標(biāo)化醫(yī)院招標(biāo)采購全流程監(jiān)管模式的實踐與思考

肖紅，李昌華，張楊

(成都市第一人民醫(yī)院紀(jì)檢監(jiān)察室，四川 成都 610041)

0 引言

醫(yī)院招標(biāo)采購具有品種多、供應(yīng)商多、資金多、專業(yè)性強“三多一強”的特點[1]，紀(jì)委“三轉(zhuǎn)”即“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”要求改變過去單純依靠現(xiàn)場監(jiān)督的管理模式，轉(zhuǎn)變方式方法，聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，明確職責(zé)定位，做到不越位、不缺位、不錯位[2]。如何保證在醫(yī)院招標(biāo)采購中做到監(jiān)督不缺失，監(jiān)督有效能，充分防范采購經(jīng)濟活動中的廉政風(fēng)險，是擺在紀(jì)檢監(jiān)察部門面前的新難題和新挑戰(zhàn)。本文在醫(yī)院招標(biāo)采購監(jiān)督實踐的基礎(chǔ)上，通過調(diào)研、訪談、查閱文獻等多種方法，探討新常態(tài)下如何更好地做好招標(biāo)采購監(jiān)督工作。

1 醫(yī)院招標(biāo)采購監(jiān)督管理存在的問題

1.1 監(jiān)督能力有限

各醫(yī)院招標(biāo)采購的監(jiān)督人員多由紀(jì)檢監(jiān)察、審計、財務(wù)等人員構(gòu)成，這些人員既不是醫(yī)療設(shè)備專家也不是臨床專家，缺乏必要的專業(yè)知識，對招標(biāo)法規(guī)政策沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)存在理解不透徹或把握不精準(zhǔn)。相關(guān)知識的欠缺使監(jiān)督人員在審查技術(shù)參數(shù)或條款、投標(biāo)資質(zhì)時難以把握，也不知道哪些環(huán)節(jié)容易出問題或重點應(yīng)審查什么，工作時畏首畏尾，不敢說話，招標(biāo)前的違規(guī)違紀(jì)及招標(biāo)后的質(zhì)疑投訴缺位，致使監(jiān)督流于形式，常常難以監(jiān)督到位[3]。

1.2 監(jiān)督不全面

監(jiān)督主要限于對常規(guī)采購業(yè)務(wù)部門，對臨時分散采購部門缺乏有效監(jiān)督管理。紀(jì)檢監(jiān)察部門往往是在開標(biāo)評標(biāo)時間已經(jīng)確定的情況下被通知參加現(xiàn)場招標(biāo)監(jiān)督，對前期的需求論證環(huán)節(jié)、招標(biāo)文件的制作、招標(biāo)公告的發(fā)布以及后期合同簽訂、物品驗收等環(huán)節(jié)均不熟悉，僅僅依靠評審現(xiàn)場的監(jiān)督無法實現(xiàn)對招標(biāo)采購的全過程監(jiān)督，且監(jiān)督模式未標(biāo)準(zhǔn)化，存在監(jiān)督環(huán)節(jié)和監(jiān)督內(nèi)容遺漏、監(jiān)督方法不規(guī)范的情況。

1.3 同體監(jiān)督困境

醫(yī)院內(nèi)部的同級監(jiān)督缺乏嚴(yán)格規(guī)范的制度和信息公開，同時紀(jì)檢監(jiān)察部門在行政級別上與其他采購管理部門同級，除了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，還有同事和朋友關(guān)系，尤其在現(xiàn)場監(jiān)督環(huán)節(jié)難以避免同體監(jiān)督中不敢或不愿對違紀(jì)違規(guī)做法或人員提出監(jiān)察或懲處意見。如果沒有標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、嚴(yán)格健全的責(zé)任追究制度和處罰措施，就不能形成有效的震懾作用，同樣會造成監(jiān)督乏力，使監(jiān)督過程成為走過場[4]。

1.4 缺乏監(jiān)督合力

醫(yī)院招標(biāo)采購管理主責(zé)部門缺乏自我監(jiān)督意識，對招標(biāo)采購過程中出現(xiàn)的問題，完全依賴現(xiàn)場紀(jì)檢監(jiān)察審計的意見，忽視自身黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和“一崗雙責(zé)”意識。紀(jì)檢監(jiān)察、審計、財務(wù)等監(jiān)督部門在實際監(jiān)督工作中根據(jù)部門職責(zé)各有監(jiān)督側(cè)重，雖然有利于發(fā)揮各自專業(yè)特長，但監(jiān)督部門之間業(yè)務(wù)相對獨立、各自為政，沒有形成有效的監(jiān)督合力，沒有對招標(biāo)采購全過程進行真正意義上的有效監(jiān)督[5]。

2 醫(yī)院招標(biāo)采購全流程監(jiān)管模式的構(gòu)建

我院以 PDCA 循環(huán)管理法為基礎(chǔ)制定招標(biāo)采購全流程監(jiān)管督查策略，建立由紀(jì)檢牽頭權(quán)責(zé)到人的招標(biāo)采購全流程監(jiān)管組織體系，依據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招投標(biāo)法實施條例》以及醫(yī)院《關(guān)于健全“三重一大”事項決策制度的實施意見》等要求，在對醫(yī)院設(shè)備、物資、醫(yī)藥、后勤、服務(wù)等購銷環(huán)節(jié)調(diào)研的基礎(chǔ)上，制訂《招標(biāo)采購工作監(jiān)督管理辦法》《關(guān)于醫(yī)院招標(biāo)采購中有關(guān)紀(jì)律的規(guī)定》等，從組織保障、運行機制、全方位全流程監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)等方面建立醫(yī)院招標(biāo)采購全流程監(jiān)管工作機制(見圖1)，明確監(jiān)督環(huán)節(jié)、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督途徑。

圖1 醫(yī)院招標(biāo)采購全流程監(jiān)管工作機制

3 標(biāo)化醫(yī)院招標(biāo)采購全流程監(jiān)管模式實踐初探

我院積極探索通過加強組織保障，建立招標(biāo)采購全流程監(jiān)管工作機制，對監(jiān)督事項實行清單式管理，打造全方位、高效能的招標(biāo)采購全流程監(jiān)督體系。該體系從權(quán)限制約上有主管職能部門、醫(yī)學(xué)裝備(耗材)管理委員會、院班子會的權(quán)力劃分，從監(jiān)督方式上有紀(jì)委、紀(jì)檢監(jiān)察室、職工代表的分層次參與，從監(jiān)督模式上有備案監(jiān)督、現(xiàn)場監(jiān)督、追蹤監(jiān)督、專項監(jiān)督等，根據(jù)不同的招標(biāo)采購項目特點采取不同的監(jiān)督管理模式，實現(xiàn)招標(biāo)采購監(jiān)督全面性和針對性的有效結(jié)合。

3.1 加強組織保障，探索建立點面結(jié)合的監(jiān)督組織體系

建立“點”“面”兩個層次的監(jiān)管組織。一是“面”層次設(shè)立醫(yī)學(xué)裝備管理委員會、醫(yī)用耗材管理委員會，每季度召開一次會議，討論相關(guān)制度的建立和修訂，對監(jiān)督程序和內(nèi)容進行補充完善，保證決策的民主性和科學(xué)性，從源頭上把好關(guān)；二是“點”層次成立醫(yī)院招標(biāo)采購監(jiān)管工作領(lǐng)導(dǎo)小組及招標(biāo)采購監(jiān)督工作小組，由紀(jì)委書記任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，從招標(biāo)采購事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)入手結(jié)合重點領(lǐng)域?qū)ｍ棛z查，全程監(jiān)督并及時提出監(jiān)督意見。

3.2 建立監(jiān)督運行機制，健全嚴(yán)格具體的制度標(biāo)準(zhǔn)體系

(1)以適應(yīng)醫(yī)院形勢發(fā)展和與時俱進為原則，構(gòu)建醫(yī)院監(jiān)督制度標(biāo)準(zhǔn)體系，新建和修訂了10余項招標(biāo)采購工作制度和規(guī)定，制訂《招標(biāo)采購工作監(jiān)督管理辦法》《關(guān)于醫(yī)院招標(biāo)采購中有關(guān)紀(jì)律的規(guī)定》《院內(nèi)采購審計監(jiān)督暫行辦法》《采購評審專家和專家?guī)旃芾頃盒修k法》《醫(yī)療設(shè)備院內(nèi)采購流程》《醫(yī)用耗材采購工作管理辦法》等；(2)整合紀(jì)檢監(jiān)察、審計、財務(wù)、工會等多部門的監(jiān)督力量，吸納職工代表監(jiān)督，通過建立有組織的工作機制、定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作交流，提高對招標(biāo)采購監(jiān)管工作的重點把握能力，實現(xiàn)監(jiān)督合力。定期召開監(jiān)督工作小組例會，統(tǒng)一部署監(jiān)督任務(wù)，對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題進行通報、匯總與分析；(3)按照PDCA管理思路，定期制定工作計劃，集體部署落實，及時總結(jié)，督促整改，下一輪督查回頭看，結(jié)合新的問題制定新一輪的工作重點和計劃，實現(xiàn)招標(biāo)采購監(jiān)督通報、反饋、回頭看的閉環(huán)管理；(4)把招標(biāo)采購程序和監(jiān)督管理日常工作規(guī)范化和制度化，使工作有章可循，有據(jù)可依，制度能有效落實和追蹤檢查。

3.3 四種監(jiān)督模式有效結(jié)合，打造全方位、高效能招標(biāo)采購全流程監(jiān)督體系

事前監(jiān)督采取備案監(jiān)督模式，規(guī)范的備案監(jiān)督是其他監(jiān)督模式的基礎(chǔ)，可對招標(biāo)采購項目進行有效的信息管理，包括項目名稱、申請使用科室、預(yù)算金額和采購形式等，對于監(jiān)督部門掌握各招標(biāo)采購領(lǐng)域的采購情況、監(jiān)督采購形式選擇、決策具體采購監(jiān)督模式等招標(biāo)采購監(jiān)督工作的開展有十分重要的意義；事中監(jiān)督采取現(xiàn)場監(jiān)督模式，現(xiàn)場監(jiān)督是對開標(biāo) 、評標(biāo)、定標(biāo)的監(jiān)督，從過去的被動式監(jiān)督變成主動出擊，規(guī)范現(xiàn)場紀(jì)律、推動程序完善；事后監(jiān)督采取追蹤監(jiān)督模式，追蹤監(jiān)督對某個具體招標(biāo)采購項目進行從項目立項、評選直至合同簽訂的全過程深度追蹤或倒查監(jiān)督；專項檢查是根據(jù)工作需要和管理重點，對某特定招標(biāo)采購領(lǐng)域進行有針對性和目的性的全流程監(jiān)督檢查，從而發(fā)現(xiàn)問題與不足，并進行改進與完善。四種監(jiān)督方式是點、線、面的有效結(jié)合，明確了各環(huán)節(jié)的監(jiān)督重點，對各環(huán)節(jié)的監(jiān)督事項進行標(biāo)化，實行清單式管理，對監(jiān)督人員進行培訓(xùn)考核，使其熟練掌握監(jiān)督程序和監(jiān)督內(nèi)容，做到心中有數(shù)避免遺漏，清單化管理有利于實現(xiàn)監(jiān)督一體化和監(jiān)督同質(zhì)化，具體監(jiān)督事項清單見表1。

表1 醫(yī)院招標(biāo)采購全流程監(jiān)督事項清單

3.4 嚴(yán)肅監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)

通過信息公開、院務(wù)公開、拓寬信訪舉報渠道、社會多方參與監(jiān)管，設(shè)立異議、投訴平臺，積極踐行四種形態(tài)，對苗頭性、傾向性問題早發(fā)現(xiàn)、早提醒，早糾正；另一方面要落實責(zé)任追究制，對違規(guī)違紀(jì)行為要及時調(diào)查核實，嚴(yán)肅處理，絕不姑息遷就，強化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，體現(xiàn)出懲處的力度和威懾力。

4 討論

4.1 進一步理順監(jiān)督機制，重視制度建設(shè)

在加強組織領(lǐng)導(dǎo)強化頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，根據(jù)醫(yī)院采購工作的開展和需要，在實踐中不斷改進完善監(jiān)督機制和方法，重視制度建設(shè)，形成包括預(yù)警機制、制約機制、懲處機制在內(nèi)的監(jiān)督制度體系，是做好監(jiān)督工作的保障。在理清招標(biāo)采購流程、規(guī)范院內(nèi)招標(biāo)采購管理的前提下，建立招標(biāo)采購監(jiān)督實施細(xì)則，明確監(jiān)督的范圍、職責(zé)、方式、權(quán)限、程序、內(nèi)容，以及如何糾正和追究違紀(jì)違規(guī)行為，使監(jiān)督工作具有嚴(yán)密的組織性、程序性和可操作性。另外，還應(yīng)建立一系列配套保障制度，幫助職能部門分析招標(biāo)采購環(huán)節(jié)中的權(quán)力風(fēng)險點，制定招標(biāo)采購權(quán)力清單，完善“三重一大”“關(guān)鍵崗位定期輪崗”“招標(biāo)采購”“合同管理”“服務(wù)監(jiān)管”等規(guī)章制度的制定和實施，形成計劃、采購、使用三權(quán)分離，決策、執(zhí)行、監(jiān)督立體有效的權(quán)力制約模式，同時制定廉政承諾制度、供應(yīng)商信用管理制度、信息公開制度，醫(yī)院層面建立商業(yè)賄賂不良記錄，對于實施商業(yè)賄賂的公司堅決抵制。通過加強內(nèi)部管理，理順監(jiān)督機制，規(guī)范招標(biāo)采購行為，完善醫(yī)院相關(guān)管理制度，能有效地防止招標(biāo)采購中的不正之風(fēng)發(fā)生[6]。

4.2 進一步落實主體責(zé)任，提升監(jiān)督質(zhì)效

各招標(biāo)采購業(yè)務(wù)部門應(yīng)對主管范圍內(nèi)的招標(biāo)采購承擔(dān)主體監(jiān)督責(zé)任，監(jiān)督部門承擔(dān)監(jiān)督的再監(jiān)督責(zé)任。招標(biāo)采購實施部門不應(yīng)僅僅依賴監(jiān)督部門的監(jiān)督管理，應(yīng)進一步提高自我管理、自我監(jiān)督和自我完善意識，落實主體責(zé)任[7]。醫(yī)院應(yīng)進一步建立健全醫(yī)院紀(jì)檢監(jiān)察部門與其他監(jiān)督主責(zé)部門各方協(xié)同、銜接有序、務(wù)實高效的監(jiān)督機制[8]，全面梳理招標(biāo)采購廉潔風(fēng)險點、管理空白點，完善相關(guān)監(jiān)管制度和操作流程，充分發(fā)揮備案監(jiān)督、現(xiàn)場監(jiān)督、專項檢查和追蹤監(jiān)督等多種監(jiān)督方式各自的特點和優(yōu)勢，不斷規(guī)范醫(yī)院招標(biāo)采購內(nèi)部管理，才能做到防微杜漸，有效促進招標(biāo)采購工作人員廉潔自律，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)章制度進行招標(biāo)采購工作，從而提升監(jiān)督質(zhì)效。

4.3 進一步加強隊伍建設(shè)，提高履職能力

醫(yī)院招標(biāo)采購監(jiān)督工作具備政策性、法律性、專業(yè)性、技術(shù)性的要求，同時還要杜絕監(jiān)督人員既做裁判員又做運動員的同體監(jiān)督現(xiàn)象發(fā)生[9]。監(jiān)督人員必須熟悉和掌握與招投標(biāo)工作有關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章制度以及設(shè)備相關(guān)專業(yè)知識，才能在監(jiān)督過程中把握關(guān)鍵點，因此，必須加強自身建設(shè)，構(gòu)建業(yè)務(wù)培訓(xùn)體系，提高監(jiān)督人員的政策水平、法律水平、業(yè)務(wù)水平，不斷提升監(jiān)督者的洞察力。另一方面，要積極整合分散的臨時性的招標(biāo)采購監(jiān)督管理，逐步建立一支具有專業(yè)素養(yǎng)的高素質(zhì)招標(biāo)采購監(jiān)督隊伍，由招標(biāo)采購監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)部署，調(diào)配監(jiān)督力量，開展監(jiān)督工作，形成一個部門解決多個問題、一個問題由多個部門從多視角共同解決的監(jiān)督工作格局，從而顯著提升監(jiān)督履職能力。

4.4 多形式強化廉政教育，進一步筑牢思想防線

通過多種形式開展廉政政策宣傳、職業(yè)操守、法律法規(guī)學(xué)習(xí)、典型案例警示、組織招標(biāo)采購相關(guān)知識講座、參觀警示教育基地，在涉及招標(biāo)采購的關(guān)鍵部門、關(guān)鍵崗位上開展專項廉政教育活動，深入臨床一線以案說法、以案釋紀(jì)，組織開展“廉潔查房”和“自查自糾”等，加強廉政宣傳，深化警示教育，使廣大黨員干部和職工知敬畏、存戒懼、守底線。其次，堅持正面教育與警示教育相結(jié)合，采用多種形式強化日常教育，打出廉政教育的組合拳，使風(fēng)清氣正的氛圍不斷充盈，進一步筑牢夯實思想防線。

5 小結(jié)

醫(yī)院招標(biāo)采購活動的監(jiān)督工作至關(guān)重要，積極探索通過加強組織保障，建立招標(biāo)采購全流程監(jiān)管工作機制，織密監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，對監(jiān)督事項實行清單式管理，打造全方位、高效能的招標(biāo)采購全流程監(jiān)督體系，實行全程監(jiān)管、閉環(huán)運行，提供“橫向全覆蓋、縱向一體化”的堅強紀(jì)律保障，有利于切實推動招標(biāo)采購管理監(jiān)督工作的進一步規(guī)范，有效防范廉政風(fēng)險，進一步促進醫(yī)院黨風(fēng)廉政建設(shè)。