構建城市社區(qū)居民全面參與社區(qū)治理社會行動體系的研究

王李梅

黨的十九屆四中全會指出“要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，省委十一屆六次全會指出“要創(chuàng)新和完善城市基層治理制度”“要全面加強城鄉(xiāng)基層治理能力建設，著力提升黨建引領能力、群眾自治能力、法治保障能力、德治教化能力、社會統(tǒng)籌能力、科技支撐能力、基層權力監(jiān)督能力”。社區(qū)是社會的基本組成單位，加強社區(qū)治理是構建和諧社會的重要途徑。隨著四川省委省政府對宜賓“支持創(chuàng)建全省經濟副中心、建設長江上游區(qū)域中心城市、全國性綜合交通樞紐、四川南向開放樞紐門戶、南亞東南亞和‘一帶一路’國家留學生基地”等新定位的確立，推進城鄉(xiāng)基層治理工作成為了全市當前和今后一段時期必須全面加強、大力開展的一項具有全局性意義的工作。敘州區(qū)作為宜賓大市主城區(qū)的重要組成部分，開展好城市基層治理工作的成效，直接關系到宜賓是否適應省委省政府對宜賓新定位之新要求。為此，區(qū)委一屆五次全會指出：要進一步認清敘州區(qū)“大城市、大農村、大機遇、大未來”的區(qū)情，進一步提升城市社區(qū)管理成效，著力彰顯宜賓大市主城區(qū)特點。社區(qū)治理問題研究成為了當前迫切需要開展的現實課題，而社區(qū)問題研究中，構建公眾參與的社區(qū)治理社會行動體系問題是其中重要的內容。筆者以宜賓市敘州區(qū)為例，通過對當前城市社區(qū)治理中公眾參與現狀的了解，分析存在問題原因，提出解決問題的對策思考。

一、敘州區(qū)城市社區(qū)基層治理及公眾參與治理現狀

宜賓市敘州區(qū)由原宜賓縣撤縣設區(qū)而來，于2018年7月經四川省政府同意并報經國務院批準正式設立，位于四川南部，地處川滇兩省結合部，幅員面積2571平方公里，轄12個鎮(zhèn)、2個鄉(xiāng)、3個街道辦事處，戶籍人口101萬。現有城鎮(zhèn)社區(qū)面積107平方公里，有社區(qū)居委會72個。其中城市社區(qū)31個，城鎮(zhèn)社區(qū)41個。2020年4月——6月，筆者分別走訪柏溪街道、南岸街道、趙場街道岷江、魚池、萊茵等5個城市社區(qū)，走訪社區(qū)工作者，發(fā)放社區(qū)居民問卷調查表400余份。綜合走訪了解情況，目前，城市社區(qū)基層治理及公眾參與可概括為以下基本現狀：

（一）社區(qū)大，覆蓋人口多：柏溪街道城市社區(qū)9個，常住人口1-2萬人的4個，2-3萬人的2個，3萬人以上的3個;南岸街道所轄11個社區(qū)，覆蓋20萬常住人口，平均每個社區(qū)人均2萬人;趙場街道所轄7個社區(qū)，覆蓋17萬常住人口，平均每個社區(qū)2-3萬余人。

（二）在城市建設的進程中，老舊小區(qū)、“三無”小區(qū)逐漸增多。柏溪街道除城北新區(qū)三個社區(qū)屬于新社區(qū)外，其他8個社區(qū)都有大量的老舊小區(qū)、“三無”小區(qū)和倒遷小區(qū)，南岸街道272個居民小區(qū)中，自管小區(qū)116個，“三無小區(qū)”達103個。

（三）有固定的社區(qū)辦公場所。近年來，隨著基層治理力度不斷加大，各級政府也在不斷加大財政投入，通過自建、購置、劃撥、借用等方式基本解決了社區(qū)辦公用房。敘州區(qū)每年財政投入建設經費100萬元，用于城鎮(zhèn)社區(qū)達標建設。

（四）社區(qū)服務功能不斷強化。政府鼓勵和引導科技、教育、文化、衛(wèi)生、法律、公安、消防等服務進社區(qū)，促進居民在社區(qū)就能享受優(yōu)質的服務。醫(yī)院義診、消防安全知識進社區(qū)、法律進社區(qū)等活動持續(xù)開展，公共服務、便民服務、志愿服務共同發(fā)展，極大地方便了廣大居民群眾。

（五）社區(qū)治理隊伍逐漸壯大。在社區(qū)黨組織的引領下，社區(qū)居委會、居務監(jiān)督委員會、社區(qū)網格員、小組長、居民代表等積極開展社區(qū)治理。在敘州區(qū)，共有社區(qū)工作者820人，其中，經上級黨組織任命、選舉產生的社區(qū)“兩委”人員522人，面向社會公開招聘人員87人、社區(qū)臨聘人員211人、社區(qū)“兩委”成員中55周歲以上141人、獲得社工師資格證的18人、獲得助理社工師資格證36人。

二、 公眾參與社區(qū)治理存在的主要問題

在傳統(tǒng)的治理體系中，主要依靠的是政府力量，這種單一化的模式往往不能針對性解決社區(qū)當中存在的問題，而且在行政成本急劇增加的同時，治理效果并沒有相應提升，干群關系淡漠。據研究，我國的社區(qū)治理模式大致經歷了行政型、合作型、自治型三個階段。在行政型社區(qū)管理模式中，社區(qū)居民定位于被管理者和服從者的角色;在合作型社區(qū)治理模式中，城市社區(qū)居民扮演著參與者角色;在自治型社區(qū)治理模式中，社區(qū)公眾的角色不僅僅是參與者，更是主角，在與政府公權力的互動過程中擁有憑借社會資本獨立處理解決社區(qū)事務的權利和地位。但在具體實踐中，公眾參與社區(qū)治理存在以下一些問題：

一是社區(qū)經費不足以滿足社區(qū)居民全方位參與社區(qū)治理。社區(qū)在運行、處理社區(qū)居民公共事務等方面有較多的人力、物力、財力耗費，當前敘州區(qū)的工作經費和為民服務保障經費標準是2015年出臺的，已遠遠不能滿足社區(qū)工作運行的需要。如柏溪街道11個社區(qū)2019年辦公經費共55萬元，平均每個社區(qū)僅5萬元，為民服務經費全年共110萬元，平均每個社區(qū)僅10萬元。

二是社區(qū)基礎條件不能滿足居民的需要。社區(qū)是政府與群眾的連心橋，它既是方便群眾辦事的地方，也是群眾想要依靠的溫馨家園。雖然近年來社區(qū)辦公場地有了很大改善，但大都僅限于辦公和辦事場地的滿足，提供給社區(qū)居民的綜合服務設施少，居民休閑娛樂、學習生活的設施設備有限，可使用資源緊張。如趙場社區(qū)崇文社區(qū)陣地在翟灣路鑫空間東大門處，面積僅為40平方米，為借用的辦公用房。南岸街道的11個社區(qū)中，陣地在300平方米以下、面積不達標的社區(qū)就達7個，一些社區(qū)陣地設在居民小區(qū)樓里，部分社區(qū)陣地甚至在2樓以上，普通群眾辦事都不方便，更別說殘疾人了。

三是居民參與社區(qū)治理的積極性不高?！肮步ü仓喂蚕怼钡纳鐓^(qū)治理是發(fā)展的方向和目標，在現實中，存在居民參與社區(qū)治理廣度和深度都不夠的問題。一是社區(qū)開展的活動方式單一，缺乏廣泛參與的基礎，如“露天電影周”活動參與者寥寥、廣場舞參與者類型單一;二是社區(qū)發(fā)動群眾參與治理活動的深度不夠，居民們參與治理大都停留在滿意度調查和問卷調查這些淺層次活動中，對治理中協(xié)商民主、規(guī)劃評估等參與甚少。當前參與社區(qū)事務的主要還是社區(qū)兩委、小組長、樓棟長、居民代表等，存在大部分居民對社區(qū)事務不關心、不太支持的情況或是涉及自身的才關心。

四是社區(qū)管理隊伍不穩(wěn)定，社會組織、社工人才社區(qū)治理參與度較低。社區(qū)治理是一項重大的工程，需要發(fā)揮每個人的智慧和能力去促進社區(qū)發(fā)展。社區(qū)管理隊伍是專職，也需要各類社會組織、社工人才去參與、輔助?，F實工作中，一方面由于社區(qū)工作面寬量大，編制配備少，再加上待遇不高、工作瑣碎，因此社區(qū)管理隊伍不穩(wěn)定。如南岸街道，現有社區(qū)工作者57名，缺崗9名，22名書記主任中就有11人年齡在50歲以上。

三、原因分析

（一）從制度層面分析：“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”是社會治理的目標，加強社會自治權力治理的力度和有效性成為了變革方向。然而在現行的制度環(huán)境下，政府公權力的過度干預，阻礙了公眾參與社區(qū)治理，不能合理發(fā)揮其功能和效用。

1.法律法規(guī)問題。首先是法律法規(guī)滯后。一方面，對于居委會的自治活動缺乏法律上的確認，另一方面，現行的法律法規(guī)難以應對新時期治理問題的涌現，例如居委會與商品房物業(yè)公司的權責糾紛問題常常發(fā)生且難以解決。其次是對公民權利的保障不充分。公眾在參與治理的過程中扮演著政府權力監(jiān)督和制約的角色，但當民主選舉行動失序或者規(guī)章制度不健全而打“擦邊球”時，公眾無法用有效的手段去制約，例如南岸萊茵社區(qū)小區(qū)居民維權糾紛。

2.社區(qū)治理權力體制沖突。傳統(tǒng)管理體制下政府公權力掌握了社區(qū)最主要的資源，擁有絕對控制權和話語權，社區(qū)居委會代行行政職能，儼然是一個“小政府”，對此，雖然社區(qū)工作面寬量大，但社區(qū)仍樂此不疲。而隨著多元主體共治理念的深化，政府公權力不再作為“單一的權力”，社會權力逐漸加入而且有增強趨勢。那么，在新舊兩種管理體制下必然引起一些沖突。

（二）從組織層面分析：一是社區(qū)居委會職能錯位，導致社區(qū)治理本職工作分身乏術。政府引導著社區(qū)居民委員會實現社區(qū)事務的自我管理、教育、服務，社區(qū)居委會則協(xié)助政府相關工作的開展。但是在實際工作中社區(qū)居委會卻承接了大量的行政任務，面對社區(qū)治理的本職工作時卻分身乏術。而從社區(qū)居委會的角度來看，一方面，由于社區(qū)居委會自身掌握的資源和人才儲備有限，整合社區(qū)資源的能力及有效性明顯短缺，因而在解決社區(qū)發(fā)展問題上捉襟見肘，故而有意無意甘愿在繁重的行政事務中成為一個“行政機構”。二是社區(qū)社會組織功能發(fā)揮受限。

（三）從主體因素分析

1.公眾主體的動力不足，主動性不夠。例如社區(qū)居民的參與活動過分依賴居委會的推動、對政治性事務的冷漠等。具體而言，主要體現為公眾主體意識薄弱、自利性較強、社區(qū)認同感缺失。大量中青年主力在社區(qū)公共事務的態(tài)度上較為冷漠，民眾普遍追逐“私利”“私欲”，對“公共事務”“公共領域”漠不關心，造成社會組織志愿力量的缺乏。涉及切身利益時往往“錙銖必較”，與自己并無直接關聯(lián)時卻又漠不關心。

四.對策建議

（一）完善法律制度，法制推進公民參與

首先，既要有總體層面的制度規(guī)定，也要有微觀側重，貼合新時代城市社區(qū)治理的內容和社區(qū)居民與時俱進的需求，在教育、醫(yī)療、交通、物業(yè)等領域確保各方需求和行動有法可依不留法外之地。同時也要進一步加強“質量建設”，例如對于公民參與的規(guī)定要明確方式、途徑、程度以及拒不履行的實際后果。其次，要完整地保障民主權利和公民需求回應的法制化，探索社區(qū)民主選舉制度的改革。

（二）落實多元主體的社區(qū)治理模式

對于社區(qū)協(xié)商共治模式的落實，實質是社區(qū)治理體制機制的重塑，重點是改革行政體制及其轉變過程，核心則在于基層政府權力的適當退出、社區(qū)居委會自治權力的回歸。第一，權力分配方面，政府是多元治理模式和權力結構的設計者和維護者，承擔起公共產品和公共服務的安排職能;社區(qū)居委會是社區(qū)自組織權力的主導者，故應承擔起協(xié)調糾紛、協(xié)助配合政府相關事務的職責;社區(qū)社會組織、物業(yè)公司、業(yè)主委員會等則在各自的領域為社區(qū)居民組織化參與治理提供渠道，從而實現城市社區(qū)權力主體明晰及其結構制度化。第二，在社區(qū)治理的內容上，要依據現實需求進行擴展，包括但不限于交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、物業(yè)等領域。第三，在手段上，要通過溝通和協(xié)調機制，增強社區(qū)公眾參與的積極性，為公眾參與提供穩(wěn)定、順暢的運行體制和權力體系。此外值得一提的是“網絡不僅僅是一種媒介，更是一種重要的話語平臺，一種社會管理的手段以及社區(qū)居民輿情和利益訴求的集散地”。

（三）加強社會組織提供組織化參與的能力

區(qū)別于“單打獨斗”式的個人參與，依靠社會組織傳遞合理訴求是更為有效的渠道。公眾參與社區(qū)治理的動機源于對切身利益的追求，當社區(qū)公眾的利益達成一致性或部分重合，人們就會基于共同利益產生集體行動的欲望。只是在實際過程中，公眾的自發(fā)行動往往難以形成相對規(guī)范的組織規(guī)則，但毋庸置疑的是公眾依靠組織化路徑參與社區(qū)治理具有高效性和優(yōu)越性。加強社會組織提供組織化參與渠道的能力，重點從兩方面入手：其一，在自身建設方面，社會組織要依據現實需要積極拓展種類和內涵以及獲取資源的渠道，將服務遍及體育、文化、藝術、社會公益、志愿活動等領域。另一方面，要主動進行自我解構和改造，通過完善規(guī)章制度和運行機制、加強整合能力，廣泛吸納專業(yè)人才包括社區(qū)中產階級以全職或兼職的形式加入，實現社會資本與治理能力的持續(xù)互動，提升影響力、專業(yè)化程度以及社區(qū)公眾的關注度，從而開辟出一條高效的組織化的參與途徑。其二，在實際行動上社會組織要主動作為。

（四）提升公民參與意識和能力

公民參與公共事務的決策和管理，既可以充分表達自己的利益訴求，又能夠了解和監(jiān)督政府對公權力的行使。隨著社區(qū)治理網格化的形成，社區(qū)公眾參與社區(qū)治理也需要展現出積極、理性、有序的特征。動力方面，重點是培育公民主體意識和社區(qū)共同體。首先，要加強宣傳教育，養(yǎng)成平等、自主、寬容和理性的公民意識和公民精，調動起城市社區(qū)成員的參與熱情，特別是號召有能力解決自身需要的中產階級參與和幫助社區(qū)問題的治理。第二，通過培養(yǎng)社區(qū)文化，突破共識障礙和價值偏離。新型的社區(qū)網絡關系基礎上的活動不能局限在老年人鐘愛的廣場舞比賽、合唱比賽等形式，更要通過諸如競技比賽、親子運動會等活動兼顧和吸引不同群體的參與，從而凝聚社區(qū)共識和認同，激發(fā)協(xié)同建設社區(qū)的意愿。

（五）構建綜合評價指標體系

社區(qū)治理的成效，社區(qū)公眾最有發(fā)言權，作為公眾參與的最終環(huán)節(jié)，不能忽視社區(qū)公眾對社區(qū)治理的滿意度的關注。鑒于此，傳統(tǒng)的以完成行政任務為導向的定性評價體系亟需整改，通過構建一套完整的數據指標評價體系對社區(qū)治理能力進行量化分析以擺脫定性分析的盲區(qū)，與此同時，要著力提升與社區(qū)公眾相關的指標比重：其一，在社區(qū)公共服務的供給上，注重社區(qū)公眾對服務供給種類、數量、規(guī)模的滿意度調查，例如社區(qū)醫(yī)療、養(yǎng)老服務、社區(qū)救濟等。其二，關注社會熱點問題的追蹤研究和主動解決程度的評價，例如，社區(qū)垃圾分類制度的建設和普及。其三，加大公眾對多元治理模式和基層民主建設的滿意度調查，包括協(xié)商治理的制度性設計、考評體系、經費開支公示、民主選舉的透明度、意見征集的開展等。