集中于2011至2014年），大多數(shù)地區(qū)如云南、湖南、廣東等都在積極醞釀地方性法規(guī)，但遲遲未能出臺。伴隨著2015年修訂后的《立法法》明確擴大了所有設(shè)區(qū)的市在地方性法規(guī)制定上的權(quán)限，有部分地區(qū)如成都市（2016年）、西安市（2019年）陸續(xù)出臺了專門的“社區(qū)教育促進條例”，盡管在立法目的的表述中都有關(guān)于“終身學習”或“學習型社會”的內(nèi)容，但其調(diào)整對象（社區(qū)教育的組織實施、服務(wù)保障與監(jiān)督管理）遠遠小于統(tǒng)一的終身教育立法。

另一方面，現(xiàn)有的五省市“終身教育促進條例”在立法技術(shù)和內(nèi)容上都存在諸多不成熟之處。福建、上海等地立法均無章節(jié)設(shè)置和嚴密層次，更沒有法律責任的專門規(guī)定，河北省的終身教育促進條例雖已啟用分章形式，并增加法律責任一章，但懲戒手段和力度極為有限，且權(quán)責關(guān)系的對應性并不明顯。五省市都強調(diào)了終身教育的經(jīng)費保障問題，但除太原市外，均未對經(jīng)費支出標準或比例加以量化，且對其他社會力量或個人出資的規(guī)定較少，僅有寧波明確提出建立健全多渠道的經(jīng)費籌措機制，這在很大程度上削弱了經(jīng)費保障條款的實效性。同時，五省市的終身教育促進條例普遍強調(diào)政府責任和管理體制，對公民的受教育權(quán)（學習權(quán)）并未做出明確規(guī)定或詮釋。

（三）終身教育關(guān)聯(lián)立法的龐雜分散

我國終身教育立法特點不僅體現(xiàn)為國家立法的滯后和地方立法的先行，而且具有分散立法的趨勢，容易導致政出多門或重復性立法的問題，這也是目前終身教育關(guān)聯(lián)立法雖多，但立法的重難點推進收效甚微的原因所在。

作為根本法，《憲法》固然沒有出現(xiàn)“終身教育”的文字表述，但它將受教育權(quán)作為公民基本權(quán)利（并未限定特定年齡段），且在總綱中規(guī)定了“掃盲”“勞動者教育”“鼓勵自學”“舉辦各種教育事業(yè)”等事項，許多內(nèi)容超出了純粹的學校教育的范疇，已經(jīng)涉及終身教育體系的建立健全。當然，正是由于相關(guān)表述的隱含性導致終身教育立法的上位法依據(jù)始終面臨一定的質(zhì)疑（蘭嵐， 2017）。為此，《教育法》在制修過程中陸續(xù)補充了關(guān)于終身教育的相關(guān)內(nèi)容，以期回應終身教育在高位階立法中缺位的問題。

然而，《教育法》第11條、第20條、第41條、第42條的內(nèi)容僅僅局限于“終身教育體系”“繼續(xù)教育制度”“職業(yè)培訓權(quán)”等抽象宣示，缺乏具體的操作性規(guī)范，至于終身教育的具體范疇、基本原則、政府責任、權(quán)義結(jié)構(gòu)等更是暫付闕如，其他關(guān)聯(lián)立法也僅僅旁涉相關(guān)內(nèi)容。例如：《民辦教育促進法》《職業(yè)教育法》對職業(yè)培訓體系和管理有所規(guī)定;《老年人權(quán)益保障法》提及“老年教育”的地位和“老年學?！钡慕ㄔO(shè);《公共圖書館法》明確了公共文化設(shè)施在推進全面學習中的責任;《農(nóng)業(yè)法》和《勞動法》也不同程度地涉及實用技術(shù)或崗位技能的培訓。面對終身教育的系統(tǒng)性、全局性和基礎(chǔ)性，單獨的行業(yè)立法難以完成終身教育概念界定、管理體制、經(jīng)費保障、資源整合等頂層設(shè)計，有必要通過統(tǒng)一立法來解決終身教育推進中范圍不明確、內(nèi)容不集中、責任不具體等問題。

二、我國終身教育立法推進的現(xiàn)實瓶頸

我國終身教育立法推進之所以漫長而艱難，主要源于認識論的博弈相伴而行，即“廣義法”抑或“狹義法”的概念分歧、“教育法”抑或“學習法”的目標張力、“強制型”抑或“宣示型”的技術(shù)矛盾。立法瓶頸的突破很大程度上取決于對這三個問題的澄清。

（一）“廣義法”抑或“狹義法”：調(diào)整對象的分歧

終身教育立法的“難產(chǎn)”，首先源于概念定義的模糊不清。因為，作為一種教育思想或理念，“終身教育”并非嚴格意義上的法律概念。無論是第三屆成人教育國際會議（1965年）首次提出該理論術(shù)語，還是理論界或?qū)崉?wù)界為此做出的一系列注釋，終身教育概念的覆蓋面均較為寬泛，接近于“各類教育的統(tǒng)合”（吳遵民， 2007， pp. 20-21），并與成人教育、繼續(xù)教育、遠程教育、職業(yè)教育等相鄰概念交織在一起，外延不易確定。從應然層面來看，完善的終身教育法應該是囊括所有教育主體、活動及其保障的“廣義法”，以便充分體現(xiàn)終身教育的全程性和體系性，然而這樣的法律在實踐中極為少見，由此也帶來了“廣義法”與“狹義法”的分歧。

首先，我國終身教育的內(nèi)涵最早以“成人教育”的概念形式得以呈現(xiàn)，如教育部在1997年的工作要點中提出要“繼續(xù)研究、論證成人教育立法”，此后數(shù)年均對相關(guān)實踐工作做出具體部署，主要囊括崗位培訓與資格證書、成人學歷教育管理、高校函授與夜大、非學歷教育的職業(yè)技術(shù)培訓、電化教育和掃盲等。不難發(fā)現(xiàn)，成人教育立法的重點在于提高勞動者素質(zhì)和成人脫盲教育，以便彌補學歷教育的不足，其指向是較為狹窄的。

其次，由“終身教育法”取代“成人教育法”大體出現(xiàn)于21世紀之初，如2003年的教育部工作要點提出“研究起草《終身教育法》”。然而，按照1995年《教育法》第11條的規(guī)定，終身教育理念貫穿于人的一生，涉及各級各類教育，并打通彼此之間的壁壘（厲以賢， 2004， p.118）。在理論界，也不乏學者認為，終身教育立法應當體現(xiàn)其概念具有的豐富內(nèi)涵（黃欣， 等， 2011）?；谶@樣的基本認識，立法調(diào)整的對象將從狹義的“成人教育”拓展至“所有教育”，儼然另立一部“教育法”，其關(guān)涉制度和利益調(diào)整之廣意味著立法難度極大。

最后，我國現(xiàn)有的五部終身教育地方性法規(guī)在概念界定上均未采取“廣義法”的模式，取而代之的是通過“排除法”或“列舉法”來限定終身教育概念。然而，這種立法策略在理論界受到了一定批評，有學者認為“狹義法”的界定不符合終身教育學理概念的開放性和全程性，應當擴大立法調(diào)整范圍（沈光輝， 2014）。吳遵民等學者（2012）指出，各地終身教育促進條例名不副實，進而可能導致其淪為徒具象征意義的“空法”。同時，許多地方立法往往將國民教育序列排除在終身教育范疇之外，這固然實現(xiàn)了概念限縮和范圍明確，但不少學者對于“國民教育體系”和“終身教育體系”的關(guān)系紛爭不斷，甚至出現(xiàn)了包含關(guān)系和排斥關(guān)系的對立（張璇， 2018）。這些基礎(chǔ)問題的爭論在一定程度上遲滯了終身教育立法進程的速度和力度。

（二）“教育法”抑或“學習法”：立法目標的張力

法律名稱的恰當、科學與否，是衡量立法成效的重要標準，也是明確法律性質(zhì)和內(nèi)容的前提（周旺生， 1998， p.418）。近年來，在立法規(guī)劃或者理論動議層面，圍繞終身教育立法的名稱始終存在“終身教育法”與“終身學習法”的爭論。從教育部歷年工作要點來看，2004年以后的表述均為“終身學習法”，這與許多國家制定“學習法”的取向是頗為相似的（如美國的《終身學習法》、日本的《終身學習振興法》等）。然而，我國現(xiàn)有的五省市地方性法規(guī)均采用“終身教育促進條例”的提法，理論界也多傾向于此種表述（蘭嵐， 2018）。同時，《教育法》既有“健全終身教育體系”的命題，也有“推動全民終身學習”的目標，并未對二者的關(guān)系做出清晰的詮釋。

“教育法”抑或“學習法”的爭論并非毫無實踐意義的話語泡沫，實質(zhì)折射出立法目標及其內(nèi)容的內(nèi)在張力?！敖K身教育”與“終身學習”在提出、定義、主體、重點、推動方式等方面存在較大差異（見表3），二者的立法目標和制度設(shè)計自然有所不同。相較而言，終身教育法更加突出政府以及辦學者在教育資源配置中的權(quán)力和職責，而終身學習法主要側(cè)重學習者的地位和權(quán)利。

（三）“強制型”抑或“宣示型”：立法技術(shù)的矛盾

終身教育立法的困難不僅體現(xiàn)在宏觀層面的概念界定（調(diào)整范圍）和名稱擬定（立法定位）上，而且在微觀層面的制度設(shè)計乃至規(guī)則表達上也不乏爭議。因為，終身教育經(jīng)歷了由學理概念到法律概念的變遷，其學理層面的哲學內(nèi)涵以及世界觀、方法論意義導致其立法或多或少帶有宣示性或抽象性，這對法律的規(guī)范性和執(zhí)行力造成了許多不利影響。同時，從立法成本的角度來考量，為了減少立法難度，將政策性要求直接移植到法律規(guī)定上，顯然具有便捷性和可操作性。這也導致政策目標和法律手段之間均不可避免地具有模糊性。例如，作為終身學習的實施途徑，“學分銀行”是近年來我國推進學習型社會的重要制度創(chuàng)新，也得到了地方立法的明確肯定，以便實現(xiàn)不同類型學分成果的互證和轉(zhuǎn)化（見表4）。然而，現(xiàn)行立法僅僅解決了學分銀行的合法性依據(jù)，對其具體制度如學分獲得方式、學分轉(zhuǎn)換范圍的規(guī)定卻極為粗疏甚或留有空白，這顯然壓縮了學分銀行制度的實施空間，也極大地削弱了終身教育立法存在的必要性。

類似問題還體現(xiàn)在經(jīng)費保障、政府權(quán)責等諸多方面。正如吳遵民等學者所言（2008），部分終身教育的地方立法條文過于原則，法規(guī)的象征性和宣傳含義影響了它們的執(zhí)行力。試想，如果終身教育立法僅僅停留在對相關(guān)政策成果的肯定上，既無細致的操作性規(guī)范，也無嚴密的法律邏輯架構(gòu)（假定條件、行為模式、法律后果），那么其專門立法的必要性和可行性確實會迎來許多質(zhì)疑。然而，頗為矛盾之處在于，我國經(jīng)濟社會以及終身教育事業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)不平衡、不充分的局面，若完全采取“強制型”的立法技術(shù)，對諸如學分銀行、經(jīng)費保障等事項做出過于細致、統(tǒng)一的硬性要求，則顯然缺乏靈活性，難以因時、因地、因勢做出相應調(diào)整。因此，終身教育立法技術(shù)在“強制型”抑或“宣示型”之間如何予以平衡，將直接關(guān)系到法律規(guī)則的設(shè)計走向。

三、我國終身教育立法的應然出路

我國終身教育立法推進之所以漫長而艱難，主要源于認識論的博弈相伴而行，立法瓶頸的突破很大程度上取決于對上述三個問題的澄清。為此，必須對終身教育的法律概念有所細化，并將其放置于統(tǒng)一的教育法律體系的語境下加以討論，從調(diào)整范圍、立法定位和立法技術(shù)三個方面厘清我國終身教育立法的應然出路。

（一）從社會教育層面界定終身教育立法的調(diào)整范圍

終身教育的立法范疇固然需要立足于學理定義，但二者還是應該有所區(qū)別。作為理論概念的終身教育帶有哲學意義的終極性，不僅涵蓋從幼兒到老年的完整的教育體系，而且是一種教育理念和思想，徹底打破了學習與生存（生活）的疆域，從理論上看其立法自然應當對上述特征有所體現(xiàn)。然而，這種最廣義的“大教育法”定義對于終身教育的專門立法而言并不現(xiàn)實。

首先，法的體系內(nèi)部要協(xié)調(diào)一致（周旺生， 2006， p.432）。經(jīng)由數(shù)十年的立法演進，我國在零散的教育法規(guī)規(guī)章的基礎(chǔ)上陸續(xù)出臺了八部基礎(chǔ)性、主干性的教育法律（見表5），另有個別立法項目已經(jīng)明確列入立法規(guī)劃（如《學前教育法》），雖然仍留有一定的短板，但總體而言教育法律體系已經(jīng)初步建成，涵蓋了基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育等各個學段（湛中樂， 等， 2019b）。在上述前提下，終身教育立法并非“另起爐灶”，應當自覺地嵌入既有的教育立法體系之中，以便妥善處理好它與關(guān)聯(lián)立法的銜接性。為此，固然要認識到終身教育思想的全程性和終極性，但終身教育立法的推動應該放置于某些具體的范疇予以重點突破，如社區(qū)教育、老年教育等，這些內(nèi)容與學前教育、義務(wù)教育、高等教育等屬于同一層次的概念。換言之，作為教育單行法，終身教育立法與其他“教育八法”之間僅僅呈現(xiàn)為調(diào)整事項上的“左右”關(guān)系，并非效力層次上的“上下”關(guān)系。終身教育理念固然貫穿于整個教育法律體系之中，但其專門立法并不能突破《教育法》作為基本法的定位。

其次，終身教育概念的終極性帶有鮮明的哲學內(nèi)涵，固然可以作為教育發(fā)展乃至社會發(fā)展的宏大目標，但特定歷史階段和社會需要下的概念呈現(xiàn)應當具象化，否則它與“教育”概念幾近相同，自身存在的特色則難以凸顯。廣義的“終身教育”并非局限于某類特定的教育體系，更多地作為一種貫穿于教育體系的理念存在，而立法調(diào)整的對象必須是特定的某類社會關(guān)系，價值理念僅僅適宜成為立法目標或原則，它們可以通過納入總則的形式或滲透在制度設(shè)計之中得到文本呈現(xiàn)，但為此制定專門性法律并不現(xiàn)實。為此，“終身教育”概念在立法語境下更適宜采取中義或相對狹義的界定立場，必須在立法調(diào)整對象和范圍上有所特指。

最后，在我國終身教育立法進程中，“地方立法先行先試”的模式?jīng)Q定了國家立法需要關(guān)照和汲取地方性法規(guī)的寶貴經(jīng)驗。五省市《終身教育促進條例》均在開篇就通過“排除式”的定義，將它們的調(diào)整范圍明確為“國民教育體系以外的各級各類有組織的教育培訓活動”，還有個別地區(qū)如太原市采取“排除+列舉”的方式加以限定。同時，各地方立法在終身教育管理體制上均采取了政府統(tǒng)管、分塊負責的模式，對相關(guān)部門的具體職責采取了列舉式規(guī)定，這些權(quán)責范圍實際上也能體現(xiàn)出各地終身教育的實踐重心和共同外延（見表6），仍然集中在社會教育或者學校后教育領(lǐng)域。

綜上所述，教育法律體系應該覆蓋家庭教育、學校教育和社會教育。就這三方面的專門立法而言，學校教育已有許多法律加以規(guī)定和保障，而家庭教育缺乏成熟、有效的組織管理體制，且與其他兩類教育密切相關(guān)。所以，終身教育立法應當對學校教育無法涵蓋的教育類型予以重點保障，即以社會教育為重點，涉及老年教育、社區(qū)教育、職工教育/失業(yè)人員培訓、農(nóng)民教育（技術(shù)學習）等各類成人繼續(xù)教育培訓活動，與公民尤其是勞動者素質(zhì)提升、個人的全面發(fā)展以及學習型社會建設(shè)緊密相關(guān)。具體而言，終身教育立法可以采取“列舉+兜底”的方式界定終身教育概念及其調(diào)整范圍，即本法所稱“‘終身教育是指職工教育、農(nóng)民教育、社區(qū)教育、老年教育等學校教育之外的各級各類成人教育培訓活動。同時，《職業(yè)教育法》對職業(yè)教育另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。雖然按照嚴格的學術(shù)標準，這種適用范圍的劃分并未充分體現(xiàn)終身教育的全域性和終極性，但從立法技術(shù)的角度看卻可以關(guān)照法律概念的明確性，提升立法的可操作性，且“列舉+兜底”的方式可以回避對“國民教育”“終身教育”加以明文解釋和關(guān)系界定時的糾葛，最大限度地降低立法推進過程中的理論分歧。

（二）以“教育法”名稱來強調(diào)政府對學習權(quán)的保障

由義務(wù)本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位是現(xiàn)代立法演進的基本規(guī)律和共識，終身教育立法的核心在于公民學習權(quán)的保障（蘭嵐， 2019）。所以，有必要在總則中明確“公民享有接受終身教育的權(quán)利”，以便彌補終身教育地方立法在政府職權(quán)賦予和公民學習權(quán)利規(guī)定上的不平衡，這是《憲法》《教育法》關(guān)于公民受教育權(quán)規(guī)定的應有之義。當然，終身教育資源的開發(fā)與整合既是終身教育體系的前提，也是公民學習權(quán)利實現(xiàn)的基礎(chǔ)，鑒于政府在教育資源保障中的“統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導和評價”角色，該法的名稱更適宜界定為“終身教育法”而非“終身學習法”，具體包括以下兩個方面的原因。

一方面，終身教育與終身學習固然屬于相鄰概念，但側(cè)重點略有不同，前者強調(diào)各級政府應為公眾提供平等學習的機會，促進人的全面發(fā)展，后者強調(diào)個人學習活動與人的發(fā)展始終相伴而行。事實上，早在《福建省終身教育促進條例》起草過程中就曾面臨“教育法”或“學習法”的立場抉擇，據(jù)實務(wù)部門工作人員的介紹，最終選用“教育法”的名稱正是旨在突出政府在推動全民學習上的主導地位（劉志鋒， 等， 2005）。這種立場選擇為后續(xù)地方立法所沿續(xù)，自然就沒有采用教育部在工作要點中提出的“學習法”動議。

另一方面，終身教育概念的提出與界定均早于終身學習，正如聯(lián)合國教科文組織在《學會生存》中所提出的，終身教育是學習型社會的基礎(chǔ)”（朱敏， 等， 2014），以基礎(chǔ)性概念作為立法名稱更具包容性。更為關(guān)鍵的是，“終身教育法”聚焦教育法律關(guān)系，涉及權(quán)力（權(quán)利）和責任（義務(wù)）的配置，這是立法調(diào)整的關(guān)鍵所在。而“終身學習法”則是以學習者和學習行為為主體，所謂的“學習權(quán)”也有主動和被動之分（李潔， 2011），尤其對于主動學習而言，其主要受學習者意志所控制，已經(jīng)超出法律調(diào)整事項的外延。簡言之，在立法層面之所以應當采取“教育法”而非“學習法”名稱，原因就在于前者更能體現(xiàn)法律的功能（鄧毅， 等， 2017）。

（三）強化終身教育立法規(guī)則的可操作性和有責性

相較于教育政策，教育立法的重要作用在于通過授權(quán)、命令、禁止的規(guī)范形式來提升教育制度的普及面和執(zhí)行力。我國終身教育立法固然要通過許多宣示型條款來明確國家對于學習型社會建設(shè)的鼓勵、支持和保障，但強制型條款更加不可或缺，尤其是在組織體制、資源保障、監(jiān)督管理等方面應當強化立法規(guī)則的可操作性和有責性。

首先，終身教育法應該體現(xiàn)“組織法”的特點，即對終身教育管理體制做出明確規(guī)定?？h級以上人民政府應當設(shè)立終身教育議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導和推進終身教育與學習型社會創(chuàng)建。在此基礎(chǔ)上，有必要確立“屬地管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的組織體制。按照不同教育類別和服務(wù)人群的特點，通過“逐一列舉”的方式為教育行政部門（主管終身教育事業(yè)、成人學歷教育等）、人力資源和社會保障部門（主管職工培訓、失業(yè)人員培訓）、民政部門（主管老年教育）、農(nóng)業(yè)管理部門（主管農(nóng)民教育）、市場監(jiān)管部門（主管民辦培訓機構(gòu)）、婦聯(lián)等群團組織和基層自治組織（主管社區(qū)教育、家庭教育、特殊教育）、公共文化單位（免費或優(yōu)惠提供資源、場所）等主體制定明確的“職責清單”。為了確保履職的實效性，不僅要在法律責任章節(jié)注重職權(quán)與責任的對應性，而且有必要將終身教育工作與相關(guān)部門的目標責任相結(jié)合，明確評估考核、監(jiān)督檢查等事中或事后評價機制。

其次，從立法調(diào)整范圍上看，終身教育應當有所特指，但對于每一項具體教育類型或培訓活動而言，仍然涉及社會各個方面，具有跨部門、跨行業(yè)的特點，各方資源的整合勢在必行。同時，既然立法名稱為“終身教育法”，它必然要通過立法規(guī)定，保障政府對各項資源的調(diào)配，主要包括財力資源、人力資源和物力資源，這些內(nèi)容已經(jīng)在現(xiàn)行五部地方立法中有所體現(xiàn)。為了強化國家立法規(guī)則的明確性和可操作性，相關(guān)內(nèi)容還有待進一步細化和完善。例如，經(jīng)費是終身教育立法中的核心事項之一，不能完全依賴政府投入，應當明確提出“政府投入、社會捐助、學習者適當負擔”的多元化經(jīng)費來源渠道。對于政府投入有必要從預算（納入同級教育經(jīng)費）、用途（用于終身教育公共服務(wù)）和比例（按常住人口人均的標準）予以規(guī)定，并保持逐步增長。當然，由于終身教育經(jīng)費比例與不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展程度緊密相關(guān)，國家層面的立法應主要規(guī)定最低標準、信息公開及其管理制度，而具體比例（數(shù)額）的設(shè)定更適宜由地方立法來完成。

在人力資源保障方面，終身教育立法應當兼顧專兼職教師隊伍建設(shè)，二者不可偏廢。對于專職教師隊伍，有必要明確其資格、任用、考核、評價、待遇、權(quán)利與義務(wù)等事項，尤其要與《教師法》關(guān)于教師管理制度的有關(guān)規(guī)定相銜接。對于兼職教師隊伍，立法應當鼓勵各類專業(yè)技術(shù)人員參與終身教育服務(wù)，并完善兼職教師信息資料庫。又如，在終身教育的物力保障措施中，必須明確社區(qū)教育機構(gòu)作為最小單元的陣地建設(shè)，并對各類公共文化設(shè)施的開放和終身教育活動的組織加以規(guī)定。同時，學校教育并非終身教育立法的主要調(diào)整范圍，但各類院校是終身教育資源的重要提供者，有必要對此予以關(guān)照，既要鼓勵其利用場所、師資、平臺優(yōu)勢積極提供繼續(xù)教育、遠程教育、數(shù)字化學習資源研發(fā)等服務(wù)，也要明確“不得影響正常教育教學活動”的準則。

最后，立法相較于政策的重要特征在于有責性。為了確保終身教育組織實施、職責權(quán)限、保障措施等落到實處，必須單列“監(jiān)督管理”和“法律責任”章節(jié)。一方面，要由事前控制逐步過渡為事中、事后監(jiān)督。例如：規(guī)定各級政府終身教育工作的目標責任制及其定期考核;確保終身教育評估結(jié)果和數(shù)據(jù)的信息公開;建立終身學習制度的主體責任;明確培訓機構(gòu)的監(jiān)管辦法（如規(guī)定經(jīng)營性民辦培訓機構(gòu)風險保證金）等。另一方面，要設(shè)立權(quán)利救濟和法律問責機制，對于終身教育領(lǐng)導、主管、組織主體需要按照不同違法程度設(shè)定具體的法律責任。例如：對于挪用終身教育經(jīng)費的單位和個人應當明確行政或者刑事責任;對于培訓機構(gòu)尤其是經(jīng)營性民辦培訓機構(gòu)違規(guī)辦學的情形與責任也需要加以細化;對于公民終身學習權(quán)利受損的情形需要建立健全仲裁、申訴、復議乃至訴訟等多元化的爭議解決機制。

[參考文獻]

鄧毅，曾素娥，張蕾. 2017. 廣州市終身教育立法問題探析[J]. 中國成人教育（3）：24-27.

馮鴻滔. 2020. 我國終身教育立法取向研究[J]. 中國遠程教育（2）：1-8.

黃欣，吳遵民，池晨穎. 2011. 終身教育立法的制訂與完善[J]. 教育發(fā)展研究（7）：18-22.

康乃美. 2008. 《高等教育自學考試暫行條例》立法的回顧與反思[J]. 教育與考試（5）：5-9.

蘭嵐. 2017. 終身教育立法研究之與現(xiàn)有法律體系的沖突與協(xié)調(diào)[J]. 現(xiàn)代遠距離教育（5）：66-74.

蘭嵐. 2018. 論我國終身教育立法的三個先行問題[J]. 教育科學（2）：1-7.

蘭嵐. 2019. 論我國終身教育的立法核心——公民學習權(quán)保障[J]. 華東師范大學學報（教育科學版）（1）：152-159.

李潔. 2011. 學習權(quán)研究的現(xiàn)狀、趨勢與展望[J]. 湖北社會科學（3）：147-150.

厲以賢. 2004. 學習社會的理念與建設(shè)[M]. 成都：四川教育出版社.

劉奉越. 2017. 我國地方終身教育立法比較研究[J]. 現(xiàn)代遠距離教育（2）：10-16.

劉志鋒，陳美華，王金堤. 2005. 終身教育立法惠澤大眾[J]. 人民政壇（6）：4-10.

全國人大教科文衛(wèi)委員會. 2015. 關(guān)于第十二屆全國人民代表大會第二次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告[J]. 全國人民代表大會常務(wù)委員會公報（1）：92-107.

沈光輝. 2014. 我國終身教育立法的主要問題與對策建議[J]. 中國遠程教育（12）：72-77.

吳遵民. 2007. 現(xiàn)代國際終身教育論[M]. 北京：中國人民大學出版社.

吳遵民，國卉男，趙華. 2012. 我國終身教育政策的回顧與分析[J]. 教育發(fā)展研究（17）：53-58.

吳遵民，黃欣，蔣侯玲. 2008. 終身教育立法的國際比較與評析[J]. 外國中小學教育（2）：1-9.

湛中樂，靳瀾濤. 2019a. 新中國成立70年來教育立法變遷及其制度發(fā)展[J]. 中國人民大學教育學刊（4）：5-25.

湛中樂，靳瀾濤. 2019b. 新中國教育立法70年的回顧與展望[J]. 首都師范大學學報（社會科學版）（5）：1-9.

張璇. 2018. 地方《終身教育促進條例》的現(xiàn)實局限與立法建議[J]. 中國遠程教育（6）：50-57.

周旺生. 1998. 立法學[M]. 北京：北京大學出版社.

周旺生. 2006. 立法學教程[M]. 北京：北京大學出版社.

朱敏，高志敏. 2014. 終身教育、終身學習與學習型社會的全球發(fā)展回溯與未來思考[J]. 開放教育研究（1）：50-66.

收稿日期：2020-05-14

定稿日期：2020-09-04

作者簡介：靳瀾濤，博士研究生，北京大學法學院（100871）。

責任編輯 郝 丹