“兩規(guī)合一”背景下提高土地整合度和利用度研究
——以上海青浦區(qū)為例

張 靜

上海市青浦區(qū)規(guī)劃和自然資源局，上海 201700

“兩規(guī)合一”指土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的整合[1]，以城市總體規(guī)劃的科學(xué)性保障土地利用規(guī)劃的合理性，以土地利用規(guī)劃的剛性保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，確保土地利用調(diào)控指標(biāo)分配和社會經(jīng)濟(jì)空間發(fā)展需求相吻合?！皟梢?guī)合一”是上海市在規(guī)劃管理和編制上的創(chuàng)新[2]。

青浦區(qū)“兩規(guī)合一”工作已經(jīng)取得顯著成效，《上海市青浦區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017—2035年）》成果已經(jīng)報上海市政府并審批通過，進(jìn)入規(guī)劃實(shí)施階段。在“兩規(guī)合一”成果的指引下，“十四五”期間要加快提升土地資源對青浦區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障能力，加速推進(jìn)全區(qū)土地資源的高質(zhì)量利用。

1 “十三五”期間土地資源利用情況

1.1 用地情況

“十三五”期間（截至2019年9月），青浦區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)用項(xiàng)目新增建設(shè)用地總面積877.52 hm2。其中，2016年新增建設(shè)用地326.32 hm2，2017年新增建設(shè)用地面積178.3 hm2，2018年新增建設(shè)用地面積237.33 hm2（其中華為項(xiàng)目新增建設(shè)用地約120 hm2），2019年1月至9月新增建設(shè)用地面積135.57 hm2（其中綜合保稅區(qū)項(xiàng)目新增建設(shè)用地約42 hm2）（圖1）。

圖1 “十三五”期間青浦區(qū)新增建設(shè)用地折線圖

“十三五”期間，青浦區(qū)土地供應(yīng)面積1 271.41 hm2。其中，2016年土地供應(yīng)面積376.95 hm2，2017年土地供應(yīng)面積356.37 hm2，2018年土地供應(yīng)面積232.08 hm2，2019年1月至9月土地供應(yīng)面積306.01 hm2（圖2）。

圖2 “十三五”期間青浦區(qū)土地供應(yīng)折線圖

1.2 減量化工作有序推進(jìn)

按照市委、市政府確立的規(guī)劃建設(shè)用地“負(fù)增長”目標(biāo)要求，青浦區(qū)積極推進(jìn)低效建設(shè)用地減量化工作?！笆濉逼陂g（截至2019年9月），全區(qū)建設(shè)用地減量化項(xiàng)目立項(xiàng)總面積1030.29 hm2，其中“198”工業(yè)立項(xiàng)813.63 hm2；驗(yàn)收總面積858.47 hm2，其中“198”工業(yè)驗(yàn)收742.93 hm2。

其中，2016年立項(xiàng)面積321.73 hm2，驗(yàn)收面積220.22 hm2；2017年立項(xiàng)面積288.3 hm2，驗(yàn)收面積160.11 hm2；2018年立項(xiàng)面積210.95 hm2，驗(yàn)收面積259.16 hm2；2019年1月至9月立項(xiàng)面積209.31 hm2，驗(yàn)收面積218.98 hm2。

自2016年后，減量化立項(xiàng)面積總體呈下降趨勢，特別是“198”工業(yè)立項(xiàng)面積不僅逐年下降且降幅逐年擴(kuò)大。在2018年，減量化驗(yàn)收面積首次超過立項(xiàng)面積，建設(shè)用地減量指標(biāo)得到集中釋放，減量化驗(yàn)收面積總體仍呈現(xiàn)上升態(tài)勢，減量化驗(yàn)收工作有序推進(jìn)。

2 土地利用存在問題

2.1 現(xiàn)狀建設(shè)用地與規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模倒掛

按目前的趨勢分析，全區(qū)建設(shè)用地新增量逐年降低，建設(shè)用地的增長速度得到了控制，逐漸放緩，但每年都仍然存在新增建設(shè)用地需求，導(dǎo)致建設(shè)用地總量不斷增加。

一方面要保證全區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模不突破指標(biāo)上限，另一方面還需保證規(guī)劃新增建設(shè)用地的順利落實(shí)，現(xiàn)狀建設(shè)用地總量、規(guī)劃新增建設(shè)用地需求與規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模指標(biāo)三者之間矛盾日益突出。

2.2 低效建設(shè)用地減量化推進(jìn)壓力增大

隨著近幾年減量化任務(wù)的不斷推進(jìn)，全區(qū)開發(fā)邊界外“198”工業(yè)用地可減空間不斷收窄，總體剩余可減量空間不斷降低，立項(xiàng)難度不斷加大[3]。遠(yuǎn)期考慮減量化對象重心需要發(fā)生變化，由以“198”工業(yè)用地為主逐漸向以農(nóng)村宅基地和其他建設(shè)用地（主要為商服用地）為主轉(zhuǎn)變，所以“十四五”期間，城市開發(fā)邊界外農(nóng)村宅基地和剩余的經(jīng)濟(jì)收益相對較好的工業(yè)用地將是減量化工作的主要對象。其中農(nóng)村宅基地占絕對多數(shù)，對于此類建設(shè)用地，目前在缺乏其他上位政策支持的情況下，要對其實(shí)施大規(guī)模減量的難度較大。

2.3 產(chǎn)業(yè)用地績效差異明顯

區(qū)域內(nèi)的國家級和上海市級工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)規(guī)模較大，高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量不斷增加，有類似“華測導(dǎo)航”等高精尖企業(yè)的入駐，園區(qū)內(nèi)企業(yè)不斷迭代，形成更優(yōu)園區(qū)服務(wù)、更高園區(qū)級別、更好園區(qū)政策、更強(qiáng)企業(yè)入駐的良性循環(huán)。

反觀區(qū)域內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)社區(qū)內(nèi)企業(yè)老舊，部分產(chǎn)業(yè)用地已超20年，達(dá)到企業(yè)基本生命周期。項(xiàng)目建設(shè)普遍存在規(guī)模小、能級低、能耗高、污染大、結(jié)構(gòu)不合理等問題，難以適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展的需要。園區(qū)內(nèi)還存在部分地塊開發(fā)強(qiáng)度低，部分企業(yè)停工停產(chǎn)等問題，嚴(yán)重影響了產(chǎn)業(yè)用地的利用效率，急需調(diào)整優(yōu)化。

2.4 耕地保護(hù)管控措施有待進(jìn)一步優(yōu)化

按照應(yīng)劃盡劃、優(yōu)進(jìn)劣出的原則，優(yōu)先將布局集中、用途穩(wěn)定、具有良好水利和水土保持設(shè)施的高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)耕地及已建成的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、已劃定的糧食功能區(qū)、蔬菜生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，以及生態(tài)間隔帶和生態(tài)走廊內(nèi)具有重要生態(tài)間隔功能的耕地劃入永久基本農(nóng)田。至2020年，青浦區(qū)劃定永久基本農(nóng)田約18 806.67 hm2，超過2020 年永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)。

雖然目前耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)都達(dá)到了上級的要求，但仍存在非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地、涉及永久基本農(nóng)田等問題，還需要進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度、永久基本農(nóng)田管控措施等。

2.5 生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)壓力較大

青浦區(qū)“十三五”期間，在生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)方面取得了較大的成效，但是仍面臨著較大的生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)壓力。目前，森林覆蓋率僅為12.4%，與青浦區(qū)總規(guī)要求的，到2035年，青浦區(qū)生態(tài)空間面積要達(dá)到416.6 km2，森林覆蓋率要達(dá)到25%的目標(biāo)仍有較大差距。

在土地資源緊缺的約束條件下，新增綠色生態(tài)空間建設(shè)的綜合成本明顯提高，現(xiàn)有生態(tài)空間保護(hù)和治理難度較大，特別是生態(tài)廊道內(nèi)的建設(shè)用地減量化任務(wù)艱巨。生態(tài)建設(shè)和永久基本農(nóng)田保護(hù)工作存在矛盾。

3 土地利用面臨形勢

3.1 國家層面

新一輪政府機(jī)構(gòu)改革國務(wù)院組建了“自然資源部”，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職能，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。更嚴(yán)格地實(shí)施自然資源節(jié)約集約利用政策，以生態(tài)修復(fù)為導(dǎo)向開展國土整治，踐行生態(tài)文明理念。

“十四五”期間土地資源合理利用要從履行好“兩統(tǒng)一”職責(zé)、合理利用和保護(hù)自然資源、提升自然資源對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的保障能力等方面作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

3.2 上海市層面

“十四五”時期是上海在全面實(shí)現(xiàn)2020年奮斗目標(biāo)基礎(chǔ)上，邁向“五個中心”和具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的開局起步期，是深化落實(shí)自然資源管理改革，推進(jìn)“上海2035”實(shí)施與土地高質(zhì)量利用的重要推進(jìn)期。

目前，上海市正面臨著增設(shè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)、在上海證交所設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊制、實(shí)施長三角區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略這三項(xiàng)新的重大任務(wù)及進(jìn)博會這“四大戰(zhàn)略支撐”的新機(jī)遇。因此，圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，上海土地資源利用要做好空間和資源保障，著力通過底線倒逼、資源杠桿，引導(dǎo)、推動新舊動能轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、社會民生改善。

3.3 青浦區(qū)層面

《上海市青浦區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017—2035年）》提出，面向2035年，青浦區(qū)以全面建設(shè)生態(tài)宜居的現(xiàn)代化新青浦為總體目標(biāo)，打造上海對外服務(wù)的門戶城市和長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的示范城市，把青浦建設(shè)成為美麗富饒的生態(tài)之城、活力無限的創(chuàng)新高地、人文璀璨的江南水鄉(xiāng)，塑造魅力獨(dú)特的“綠色青浦、上善之城”。結(jié)合青浦發(fā)展總體目標(biāo)，發(fā)揮青浦的生態(tài)、人文、區(qū)位優(yōu)勢，重點(diǎn)聚集區(qū)域一體化戰(zhàn)略、生態(tài)宜居戰(zhàn)略、創(chuàng)新引領(lǐng)戰(zhàn)略、文化魅力戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

4 對策分析和綜合性舉措研究

4.1 合理安排流量用地計(jì)劃，保障用地需求

基于青浦區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模倒掛的現(xiàn)狀問題，“十四五”期間新增建設(shè)用地均與減量化掛鉤，堅(jiān)持“以用定減、以減定增”的原則，嚴(yán)控增量、加大流量、挖掘存量；堅(jiān)持減量化推進(jìn)與用地計(jì)劃管理的深度銜接，統(tǒng)籌考慮空間騰挪與使用；堅(jiān)持實(shí)施精細(xì)化管理，合理安排用地計(jì)劃，確?？臻g的高效利用。

減量化為平衡區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地總量的主要方式，自2014年減量化實(shí)施以來，青浦區(qū)城市開發(fā)邊界外工業(yè)用地減量明顯，截至目前，工業(yè)用地可減量空間已少于宅基地可減量空間。

現(xiàn)實(shí)減量化工作推進(jìn)中，對于宅基地，目前在缺乏其他上位政策支持的情況下，要對其實(shí)施大規(guī)模減量難度較大?？傄?guī)提出撤并村莊可以自然村為單位推進(jìn)，應(yīng)在規(guī)劃期限內(nèi)加快推進(jìn)減量化和集中上樓安置，按城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)新社區(qū)。近期對于破舊城中村、小散居民點(diǎn)和位于安全敏感區(qū)的村莊予以拆并，遠(yuǎn)期對于其他非保留保護(hù)村莊予以拆并。村莊的減量是土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化難點(diǎn)之一，也是未來長遠(yuǎn)減量工作的主要方向。

4.2 持續(xù)加大推進(jìn)減量化工作

為保障“十四五”期間后續(xù)減量化工作的順利推進(jìn)，建議加快農(nóng)民集中居住和農(nóng)村宅基地減量工作相關(guān)配套政策的制定。支持減量化鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織，探索建立多種方式的“造血”機(jī)制，結(jié)合區(qū)內(nèi)減量化“造血”工作經(jīng)驗(yàn)，針對青西地區(qū)積極探索一套合理有效的異地“造血”方法，為減量化工作的后續(xù)推進(jìn)提供保障[4]。

4.3 產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量發(fā)展政策機(jī)制保障

根據(jù)區(qū)域內(nèi)各個園區(qū)對存量用地的二次開發(fā)方面的探索實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合上海市《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》及《規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊外企業(yè)“零增地”技術(shù)改造正面和負(fù)面清單》，可以從土地回購、企業(yè)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)轉(zhuǎn)租、適當(dāng)提高建筑容積率及結(jié)余土地分割轉(zhuǎn)讓等方面提高產(chǎn)業(yè)用地質(zhì)量。

4.4 嚴(yán)格保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田

“十四五”期間，應(yīng)圍繞耕地保護(hù)底線不突破，加強(qiáng)耕地質(zhì)量等級管理，強(qiáng)化耕地保護(hù)動態(tài)監(jiān)管和年度考核[5]；加強(qiáng)基本農(nóng)田建檔立冊入庫工作，根據(jù)已劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、片、塊，加大基本農(nóng)田保護(hù)的管控力度。

4.5 優(yōu)化資源配置，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工作

青浦是上海生態(tài)之源，生態(tài)資源富集。非建設(shè)用地面積占全區(qū)面積的65.6%，位列全市第二。水、田、林等生態(tài)要素資源豐富?！笆奈濉逼陂g，要優(yōu)化資源配置，有序?qū)嵤┺r(nóng)林水復(fù)合利用，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工作。

根據(jù)《上海市青浦區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017—2035年）》要求，到2035年，青浦區(qū)生態(tài)空間面積控制在416.6 km2以上，森林覆蓋率要達(dá)到25%。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，需要加大林地建設(shè)力度，采用多元化的措施提高森林覆蓋率；優(yōu)化林種結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化林地的水源涵養(yǎng)功能，提升地區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量，構(gòu)建生態(tài)效應(yīng)友好的復(fù)合林地。