零工經(jīng)濟(jì)的社保難題與應(yīng)對之策

■文／吳宏洛 王杰森 鄭慶華

作者單位：福建師范大學(xué)人口發(fā)展與社會政策研究中心 福建省社會保險(xiǎn)人力資源研究會

零工經(jīng)濟(jì)（Gig Economy）是指以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、算法和在線平臺為基礎(chǔ)和中介，以偏好自主擇業(yè)且具有專屬技能的勞動者為從業(yè)主體，以即時性任務(wù)為工作內(nèi)容，秉持工作時間、地點(diǎn)、方式的靈活性，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)促進(jìn)勞務(wù)供需匹配的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)。得益于移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的發(fā)展，全球零工經(jīng)濟(jì)近十年呈爆發(fā)式增長態(tài)勢。

據(jù)世界銀行發(fā)布的《2019 年世界發(fā)展報(bào)告》，零工經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為全球就業(yè)新形態(tài)，截至2018 年全球零工經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到4.5 萬億美元，從業(yè)者1.63 億人。近年，我國零工經(jīng)濟(jì)同樣發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，據(jù)2020 年11 月發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)時代零工經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀、社會影響及其政策建議》顯示，2019 年我國零工經(jīng)濟(jì)從業(yè)者已達(dá)2 億人，零工經(jīng)濟(jì)總量達(dá)26159 億元，同比2018 年增長了29.40%，對國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總增量的貢獻(xiàn)度達(dá)到10.43%。預(yù)計(jì)到2035年，我國零工經(jīng)濟(jì)從業(yè)者將達(dá)到4 億人，GDP 占比將從2018 年的2.16%上升至6.82%，對GDP 增量的貢獻(xiàn)率將達(dá)到13.26%。

作為一種新業(yè)態(tài)，零工就業(yè)包括了靈活用工、外包、內(nèi)包、眾包、勞務(wù)、兼職、鐘點(diǎn)工、承包、自雇、平臺用工、共享用工等多種形式，不僅提供大量就業(yè)崗位、增加勞動者收入，也給經(jīng)濟(jì)社會和商業(yè)模式注入了新活力。從黨的十九大提出“靈活用工”“社會化用工”“促進(jìn)多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)”，到今年兩會李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出“支持各類勞動力市場、人才市場、零工市場建設(shè)，廣開就業(yè)門路，為有意端化和多樣化的勞務(wù)或服務(wù)（見下表）。

零工經(jīng)濟(jì)促進(jìn)就業(yè)的意義在于：對從業(yè)者而言，通過賦予工作的自主性、愿有能力的人創(chuàng)造更多公平就業(yè)機(jī)會”，零工經(jīng)濟(jì)作為新用工渠道和青年就業(yè)的“蓄水池”與“緩沖器”，具有廣闊的發(fā)展前景。

零工就業(yè)的類型

零工經(jīng)濟(jì)促進(jìn)多渠道靈活就業(yè)

零工就業(yè)與傳統(tǒng)的“打零工”“打散工”不同，它是互聯(lián)網(wǎng)時代催生出來的新就業(yè)形態(tài)，強(qiáng)調(diào)知識技能的專屬性和適配性使用。技能型服務(wù)、知識付費(fèi)、自媒體生產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)主播、創(chuàng)客指導(dǎo)等即時性工作為年輕人提供了靈活多樣的就業(yè)選擇。也因此，這些強(qiáng)調(diào)即興發(fā)揮、創(chuàng)造力和靈活響應(yīng)的就業(yè)又被稱為“靈工就業(yè)”或“U 盤化就業(yè)”。

零工就業(yè)的主要特征：一是勞動平臺數(shù)字化。借助在線平臺，從業(yè)者不拘泥于時間和地域限制，通過網(wǎng)絡(luò)平臺即時化就業(yè)，達(dá)成工作任務(wù)按需匹配。二是對勞動者有技能化、知識化和專業(yè)化的要求。從業(yè)者以項(xiàng)目為導(dǎo)向，憑借專屬性、創(chuàng)新性、時效性等知識和技術(shù)密集型資本要素提供針對性、專業(yè)化、高靈活性和自由度，讓從業(yè)者憑借自己的特長、時間和技能獲得更多的擇業(yè)選擇，實(shí)現(xiàn)更高的自我價值，既滿足了從業(yè)者對閑暇和勞動時間自主配置的需求，又激活了從業(yè)者的雙創(chuàng)動力。對用工方而言，零工模式從傳統(tǒng)固定招聘制變?yōu)椴藛问健鞍葱璨少彙?，降低了用工成本，為企業(yè)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供更便利和更優(yōu)質(zhì)匹配的用工需求。刊發(fā)于2021 年4 月的《HR 經(jīng)理人聯(lián)盟》的一項(xiàng)調(diào)查顯示，2020 年受新冠疫情影響，我國有55.68%的企業(yè)采用零工模式，相較于2019 年提高了約11 個百分點(diǎn)。從勞動力市場看，零工就業(yè)有助于拓寬勞動者職業(yè)選擇的發(fā)展空間，促進(jìn)勞動力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步激發(fā)勞動力市場活力。

零工就業(yè)的社保難題

零工經(jīng)濟(jì)去組織化、自雇型、多雇主的就業(yè)模式，打破了傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的雇傭型就業(yè)格局，帶來了勞動關(guān)系的新變化，對傳統(tǒng)的勞動用工制度和社會保障體系提出全新挑戰(zhàn)。

首先是勞動關(guān)系的多重性與復(fù)雜化。歐美各國近年來一直試圖在新就業(yè)模式與勞工權(quán)益保護(hù)之間尋找一個平衡點(diǎn)。在美國，零工被認(rèn)定為獨(dú)立承包商，在英國和歐盟國家，零工被視為雇員，我國的零工就業(yè)則涉及更加復(fù)雜的問題。在我國的勞動立法中，用工隸屬性被作為勞動關(guān)系認(rèn)定的準(zhǔn)則，對勞動關(guān)系實(shí)行“一人一職”原則，在同一時間內(nèi)，同一個勞動者只能與一個用人單位的生產(chǎn)資料相結(jié)合，從而只參與一個勞動關(guān)系。但在零工就業(yè)模式中，這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)受到勞動關(guān)系非標(biāo)準(zhǔn)化的挑戰(zhàn)。從業(yè)者不一定隸屬于某個雇主，他們可能全職也可能兼職，可以根據(jù)意愿和現(xiàn)實(shí)條件與多家用工單位同時具有用工關(guān)系，同時面對多個雇主，形成勞動關(guān)系的形式與內(nèi)容交替結(jié)合的雙(多)重勞動關(guān)系，包括非全日制勞動關(guān)系、兼職勞動關(guān)系、勞務(wù)關(guān)系、居間關(guān)系等非典型勞動關(guān)系。由于無法按照傳統(tǒng)的勞動關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定，大部分從業(yè)者難以被社保制度覆蓋，與之相伴的勞動風(fēng)險(xiǎn)和勞動糾紛不斷增多，大量低技能、低收入的快遞員、外賣騎手、家政服務(wù)員、網(wǎng)約車司機(jī)等從業(yè)者面臨職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)，亟待對勞動關(guān)系管理體制進(jìn)行創(chuàng)新性建構(gòu)。

其次是社會保障覆蓋難。由于零工從業(yè)者與雇主之間的關(guān)系較為靈活，工作的臨時性較強(qiáng)，用工方為規(guī)避勞動風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)直接與從業(yè)者簽訂外包合作、個體經(jīng)營承攬合同等民事關(guān)系協(xié)議，傳統(tǒng)意義上以企業(yè)雇員身份建立的職工社保體系和福利待遇，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)和工傷等社會保險(xiǎn)對零工從業(yè)者并不適用；以靈活就業(yè)人員或居民身份參加的社會保險(xiǎn)，由于待遇偏低，不能滿足零工從業(yè)者的參保需求，且零工從業(yè)者大都較為年輕，參保意愿不強(qiáng)、參保率偏低，導(dǎo)致社會保障缺失、覆蓋率低、逆向選擇的現(xiàn)象較為突出。

再次是政府監(jiān)管有障礙。我國職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)目前采取的是“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”、企業(yè)與個體共同承擔(dān)模式，體現(xiàn)了社會保險(xiǎn)的公平性原則。但對零工經(jīng)濟(jì)來說，只有勞動者個人，缺失了企業(yè)一方，且社會保險(xiǎn)屬于非強(qiáng)制繳納，這使得零工從業(yè)者的社保面臨法律和政策上的雙重難題。

2017 年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》，該文件明確規(guī)定要完善適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)特點(diǎn)的用工和社保制度。從各地的探索實(shí)踐看，重點(diǎn)是提高新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參保率?；舅悸肥欠诸愂┎撸趨^(qū)分各類就業(yè)形態(tài)勞動關(guān)系性質(zhì)的基礎(chǔ)上，確定從業(yè)人員參加社會保險(xiǎn)的類別。從操作層面看，由于涉及雇傭雙方勞動關(guān)系確定、稅收政策適配、社保繳納基數(shù)核定等問題，推進(jìn)的難度較大。

“包容審慎”實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新

解決零工從業(yè)者的社保難題需要制度創(chuàng)新。要從傳統(tǒng)上偏向正規(guī)就業(yè)的單向思維，向新就業(yè)形態(tài)與正規(guī)就業(yè)雙向保障的思維轉(zhuǎn)變，為零工從業(yè)者設(shè)計(jì)和制定符合新就業(yè)特征，更具靈活性、適應(yīng)性和普惠性的社保體系。既要對零工等新業(yè)態(tài)持“包容審慎”的態(tài)度，又要保障勞動者享有平等的社會保障權(quán)，防止企業(yè)以零工形式消解社保成本。

第一，借助大數(shù)據(jù)探索多元化勞動關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。依托全國性的政府管理和服務(wù)系統(tǒng)，對零工經(jīng)濟(jì)的用工數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管，為零工就業(yè)多元化勞動關(guān)系的劃定和不同類型勞動關(guān)系的認(rèn)定提供數(shù)據(jù)支撐。

第二，通過制度創(chuàng)新為零工經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展賦能。對《勞動法》《民法典》和《社會保險(xiǎn)法》加以適當(dāng)調(diào)整，通過制度設(shè)計(jì)，增加零工從業(yè)者直接參與社會保障的模式，為零工經(jīng)濟(jì)從業(yè)者建立在稅收、薪酬、社保以及權(quán)責(zé)等方面有明確法律依據(jù)的社會保障體系。對零工作為即時性就業(yè)的計(jì)時工資制定最低收入規(guī)定和指導(dǎo)意見，允許對多平臺零工時間在貫通后加總折算工作年齡，平臺按照零工時間相對于全職工作的比重提供社會保險(xiǎn)；構(gòu)建以社保增值稅為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，防止逆向選擇危及社保基金的安全性和可持續(xù)性；利用在線平臺的數(shù)字化記錄和存儲，掌握零工從業(yè)者的工作情況，依據(jù)工作時長和收入水平提取社會保障稅費(fèi)；建立繳費(fèi)與稅收聯(lián)合征收體系，設(shè)計(jì)強(qiáng)制繳納功能和再分配功能并重、繳費(fèi)時間更富有彈性的社保繳納政策；構(gòu)建零工勞動者專項(xiàng)社保統(tǒng)籌賬戶，以減輕社?；鹭?fù)擔(dān)。

第三，建立預(yù)防性醫(yī)療保險(xiǎn)制度。探索建立將零工從業(yè)者納入或融入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)體系和醫(yī)療費(fèi)用異地結(jié)算管理體系，并通過打通醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助和商業(yè)大病保險(xiǎn)的銜接機(jī)制，化解零工從業(yè)者的醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)。

第四，探索建立零工職業(yè)傷害和失業(yè)保險(xiǎn)制度。參照養(yǎng)老保險(xiǎn)的“三支柱”體系，建立職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度和失業(yè)保險(xiǎn)制度的三支柱。第一支柱為傳統(tǒng)意義上企業(yè)職工參保的工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)；第二支柱為企業(yè)自主建立或者行業(yè)內(nèi)統(tǒng)籌建立職業(yè)傷害救助基金和失業(yè)基金，由工會或行業(yè)協(xié)會進(jìn)行監(jiān)管；第三支柱為商業(yè)保險(xiǎn)中的意外傷害保險(xiǎn)和失業(yè)救助金，鼓勵有能力和有意愿的零工從業(yè)者自行繳納。政府、用工企業(yè)、零工從業(yè)者和保險(xiǎn)公司作為“三支柱”的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)各展其長、各履其責(zé)。

第五，加快探索建設(shè)“網(wǎng)上社保”。整合各類用工的信息數(shù)據(jù)，建設(shè)靈活多樣的網(wǎng)上“社保入口”及可攜帶、可分割、可計(jì)算的社保監(jiān)管體系，鼓勵零工從業(yè)者靈活自主地參加社會保險(xiǎn)，即時轉(zhuǎn)移接續(xù)社保關(guān)系?！?/p>