從《北極海運評估報告》看中國參與北極治理

唐 堯

(中國極地研究中心，上海 200136)

一、問題的提出

近年來，在氣候變化的影響下北極引起人們越來越多的關(guān)注。例如，中國和俄羅斯等國家都有利用北極航道的實踐。北極治理隨著人們在北極活動的逐漸增多而興起和發(fā)展。中國參與北極治理可以追溯至20世紀(jì)20年代，即通過加入《斯匹次卑爾根群島條約》(TheSpitsbergenTreaty)在北極特定區(qū)域行使權(quán)利和履行義務(wù)?；仡櫄v史，冷戰(zhàn)的結(jié)束迎來了北極合作的黃金時期，1991年北極國家(加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯、美國)通過了北極環(huán)境保護戰(zhàn)略(Arctic Environmental Protection Strategy)，后于1996年依據(jù)《北極理事會成立宣言》(DeclarationontheEstablishmentoftheArcticCouncil)成立了北極理事會(Arctic Council)。25年來，北極理事會一直是北極治理領(lǐng)域最具代表性的政府間論壇。2013年中國成為北極理事會觀察員，圍繞環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展兩大議題同北極理事會其他各方開展了合作，積極參與北極治理?！吨袊谋睒O政策》白皮書提出積極推動構(gòu)建人類命運共同體，北極理事會則是中國參與的平臺之一。目前中國參與北極理事會工作除了接受觀察員資格考核和評估等事項外[1]，主要涉及參與會議和參與項目兩類工作。就前者而言，中國參加了面向觀察員的政府間會議以及北極理事會工作組的相關(guān)會議等[2]。就后者而言，中國參加了“北極候鳥項目”“北極生物多樣性行動項目”“北極持續(xù)觀測網(wǎng)項目”“空氣污染，主要關(guān)注短生命氣候脅迫物質(zhì)項目”?；诖?，筆者簡要闡釋北極理事會的運作機理以及《北極海運評估報告》(AMSA2009Report)的歷史發(fā)展，在此基礎(chǔ)上歸納總結(jié)《北極海運評估報告》的實施的特點，進而提出中國深度參與北極治理的路徑。

北極理事會的運作機理主要體現(xiàn)在3份文件中：《北極理事會成立宣言》《北極理事會議事規(guī)則》(ArcticCouncilRulesofProcedure)《北極理事會下屬機構(gòu)觀察員手冊》(ArcticCouncilObserverManualforSubsidiaryBodies)。北極理事會工作機制主要由輪值主席國、成員國部長會議、高官會議、工作小組和秘書處構(gòu)成[3]。另外，北極理事會工作還通過任務(wù)組(Task Forces)和專家組(Expert Groups)開展。目前北極理事會有8個成員國，6個永久參與者，38個觀察員。其中觀察員的參與發(fā)生在北極理事會結(jié)構(gòu)的各個層面[4]。

2004年11月在冰島雷克雅維克(Reykjavik)舉行的部長會議上，北極理事會要求北極海洋環(huán)境保護工作組(PAME)開展綜合性北極海運評估?！侗睒O海運評估報告》是該次會議的產(chǎn)物，并在2009年挪威特羅姆瑟(Tromso)舉行的部長會議上得到了批準(zhǔn)。北極理事會中關(guān)于北極海洋環(huán)境保護和可持續(xù)利用的職能主要由北極海洋環(huán)境保護工作組承擔(dān)，該工作組為保護北極海洋環(huán)境的國際合作提供了一個獨特的合作平臺[5]。北極海洋環(huán)境保護工作組關(guān)注的北極航運和北極海洋污染等主題與中國緊密相關(guān)。《北極海運評估報告》則從加強北極海洋安全、保護北極居民和環(huán)境、建設(shè)北極海洋基礎(chǔ)設(shè)施3個議題提出了關(guān)于海上安全和海洋環(huán)境保護的建議。北極海洋環(huán)境保護工作組還在2011—2017年發(fā)布了4份《北極海運評估報告建議的實施情況》(StatusonImplementationoftheAMSA2009ReportRecommendations)，發(fā)布的間隔時間是兩年。

筆者以《北極海運評估報告》為研究視角具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。首先，《北極海運評估報告》是北極理事會工作組開展的工作，觀察員的作用是“觀察”北極理事會工作并對其工作作出“相關(guān)貢獻(xiàn)”，主要就是在工作組層面[6]。因而研究《北極海運評估報告》有利于找到中國參與北極治理的突破口，加大參與的力度。其次，《北極海運評估報告》彰顯了北極理事會的合作精神，比如依托該報告國際海事組織(International Maritime Organization)制定了《極地水域船舶航行國際準(zhǔn)則》(InternationalCodeforShipsOperatinginPolarWaters)，包括中國在內(nèi)的有關(guān)各方正積極履行《極地水域船舶航行國際準(zhǔn)則》的義務(wù)。最后，從2004年提出開展綜合性北極海運評估到2017年發(fā)布第4份實施情況，時間周期長、完整程度高，有利于全面深入地分析相關(guān)文獻(xiàn)，從而為中國今后參與北極治理提供更多更好的經(jīng)驗。

二、基于《北極海運評估報告》的實證分析

如上所述，《北極海運評估報告》列出的建議涉及加強北極海洋安全、保護北極居民和環(huán)境、建設(shè)北極海洋基礎(chǔ)設(shè)施3個議題(見表1)。

表1 《北極海運評估報告》的建議

根據(jù)《北極海運評估報告建議的實施情況》，《北極海運評估報告》的實施集中在三個層面：一是單個北極國家采取的措施，比如針對防止外來物種入侵，加拿大、挪威和瑞典批準(zhǔn)了《國際船舶壓載水及沉積物控制與管理公約》(InternationalConventionfortheControlandManagementofShips’BallastWaterandSediments)[7]；二是所有北極國家采取的措施，比如針對北極圈環(huán)境響應(yīng)能力，北極國家締結(jié)了《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》(AgreementonCooperationonMarineOilPollutionPreparednessandResponseintheArctic)[8]；三是其他各方的參與，比如針對用于北極航運的國際海事組織措施，國際海事組織制定了《極地水域船舶航行國際準(zhǔn)則》[9]。

《北極海運評估報告》的實施體現(xiàn)出兩個特點。

一是國際合作可以消弭北極治理中的斷層。北極治理中的斷層主要是指各國對于北極的知識積累還很不夠，即便是北極國家也在北極治理中存在能力不足的問題。從19世紀(jì)80年代國際極地年(International Polar Year)的北極聯(lián)合觀測到近來北極氣候研究多學(xué)科漂流冰站項目(Multidisciplinary drifting Observatory for the Study of Arctic Climate)的聯(lián)合科考，北極治理中的斷層一直存在。《北極海運評估報告》的實施則證明了國際合作是應(yīng)對這一問題的有效路徑?！侗睒O海運評估報告》指出：“北極國家決定加強在石油泄漏防治領(lǐng)域的相互合作，并與工業(yè)界合作，支持研究和技術(shù)轉(zhuǎn)讓，以防止石油泄漏到北極水域”。針對這一建議，北極海洋環(huán)境保護工作組以及突發(fā)事件預(yù)防、準(zhǔn)備和響應(yīng)工作組(EPPR)通過北極海洋油污防治任務(wù)組(Task Force on Arctic Marine Oil Pollution Prevention)開展了相關(guān)工作?！侗睒O海運評估報告》指出：“北極國家決定繼續(xù)發(fā)展對保護獨特的北極生態(tài)系統(tǒng)至關(guān)重要的北極圈環(huán)境污染響應(yīng)能力。例如，可以通過北極圈合作和協(xié)定以及區(qū)域雙邊能力協(xié)定來實現(xiàn)這一點”。針對這一建議，北極國家締結(jié)了《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》。以上兩點建議表明單個北極國家可能無法有效保護北極海洋環(huán)境。盡管全球?qū)用嬉呀?jīng)存在《聯(lián)合國海洋法公約》(UnitedNationsConventionontheLawoftheSea)和《國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》(InternationalConventiononOilPollutionPreparedness,ResponseandCooperation)，但北極國家仍締結(jié)了區(qū)域協(xié)定，該協(xié)定旨在加強各締約方在預(yù)防與反應(yīng)北極地區(qū)石油污染方面的協(xié)同合作和相互協(xié)助，以保護海洋環(huán)境免受石油污染。

《北極海運評估報告》指出：“認(rèn)識到該區(qū)域的偏遠(yuǎn)和資源有限，北極國家決定支持在八個北極國家之間，并在適當(dāng)情況下與其他有關(guān)各方一道，制定和實施一項全面的多國北極搜救文書，包括航空和海上搜救”。實際上，2008年北冰洋沿海國就提出：“我們有義務(wù)在保護北冰洋水域內(nèi)生命安全的框架內(nèi)，通過相關(guān)國家間的雙邊和多邊協(xié)議實施聯(lián)合工作”[10]。針對這一建議，北極國家于2011年締結(jié)了《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》(AgreementonCooperationonAeronauticalandMaritimeSearchandRescueintheArctic)，第18條規(guī)定了必要時締約方可與非締約方開展合作，這一規(guī)定賦予了非締約方一定的權(quán)利，具有創(chuàng)設(shè)第三國權(quán)利的意思表示[11]。北極海域(特別是次北極海域)的搜救是與鄰近國家密切相關(guān)的。比如，2014年12月韓國漁船“五龍川”號(Oryong 501)在白令海俄羅斯專屬經(jīng)濟區(qū)捕魚時遇險。事發(fā)后俄羅斯、美國、韓國的救援力量前往事發(fā)地點開展了聯(lián)合搜救[12]。在此過程中，北極國家和有關(guān)國家開展了合作。2017年北極理事會的《費爾班克斯宣言》(FairbanksDeclaration)指出：“繼續(xù)在《北極海空搜救合作協(xié)定》框架內(nèi)采取行動，提升區(qū)域搜救的能力和意愿”[13]?！侗睒O海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》和《加強北極科學(xué)合作國際協(xié)定》(AgreementonEnhancingInternationalArcticScientificCooperation)都有關(guān)于同非締約方開展合作的規(guī)定。

此外，《北極海運評估報告》指出：“人們認(rèn)識到，這些建議的實施可能來自北極國家、工業(yè)界和/或公私伙伴關(guān)系?！彼松炒髮W(xué)(Taksha University)和挪威船級社(Det Norske Veritas)都參與了《北極海運評估報告》的實施，其中挪威船級社向北極海洋環(huán)境保護工作組提交了報告，在此基礎(chǔ)上北極海洋環(huán)境保護工作組作出了關(guān)于中北冰洋公海區(qū)域國際保護的決定[14]。通過國際合作，各國對于北極的知識積累和參與北極治理的能力均有所提升。

二是永久參與者和國際組織參與其中。在北極，伴隨著北極環(huán)境保護戰(zhàn)略的談判、北極理事會的形成以及“埃克森·瓦爾迪茲”號(Exxon Valdez)油輪漏油事故的處理，非國家行為體逐漸開始發(fā)揮作用[15]。在永久參與者方面，北極理事會中的永久參與者包括阿留申國際協(xié)會(Aleut International Association)、北極阿薩巴斯卡理事會(Arctic Athabaskan Council)、哥威迅國際理事會(Gwich’in Council International)、因紐特人北極圈理事會(Inuit Circumpolar Council)、俄羅斯北方土著居民理事會(Russian Association of Indigenous Peoples of the North)和薩米理事會(Saami Council)?！侗睒O海運評估報告》指出：“北極國家應(yīng)考慮對土著社區(qū)進行北極海洋利用調(diào)查，土著社區(qū)已確認(rèn)存在收集信息用于建立最新的基線數(shù)據(jù)評估北極航運活動影響的不足?！贬槍@一建議，阿留申國際協(xié)會和薩米理事會向北極海洋環(huán)境保護工作組會議提交了論文，旨在建立基線數(shù)據(jù)以評估北極航運活動對土著社區(qū)的影響[8]。另外，阿留申國際協(xié)會還與韓國海洋水產(chǎn)開發(fā)院(Korea Maritime Institute)在2015年11月21日簽署了項目合作協(xié)議，作為對北極土著海洋利用調(diào)查建議的回應(yīng)[9]。韓國海洋水產(chǎn)開發(fā)院是韓國參與北極治理的主要單位之一，比如發(fā)起和舉辦北太平洋北極會議以及北太平洋北極研究共同體會議。對于北極理事會觀察員來說，韓國水產(chǎn)開發(fā)院與阿留申國際協(xié)會的這一合作具有創(chuàng)新性。

在國際組織方面，通過梳理分析《北極海運評估報告建議的實施情況》可以看出，有多個國際組織參與了《北極海運評估報告》的實施，包括國際海洋考察理事會(International Council for the Exploration of the Sea)、國際捕鯨委員會(International Whaling Commission)和國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(International Organization for Standardization)等?！侗睒O海運評估報告》的建議之一就是與國際組織聯(lián)系加強北極海洋安全。國際海事組織在2019年成為北極理事會觀察員，但在此前就參與了《北極海運評估報告》的實施，特別是制定《極地水域船舶航行國際準(zhǔn)則》。國際海事組織先后在2002年和2009年通過了《北極冰覆蓋水域船舶航行指南》(GuidelinesforShipsOperatinginArcticIce-CoveredWaters)和《極地水域船舶航行指南》(GuidelinesforShipsOperatinginPolarWaters)，在此基礎(chǔ)上形成了《極地水域船舶航行國際準(zhǔn)則》。與此同時，國際海事組織、國際海道測量組織(International Hydrographic Organization)和世界氣象組織(World Meteorological Organization)建立了5個新的北極航行警告區(qū)域和氣象警告區(qū)。這些區(qū)域已在2011年6月全面運作[7]。其中，世界氣象組織的前身是誕生于1873年的國際氣象組織(International Meteorological Organization)，迄今為止的4次國際極地年的發(fā)起與組織都與該組織相關(guān)，中國則在1972年2月24日加入了世界氣象組織。在《北極海運評估報告》的實施過程中，國際組織體現(xiàn)出了高度的國際合作功能[16]。綜而觀之，北極理事會工作組一定程度上是北極國家之間合作以及與有關(guān)各方合作的“軸心”，也是中國參與的突破方向?！侗睒O海運評估報告》的實證分析表明，該報告提出的建議雖然不具有法律拘束力，但它仍以靈活多樣的方式影響了國家行為。

三、中國深度參與北極治理的路徑

中國深度參與北極治理的路徑有兩條：一是要加強與北極國家、永久參與者和國際組織的合作，二是要加大聯(lián)合主辦北極理事會工作組研討會的力度。首先要加強與北極國家、永久參與者和國際組織的合作。依據(jù)北極理事會的規(guī)定：“觀察員可通過北極國家或永久參與者提出項目，但觀察員對任何特定項目的財政捐助不得超過北極國家提供的資金，除非北極高官會議另有決定”。因此，中國可通過北極國家或永久參與者提出項目，深度參與北極治理。比如，2021—2023年俄羅斯任北極理事會輪值主席國，中國可通過俄羅斯提出項目。表1列出的關(guān)于加強北極海洋安全、保護北極居民和環(huán)境、建設(shè)北極海洋基礎(chǔ)設(shè)施的建議就為中國發(fā)起或者參與新的項目提供了很好的思路。對此，中國可以通過中俄北極論壇(2012年由中國海洋大學(xué)和俄羅斯圣彼得堡國立大學(xué)聯(lián)合發(fā)起)等平臺發(fā)起倡議。另外，韓國的研究機構(gòu)與永久參與者簽署項目合作協(xié)議的實踐值得中國思考甚至借鑒。

當(dāng)今世界任何全球性與區(qū)域性重大問題的處理，如果沒有相關(guān)國際組織的參與，都難以獲得圓滿解決[17]。北極更是如此，從早期的北極聯(lián)合考察到如今的北極共同治理，國際組織一直發(fā)揮著重要作用。今后，中國要繼續(xù)通過政府間組織和議會間組織以及非政府組織參與北極理事會工作，比如國際海事組織和國際北極科學(xué)委員會(International Arctic Science Committee)，特別是要推動本國參與發(fā)起的國際組織參與其中，比如極地科學(xué)亞洲論壇(Asian Forum for Polar Sciences)。極地科學(xué)亞洲論壇成立于2004年，旨在鼓勵和促進亞洲地區(qū)各國為推進極地科學(xué)而開展合作。2021年3月召開的極地科學(xué)亞洲論壇線上會議有來自澳大利亞、土耳其和埃及的科學(xué)家參會，這表明該論壇的影響力不斷增大。與此同時，中國船級社和挪威船級社都是國際船級社協(xié)會(International Association of Classification Societies)正式會員，可以通過該組織或單獨參與北極理事會工作。

其次，加大聯(lián)合主辦北極理事會工作組研討會的力度。觀察員的實質(zhì)性惠益在于參加北極理事會下設(shè)的工作組和北極理事會的研究相目[18]。北極理事會下設(shè)6個工作組，在前文提到的兩個工作組外還有北極監(jiān)測與評估工作組(AMAP)、北極動植物保護工作組(CAFF)、可持續(xù)發(fā)展工作組(SDWG)、北極污染物行動計劃工作組(ACAP)。2018年12月3—8日，“北極候鳥倡議執(zhí)行研討會”在海南昌江棋子灣召開，會議由國家林業(yè)和草原局野生動植物保護司、海南省林業(yè)局和北極動植物保護工作組聯(lián)合主辦，近100名代表參加會議[19]。這得益于中國參與“北極候鳥項目”，是中國通過聯(lián)合主辦北極理事會工作組研討會參與北極治理的成功實踐。如前所述，目前中國參與了4個北極理事會項目，日本和韓國參與的北極理事會項目則達(dá)到6個。中國需要更多參與北極理事會的項目，進而加大聯(lián)合主辦北極理事會工作組研討會的力度。

在此過程中，中國需要強調(diào)兩點內(nèi)容。一是北極理事會關(guān)注的特定議題與中國息息相關(guān)，比如持久性有機污染物就有遠(yuǎn)距離遷移性，需要有關(guān)各方攜手應(yīng)對[20]。韓國就參與了北極理事會關(guān)于持久性有機污染物的項目。二是中國能在北極治理中提供公共物品，特別是“兩船”(“雪龍”號和“雪龍2”號)以及“雪鷹301”和“雪鷹12”直升機能為北極科學(xué)考察提供支撐，有助于消弭北極治理中的斷層。北極氣候研究多學(xué)科漂流冰站項目就有來自德國和俄羅斯的破冰船共同參與。

結(jié) 語

依據(jù)《中國的北極政策》白皮書，北極理事會是中國在北極積極推動構(gòu)建人類命運共同體的平臺之一?！吨袊谋睒O政策》白皮書在提及中國與北極理事會時指出：“全力支持北極理事會工作，委派專家參與北極理事會及其工作組和特別任務(wù)組的活動”。回顧過去，中國積極參與了北極理事會工作，但仍有提升空間。展望未來，中國可以更加全面深入地參與北極理事會工作，深度參與北極治理。美國學(xué)者奧蘭·揚(Oran R. Young)指出：“作為政府間論壇，北極理事會在確定北極重大議題并將其納入政策維度來考量方面做得相當(dāng)成功?！盵21]《北極海運評估報告》的實施則是北極理事會在解決環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展問題時的一次成功實踐。中國深度參與北極治理可從北極理事會的歷史發(fā)展中汲取智慧，特別是其他觀察員的經(jīng)驗。中國、日本和韓國不僅同年成為北極理事會觀察員，還共同發(fā)起了涉及北極的國際組織和國際機制，因而三個國家可以圍繞北極治理進行更多的交流。另外，中國既要關(guān)注與北極國家的合作，也要關(guān)注與非國家行為體的合作。與此同時，通過更多聯(lián)合主辦北極理事會工作組研討會，中國應(yīng)讓國際社會認(rèn)識到中國是維護和促進北極的和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的中堅力量。