1927—1937年上海華界的衛(wèi)生政策及其困境

王加好

現(xiàn)代意義的衛(wèi)生系統(tǒng)起于清末，但直到南京國(guó)民政府時(shí)期，近代上海才初步建立較為完善的衛(wèi)生系統(tǒng)，而1927年后頒布的大量衛(wèi)生法規(guī)亦為其后續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

清末，國(guó)民的衛(wèi)生意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒，但相比租界進(jìn)度緩慢，甚至對(duì)是否使用水龍頭取水，民間亦曾有相當(dāng)爭(zhēng)論，直至自來(lái)水公司發(fā)報(bào)表：“現(xiàn)已經(jīng)查驗(yàn)，極為清潔。自來(lái)水隨時(shí)可以取攜，用之不竭，水清價(jià)廉，與從前民間用水，相差極大。地方清潔，食水澄清，居民可免災(zāi)疫?！?1)《禁止謠言示》，《申報(bào)》1884年2月15日。但即便如此，使用自來(lái)水在華界仍為罕見(jiàn)，直到1915年11月30日，華租界對(duì)自來(lái)水廠的歸屬發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，這才極大促進(jìn)了上海華界自來(lái)水的普及(2)《上海市經(jīng)董為自來(lái)水事稟財(cái)政部》，《申報(bào)》1915年11月30日。。1870年上海道臺(tái)發(fā)布布告，認(rèn)為采用租界的種痘方法十分必要。此外，上海租界還把防治狂犬病的措施推廣到華界，使得整個(gè)上海防治狂犬病的技術(shù)達(dá)到當(dāng)時(shí)世界上較高水平。(3)王立民：《上海法制史》，上海人民出版社2019年出版，第312頁(yè)。

北洋政府于1912年發(fā)布《勒閉妨礙衛(wèi)生之工廠》(4)《勒閉妨礙衛(wèi)生之工廠》,《申報(bào)》1912年7月2日。，要求為了維護(hù)華界城市環(huán)境和飲水衛(wèi)生而關(guān)閉部分工廠；1914年淞滬警察廳衛(wèi)生科對(duì)售賣臭豬肉的行為進(jìn)行處罰(5)《崇明人售賣臭豬肉》,《申報(bào)》1914年8月8日。；1919年淞滬警察廳發(fā)布垃圾專則對(duì)亂倒垃圾的行為進(jìn)行處罰(6)《淞滬警察廳發(fā)布垃圾專則》,《申報(bào)》1919年5月25日。；1919年淞滬警察廳多次發(fā)布取締售賣食物布告(7)《取締售賣食物》,《申報(bào)》1919年7月22日；《取締售賣不潔食物》,《申報(bào)》1919年7月23日；《取締售賣食物》,《申報(bào)》1919年7月23日。；1923年上海政府頒布《中西醫(yī)藥店注冊(cè)暫行章程》和《特許執(zhí)照暫行章程》對(duì)上海中西醫(yī)藥店經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)作出規(guī)定等。

北洋政府頒布的法令雖多于清政府，但仍未形成體例，多為零星規(guī)定，且許多規(guī)定為急就之章，僅僅體現(xiàn)法律的懲罰性，并未發(fā)揮其引導(dǎo)性與預(yù)測(cè)性。

一、1927年華界的衛(wèi)生政策

1927年7月9日，上海特別市政府成立，淞滬衛(wèi)生局被接收并改名為上海特別市衛(wèi)生局，行政區(qū)域涵蓋兩租界以外的華界，包括滬南、滬北、法華、引翔、洋涇、蒲凇、高橋、吳淞、江灣、曹涇、彭浦、張行、陸行、塘橋、楊思等17區(qū)。衛(wèi)生局成立后一年內(nèi)頒布大量規(guī)章與布告，若對(duì)其進(jìn)行分類，大概可分為場(chǎng)所衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、公共衛(wèi)生、醫(yī)療防疫等。

(一)場(chǎng)所衛(wèi)生

1927年12月，市衛(wèi)生局頒布《管理飲食店規(guī)則》(8)該法規(guī)公布于12月4日，但其生效于1928年初，且1928年1月4日、1928年1月11日，飯店分會(huì)、衛(wèi)生局分別就該規(guī)則發(fā)表過(guò)意見(jiàn)與解釋，故將其列入1928年所施行法規(guī)以便討論。，可分為執(zhí)照、設(shè)備、伙友、處罰等部分。主要規(guī)定了執(zhí)照獲取及復(fù)檢要求：店鋪位置不得處于骯臟場(chǎng)所，使用餐具應(yīng)當(dāng)符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，店鋪內(nèi)應(yīng)當(dāng)保持清潔；服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)健康無(wú)疫且每年定期接種疫苗；并且針對(duì)各種違反上述規(guī)定情形，由輕到重設(shè)置了不同處罰，另外還特地規(guī)定伙友違背規(guī)定處以五角以上一元以下罰金。

1928年2月，衛(wèi)生局發(fā)布布告，要求凡在上海特別市區(qū)域內(nèi)所宰豬只，均須檢驗(yàn)，以衛(wèi)生局印戳為憑，方準(zhǔn)在市上出售，要求曹家渡、浦東、吳淞各肉莊在一個(gè)月內(nèi)辦理一個(gè)宰豬公作，交由衛(wèi)生局查驗(yàn)，符合標(biāo)準(zhǔn)后方準(zhǔn)運(yùn)行。

1928年2月，衛(wèi)生局公布《宰豬檢驗(yàn)章程》(9)《衛(wèi)生局宰豬檢驗(yàn)章程》,《申報(bào)》1928年2月24日。，其主要內(nèi)容如下：規(guī)定檢驗(yàn)主體，并通告已經(jīng)取得衛(wèi)生局認(rèn)可的三家宰豬公作名稱及地址；規(guī)定工作時(shí)間，正常工作時(shí)長(zhǎng)為每天八小時(shí)，但自陰歷十二月十五日之后至除夕每天工作時(shí)長(zhǎng)為9小時(shí)；規(guī)定販賣豬肉的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)定場(chǎng)所清潔標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)規(guī)定了相應(yīng)的違法后果。

1928年3月衛(wèi)生局頒布《腸廠登記章程》(10)《上海特別市市政府衛(wèi)生局管理腸廠登記章程》,《申報(bào)》1928年3月8日。，其主要內(nèi)容如下：規(guī)定腸廠衛(wèi)生要求；規(guī)定登記及執(zhí)照費(fèi)用；規(guī)定復(fù)檢時(shí)間；規(guī)定違法后果，未經(jīng)登記者，不得在上海市營(yíng)業(yè)，違者應(yīng)停止?fàn)I業(yè)，若執(zhí)照丟失，則按照上述規(guī)定重現(xiàn)繳納費(fèi)用并頒發(fā)執(zhí)照。

1928年3月市衛(wèi)生局公布《餅干糖果罐頭食品工廠管理規(guī)則》(11)《餅干糖果罐頭食品工廠管理規(guī)則》,《申報(bào)》1928年3月28日。，其要求凡制造餅干面包糖果罐頭等工廠均須繳費(fèi)一元以領(lǐng)取執(zhí)照；工廠應(yīng)置廁所，必要時(shí)設(shè)立浴室，工廠應(yīng)清潔無(wú)垢，廠內(nèi)制造或儲(chǔ)存食品之處不得住宿或聚食；工作人員禁止吐痰且其本身應(yīng)健康無(wú)疫；無(wú)論沿街售賣或門店售賣均須嚴(yán)密包裹，防止被蒼蠅或灰塵污染；違背該規(guī)定者，按照情節(jié)輕重處以一元以上五元以下罰金，屢犯者，處五元以上二十五元以下罰金，并取消執(zhí)照。

1928年6月市衛(wèi)生局公布《衛(wèi)生局牛奶棚管理規(guī)則》(12)《衛(wèi)生局牛奶棚管理規(guī)則》,《申報(bào)》1928年6月6日。，這是華界第一部較為系統(tǒng)關(guān)于奶制品的規(guī)章，其首先規(guī)定領(lǐng)取執(zhí)照需滿足下列條件：奶棚內(nèi)外均潔凈，儲(chǔ)奶處應(yīng)與其他房屋隔離，養(yǎng)牛處照明通風(fēng)等條件均需優(yōu)秀，儲(chǔ)奶處與四周應(yīng)以水門汀建造，奶棚各處應(yīng)設(shè)有紗窗隔門；其次規(guī)定牛奶棚不得設(shè)于人煙稠密之處，否則當(dāng)于限期內(nèi)移至空曠之地。從工作人員的角度，規(guī)定養(yǎng)牛處及儲(chǔ)奶處不得食宿，工作人員須證明己身健康無(wú)疫并每年種痘及補(bǔ)打防疫針，生病工作不得擠奶裝乳。從消毒的角度，規(guī)定所使用的一切器具與牛乳接觸者應(yīng)用開(kāi)水沖洗后妥善儲(chǔ)存，牛棚使用的自來(lái)水或自流井需經(jīng)衛(wèi)生局化驗(yàn)合格方可使用。從奶牛管理的角度，規(guī)定買賣牛只應(yīng)于三日前呈報(bào)衛(wèi)生局派獸醫(yī)檢驗(yàn)，每年三月及九月衛(wèi)生局會(huì)同租界衛(wèi)生局選派獸醫(yī)對(duì)各牛棚奶牛進(jìn)行檢疫，病牛之奶禁止出售。

1928年6月市衛(wèi)生局公布《菜場(chǎng)及臨時(shí)菜市管理規(guī)則》(13)《菜場(chǎng)及臨時(shí)菜市管理規(guī)則》,《申報(bào)》1928年6月14日。，其是在1927年《小菜場(chǎng)及制定菜市攤戶取締規(guī)則》基礎(chǔ)上改進(jìn)而來(lái)，對(duì)菜場(chǎng)衛(wèi)生主要做了以下規(guī)定：第一，對(duì)營(yíng)業(yè)執(zhí)照做了具體規(guī)定。攤位尺寸按照大小分為甲乙等，且按照售賣菜品分為葷攤與素?cái)?，且各攤位所需租金不同，臨時(shí)攤位亦按照如此劃分，未申請(qǐng)執(zhí)照不得擅自擺攤。第二，對(duì)售賣菜品做了規(guī)定。菜場(chǎng)及臨時(shí)菜場(chǎng)擺攤僅能售賣新鮮生熟水產(chǎn)鳥(niǎo)獸肉類、新鮮蔬菜類、鮮果類、點(diǎn)心類以及其他符合衛(wèi)生規(guī)定的食品及飲料，不得售賣含毒素及隔夜腐壞的食物，各攤售賣鮮果、點(diǎn)心、熟食等食物，應(yīng)以紗罩或凈布遮蓋。第三，對(duì)菜場(chǎng)環(huán)境做了規(guī)定。各攤用水需清潔，使用之后倒入陰溝，不得隨意傾倒；攤販應(yīng)遵守法規(guī)，不得有毆打爭(zhēng)吵及強(qiáng)買強(qiáng)賣的現(xiàn)象；凡入菜場(chǎng)的營(yíng)業(yè)者，應(yīng)遵循衛(wèi)生法規(guī)以保持清潔。第四，對(duì)菜場(chǎng)營(yíng)業(yè)時(shí)間做了規(guī)定。除各種貨攤外，葷素菜攤擺攤時(shí)間均不得超過(guò)上午十二時(shí)，衛(wèi)生局每日都派遣警察隨時(shí)檢查，1927年公安局與衛(wèi)生局就曾就對(duì)不遵守營(yíng)業(yè)時(shí)間的小攤販做出過(guò)處罰(14)參見(jiàn)吳布林.南京國(guó)民政府時(shí)期上海食品衛(wèi)生監(jiān)管研究(1927—1936)[D],南京師范大學(xué)博士學(xué)位論文.2015年，第75頁(yè)。。第五，禁止沿街叫賣行為。在本規(guī)定實(shí)施之后，南北市馬路禁止設(shè)置貨攤，也不得沿街叫賣，攤販僅能于里弄內(nèi)肩挑貿(mào)易。

1928年7月市政府頒布《豆腐店?duì)I業(yè)規(guī)則》(15)《豆腐店?duì)I業(yè)規(guī)則》,《申報(bào)》1928年7月2日。，其主要用于補(bǔ)充《菜場(chǎng)及臨時(shí)菜市管理規(guī)則》有關(guān)豆腐店規(guī)則之疏漏。該規(guī)則主要對(duì)豆腐店領(lǐng)取執(zhí)照的條件及要求做出規(guī)定，另外就不同情形設(shè)置了不同處罰。同一天，市政府頒布《熟水店?duì)I業(yè)規(guī)則》(16)《熟水店?duì)I業(yè)規(guī)則》,《申報(bào)》1928年7月20日。，主要由開(kāi)業(yè)手續(xù)、衛(wèi)生設(shè)備、罰則三部分組成。

1928年8月市衛(wèi)生局發(fā)布《管理發(fā)售鮮肉規(guī)則》(17)《管理發(fā)售鮮肉規(guī)則》,《申報(bào)》1928年8月31日。，該法規(guī)主要為彌補(bǔ)《宰豬檢驗(yàn)章程》之不足，如規(guī)定病、死豬肉不得買賣，未經(jīng)衛(wèi)生局或租界衛(wèi)生處檢驗(yàn)蓋印的豬肉不得買賣，病死后煮熟之豬肉不得買賣，鮮肉店在一月中犯規(guī)達(dá)三次的，停業(yè)撤銷執(zhí)照，至于觸犯本規(guī)則其他規(guī)定的，按照《宰豬檢驗(yàn)章程》處罰。

1928年9月衛(wèi)生局發(fā)布《宰牲檢驗(yàn)規(guī)則》(18)《上海特別市宰牲檢驗(yàn)規(guī)則》,《申報(bào)》1928年9月6日。，將肉類檢驗(yàn)范圍擴(kuò)大至牛羊，其主要規(guī)定如下。一，檢驗(yàn)員資格；二，工作時(shí)間，具體規(guī)定均同《宰豬檢驗(yàn)規(guī)則》。三，檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)衛(wèi)生局檢驗(yàn)之牲畜，身上均應(yīng)蓋有本局圓印，寫(xiě)有上海特別市衛(wèi)生局驗(yàn)訖；偽造印章的，送由公安局處理；局部或全體有病的牲畜由衛(wèi)生局沒(méi)收。四，檢驗(yàn)費(fèi)用，牛每頭大洋一元，豬羊每頭一角。五，宰殺后場(chǎng)所須沖洗，規(guī)定同《宰豬檢驗(yàn)規(guī)則》。六，不得任意虐待牲畜，虐待牛者，每次處罰金二元。七，規(guī)定未蓋印而擅自出售的處罰，如下表1。

表1.未檢驗(yàn)加印擅自出售處罰情況表

因公共租界對(duì)華人食用之豬肉，向來(lái)不認(rèn)真檢疫，故造成相當(dāng)數(shù)量病死豬肉流入華界，1928年11月，市衛(wèi)生局為保護(hù)市民肉類健康，發(fā)布布告，規(guī)定禁止公共租界衛(wèi)生處檢驗(yàn)之豬肉運(yùn)入市區(qū)銷售。

1928年11月21日市政府發(fā)布《取締攤販及徵捐規(guī)則》對(duì)流動(dòng)攤販進(jìn)行進(jìn)一步限制，同時(shí)彌補(bǔ)《菜場(chǎng)及臨時(shí)菜市管理規(guī)則》之不足。

(二)食品衛(wèi)生

南京國(guó)民政府對(duì)飲食的規(guī)定主要集中于不潔用水方面。1928年3月24日市政府頒布布告，要求取締富潤(rùn)里等處出租房屋的不潔井水，1928年3月27日公用局又對(duì)此處不潔用水發(fā)布布告。1928年4月市政府公布《內(nèi)部制定管理飲水井規(guī)則》，對(duì)民間使用的自流井做出詳細(xì)規(guī)定。同月市政府頒布《自來(lái)水規(guī)則》(19)佚名：《自來(lái)水規(guī)則》,《衛(wèi)生月刊》1928年第4期。，規(guī)定凡以給水為目的而鋪設(shè)自來(lái)水管道的均應(yīng)遵照此規(guī)則。早在1925年，華界已經(jīng)對(duì)酒精摻水冒充燒酒的行為進(jìn)行懲罰，但因犯罪成本過(guò)低，屢禁不止，1928年12月上海特別市政府連發(fā)兩條布告禁止火酒冒充燒酒，其主要規(guī)定出售火酒應(yīng)在裝儲(chǔ)器上標(biāo)明火酒字樣，以杜蒙混，銷售飲酒之店鋪不得兼售火酒，倘有違法，必當(dāng)查處，若意圖行賄的，一經(jīng)發(fā)覺(jué)，必定加重?cái)嗵帲运头ㄔ褐巫铩?/p>

1928年7月市衛(wèi)生局發(fā)函通告上海特別市食品衛(wèi)生實(shí)施狀況：檢驗(yàn)宰售豬只，并將其推廣到檢驗(yàn)牛羊；檢驗(yàn)出口肉類；取締以火酒冒充飲料的行為；依照章程取締不合衛(wèi)生的食品及清涼飲食；監(jiān)督改良自來(lái)水及自流井水，并取締不潔私井。

1928年頒布的諸多食品衛(wèi)生法規(guī)及相關(guān)布告已經(jīng)初步搭建了上海華界的食品衛(wèi)生法律體系，而后數(shù)年上海市政府也是沿著這個(gè)框架頒布后續(xù)法規(guī)，其主要為彌補(bǔ)已頒布規(guī)章之不足或重申已頒布之規(guī)定。就場(chǎng)所規(guī)定而言，1929年9月頒布《上海市衛(wèi)生局病死牲畜熬油廠章程》(20)佚名：《上海市衛(wèi)生局病死牲畜熬油廠章程》,《衛(wèi)生月刊》1930年第10期。《上海市衛(wèi)生局病死牲畜熬油廠辦事細(xì)則》(21)佚名：《上海市衛(wèi)生局病死牲畜熬油廠辦事細(xì)則》,《衛(wèi)生月刊》1930年第10期。《上海特別市宰作規(guī)則》(22)《上海特別市宰作規(guī)則》,《申報(bào)》1929年5月11日。，其主要系完善《宰豬檢驗(yàn)規(guī)則》《宰牲檢驗(yàn)規(guī)則》中有關(guān)病死牲畜的處理規(guī)定；衛(wèi)生局1934年頒布《修正上海市管理飲食店規(guī)則》，對(duì)1928年《上海市管理飲食店規(guī)則》中的衛(wèi)生設(shè)備、伙友、處罰等規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。就產(chǎn)品規(guī)定而言，上海市政府1929年頒布《上海特別市給水規(guī)則》《自來(lái)水標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)法》對(duì)居民用水進(jìn)行細(xì)化；1931年發(fā)布《查禁食品染入顏料》(23)《查禁食品染入顏料》,《申報(bào)》1931年4月8日。，禁止將燃料混入飲品以制作有色飲品售賣，1931年發(fā)布《遮蓋食物之布告》重申攤販販賣食物、生熟肉類時(shí)，應(yīng)當(dāng)用罩或以清潔的布遮蓋食物避免粉塵污染。

(三)環(huán)境衛(wèi)生

環(huán)境衛(wèi)生作為構(gòu)成公共衛(wèi)生系統(tǒng)的一部分，在該時(shí)期尚未得到許多關(guān)注，頒布的法規(guī)范文件也主要是針對(duì)公共場(chǎng)所的衛(wèi)生，大多集中在滅除蚊蠅、填埋水溝、垃圾清理、廁所管理等方面。

1928年3月市衛(wèi)生局發(fā)布《維持豫園池塘清潔》(24)《維持豫園池塘清潔》,《申報(bào)》1928年3月22日。，禁止在地塘任意便溺、傾倒垃圾污水、拋擲破紙碎石及磚泥、在池邊洗衣淘米洗菜、折損花草及釣魚(yú)、拋擲煙頭以及吐痰入池等七類破壞豫園環(huán)境的行為，違者將按照情節(jié)輕重被處以二角以上一元以下的罰金。

1928年6月市衛(wèi)生局在給市政府回函中寫(xiě)道(25)《市衛(wèi)生局呈復(fù)市政府文》,《申報(bào)》1928年6月7日。，市民隨地便溺，確為不良習(xí)慣，應(yīng)當(dāng)設(shè)法取締，故要求市民翻造全巷衡房屋之時(shí)，每巷衡之首須建一巷衡公用廁所以供使用。

1928年7月市衛(wèi)生局發(fā)函通告環(huán)境衛(wèi)生已實(shí)施措施：雇傭清道夫打掃南市閘北浦東曹家渡真如龍華等地區(qū)；市民需將垃圾交付承運(yùn)之人，并由其使用拖車或汽車將垃圾運(yùn)往大海傾倒；使用馬車及汽車在南市閘北灑水，以免塵土飛揚(yáng)。

1928年11月市衛(wèi)生局發(fā)布布告責(zé)成居民保管木垃圾桶(26)《市衛(wèi)生局責(zé)成居戶保管木垃圾箱》,《申報(bào)》1928年11月2日。，其寫(xiě)明各道路設(shè)置垃圾桶，原為便利居民傾倒垃圾期間，各居民自應(yīng)負(fù)責(zé)保護(hù)。

1928年11月市衛(wèi)生局針對(duì)華界居民自樓上傾倒洗臉?biāo)牟涣夹袨榘l(fā)布布告(27)《不準(zhǔn)亂傾洗臉?biāo)罚渡陥?bào)》1928年11月15日。，要求本市不得將面盆內(nèi)之洗臉?biāo)跇谴翱诨蜷T內(nèi)任意傾出，以免道路行人受其害處而致發(fā)生口角。

1928年11月衛(wèi)生局發(fā)布未來(lái)清潔初步計(jì)劃，要求各區(qū)選擇交通要道，組建、改建模范廁所；取締無(wú)遮蓋的露天私坑及交通要路處的不潔廁所；于各市鎮(zhèn)衛(wèi)要之處籌設(shè)垃圾箱若干，以避免垃圾任意傾倒；勸告居民自行清掃居處垃圾，至于集市及鄉(xiāng)村地方由各區(qū)自行規(guī)定清掃辦法；離居民較遠(yuǎn)的空地作為堆放垃圾之處；及時(shí)填埋死水溝及陰溝以免產(chǎn)生蚊蠅；疏通堵塞的陰溝及陽(yáng)溝。

需要說(shuō)明的是，1927年頒布的《上海特別市衛(wèi)生局章程》《上海特別市衛(wèi)生局清道清潔違章懲罰規(guī)則》《上海特別市衛(wèi)生局取締野狗章程》《上海特別市衛(wèi)生局?jǐn)M訂公坑管理細(xì)則》等法規(guī)的重要條款均在1928年7月的《市衛(wèi)生局函》中出現(xiàn)，故此不再贅述。至于之后的環(huán)境衛(wèi)生法規(guī)及布告，仍是沿著上述方向繼續(xù)細(xì)化，如1929年《衛(wèi)生局新定清道辦法》、1931年《上海市戶外清潔規(guī)則》。

(四)醫(yī)療防疫

時(shí)疫一直是影響華界人口的重要原因，1926年閘北議員就曾請(qǐng)?jiān)阜酪摺叭A租界限毗鄰，霍亂不傳染于租界，而傳染于浦東，不發(fā)生于租界，而發(fā)生于閘北，中國(guó)之市政如何，自治如何”(28)《閘北市議員請(qǐng)?jiān)阜酪摺?《申報(bào)》1926年6月28日。。故上海市衛(wèi)生局在成立之后將其防疫重心放在推廣疫苗之上。

1926年閘北因水質(zhì)而爆發(fā)大規(guī)?；魜y，但華界卻無(wú)一水質(zhì)檢驗(yàn)所，故在社會(huì)輿論的壓力下，北洋政府于1926年5月15日成立上海市公所衛(wèi)生試驗(yàn)所。1927年，上海特別市衛(wèi)生局成立后，衛(wèi)生試驗(yàn)所由衛(wèi)生局所接收，1928年頒布《上海特別市政府衛(wèi)生局衛(wèi)生試驗(yàn)所規(guī)則》《上海特別市政府衛(wèi)生局衛(wèi)生試驗(yàn)所辦事細(xì)則》，先后對(duì)人員職掌、檢驗(yàn)程序、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、下轄單位做了具體規(guī)定，至此完成了衛(wèi)生試驗(yàn)所基本框架的構(gòu)建，其后的諸多規(guī)定如《上海特別市政府衛(wèi)生局辦理衛(wèi)生行政事項(xiàng)現(xiàn)況及改進(jìn)意見(jiàn)報(bào)告》《上海特別市衛(wèi)生計(jì)劃分期進(jìn)行程序表》均系對(duì)試驗(yàn)所的完善與細(xì)化?！渡虾Ｌ貏e市衛(wèi)生局化驗(yàn)所十年計(jì)劃書(shū)》亦對(duì)化驗(yàn)所當(dāng)前的薪資、下屬機(jī)構(gòu)、名稱、業(yè)務(wù)等做出詳細(xì)規(guī)定，又對(duì)化驗(yàn)所未來(lái)十年的發(fā)展做出計(jì)劃，其主要包括業(yè)務(wù)、每月預(yù)算、收入、特別預(yù)算、下轄機(jī)構(gòu)等方面。

1928年7月市衛(wèi)生局發(fā)函通告，雇傭滅除蚊蠅夫，巡視南市閘北浦東，滅除污穢之處的蚊蠅；推廣牛痘、疫苗，以預(yù)防傳染病；取締野狗，預(yù)防狂犬病，規(guī)定家養(yǎng)之犬出門應(yīng)加嘴罩。醫(yī)療檢驗(yàn)方面，使用化學(xué)化驗(yàn)、細(xì)菌學(xué)檢疫等方法，核驗(yàn)飲料食物的品質(zhì)好壞；協(xié)助管理學(xué)校衛(wèi)生，優(yōu)先檢查市立學(xué)校學(xué)生體格好壞；建立巡回診所以補(bǔ)醫(yī)院之不足，并代行各校醫(yī)院之職等。

1928年2月起市衛(wèi)生局就為私立學(xué)校學(xué)生定期接種牛痘，市衛(wèi)生局要求市教育局、行知私立學(xué)校將校名、地址、學(xué)童總數(shù)造冊(cè)交到衛(wèi)生局以便施種牛痘(29)《衛(wèi)生局定期為私立學(xué)校種痘》,《申報(bào)》1928年2月11日。。3月衛(wèi)生局規(guī)定將于春秋兩季于豫園老君殿為老幼市民接種牛痘，且不收手續(xù)費(fèi)(30)《邑廟內(nèi)增種牛痘》,《申報(bào)》1928年3月5日。。6月衛(wèi)生局于上海華界設(shè)置三十四處醫(yī)療分處，工作時(shí)間從周一至周日不等，為市民施打霍亂預(yù)防針，若有二十人以上團(tuán)體可預(yù)約注射，須提前告知衛(wèi)生局時(shí)間地點(diǎn)(31)《衛(wèi)生局施打預(yù)防霍亂針》,《申報(bào)》1928年6月19日。。7月衛(wèi)生局發(fā)布消息稱可接種預(yù)防針的醫(yī)院及醫(yī)療分處合計(jì)三十九處。另外，自來(lái)水對(duì)市民健康影響匪淺，夏季除了對(duì)自來(lái)水廠進(jìn)行日常消毒、化驗(yàn)外，還須增加對(duì)霍亂、傷寒病菌的檢測(cè)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即通知自來(lái)水廠消毒(32)《市衛(wèi)生局消息雜記》,《申報(bào)》1928年7月12日。。8月新增四川路青年會(huì)為疫苗接種點(diǎn)，無(wú)論是否為青年會(huì)會(huì)員，均可前往注射(33)《青年會(huì)注射預(yù)防時(shí)疫針》,《申報(bào)》1928年8月21日。。9月衛(wèi)生局公布夏季接種疫苗人數(shù)。10月冬季臨近，天花流行，衛(wèi)生局為防患未然，通知于十一月一日起免費(fèi)布種生痘(34)《免費(fèi)布種牛痘》,《申報(bào)》1928年10月10日。。

表2. 上海特別市衛(wèi)生局民國(guó)十六至十七年度布種牛痘統(tǒng)計(jì)表(35)佚名：《布種牛痘統(tǒng)計(jì)表》,《衛(wèi)生月刊》1929年第9期。

表3. 1928年夏季接種霍亂疫苗注射人數(shù)統(tǒng)計(jì)表(36)《統(tǒng)訂上海特別市衛(wèi)生局十七年霍亂預(yù)防疫苗注射人數(shù)統(tǒng)計(jì)表》,《申報(bào)》1928年9月6日。

春冬預(yù)防天花，夏秋預(yù)防霍亂，自1928年之后漸漸成為定制，1929年6月15日市衛(wèi)生局于全市成立多處醫(yī)療分處為市民提供疫苗注射(37)《市衛(wèi)生局積極預(yù)防時(shí)疫》,《申報(bào)》1929年6月15日。，1931年市教育局通知衛(wèi)生局派員前往各校為學(xué)生注射霍亂疫苗(38)《市教局令知衛(wèi)生局派員往各校打霍亂預(yù)防針》,《申報(bào)》1931年4月30日。，即便至1936年仍可見(jiàn)免費(fèi)布種牛痘的記載；此外衛(wèi)生局還會(huì)根據(jù)時(shí)疫勸誡華界居民補(bǔ)打其他疫苗，如1929年4月15日，衛(wèi)生局就發(fā)布布告告知市民及時(shí)注射腦膜炎疫苗(39)《衛(wèi)生局免費(fèi)注射防疫苗》,《申報(bào)》1929年4月16日。。

二、衛(wèi)生政策實(shí)施的困境及其原因分析

盡管衛(wèi)生法規(guī)的大量頒布搭建了民國(guó)時(shí)期華界衛(wèi)生系統(tǒng)的框架，其后近10年又不斷完善這個(gè)框架，但是若對(duì)整個(gè)十年衛(wèi)生體系的成果進(jìn)行審視，便發(fā)現(xiàn)其法規(guī)范與實(shí)踐之間存在不小的落差。

(一)居高不下的死亡率

1928年華界衛(wèi)生局發(fā)布消息，稱“現(xiàn)在本特別市區(qū)域內(nèi)，人民死亡率雖無(wú)精確之統(tǒng)計(jì)，但以統(tǒng)計(jì)較之區(qū)，如北京相關(guān)等處相比，約為千分之二十五，若與倫敦、紐約、柏林等處相較，則逾其死亡率一倍，而死亡者，以患胃腸傳染病及天花等急性傳染病者最多?！?40)《死亡率統(tǒng)計(jì)》,《申報(bào)》1928年3月22日。聯(lián)系上述兩則材料，不難得知華界20世紀(jì)30年代死亡率居高不下系受急性傳染病影響，甚至在1929年及1930年，上海華界出現(xiàn)了人口自然增長(zhǎng)率為負(fù)的現(xiàn)象，這些都足以反映出華界衛(wèi)生政策實(shí)施的不足。但是，由上文可知，華界針對(duì)時(shí)疫已有較為完備的舉措，那么為何還有如此大規(guī)模的死亡？

表4. 1929—1936年上海華界人口出生數(shù)與死亡數(shù)(41)鄒依仁：《舊上海人口變遷的研究》,上海人民出版社1980年出版，第136頁(yè)。

1.頻繁的人口流動(dòng)

表5. 1929—1936年上海人口遷入遷出統(tǒng)計(jì)(42)依據(jù)鄒依仁：《舊上海人口變遷的研究》，上海人民出版社1980年版，第121頁(yè)數(shù)據(jù)。

人口流動(dòng)是影響防疫政策主要因素，人口的流動(dòng)包括遷入與遷出，兩者均會(huì)給防疫帶來(lái)影響，首先就人口的遷出而言，雖然遷出后死于外界的居民不被統(tǒng)計(jì)在上海華界的死亡人數(shù)內(nèi)，且因缺乏詳細(xì)數(shù)據(jù)故不清楚注射疫苗后離開(kāi)上海的人數(shù)占比，但其仍在一定程度上造成了上海醫(yī)療資源的浪費(fèi)，導(dǎo)致了華界的高死亡率。其次就人口的遷入而言，20世紀(jì)30年代，大量江蘇、浙江、安徽、廣東、福建、湖南及湖北的市民進(jìn)入上海謀生，但由1930—1936年上海華界人口主要職業(yè)構(gòu)成統(tǒng)計(jì)表格可知，從事社會(huì)底層工作及無(wú)業(yè)者占據(jù)了華界的絕大部分，其惡劣的居住及工作環(huán)境亦導(dǎo)致了較高的死亡率，“到了冬季，天氣嚴(yán)寒，貧民、乞丐等等無(wú)處安身，只能睡在大街小巷的街邊屋后，貧病風(fēng)寒所致的死亡，事例極多，在燈光比較暗淡的街邊小巷，行人見(jiàn)到或踏到尸體亦是屢見(jiàn)不鮮的”(43)鄒依仁：《舊上海人口變遷的研究》,上海人民出版社1980年出版，第62頁(yè)。；此外，此時(shí)中國(guó)其他區(qū)域的死亡率遠(yuǎn)高于上海華界(44)依據(jù)30年代金陵大學(xué)農(nóng)學(xué)院實(shí)地調(diào)查，全國(guó)的死亡率為27.6‰。，故大量非滬籍人口的涌入也導(dǎo)致了上海華界死亡率的提升。

表6. 1930—1936年上海華界人口主要職業(yè)構(gòu)成統(tǒng)計(jì)(45)依據(jù)鄒依仁：《舊上海人口變遷的研究》，上海人民出版社1980年版，第106頁(yè)數(shù)據(jù)。

2.懸殊的貧富差距

貧富差距首先體現(xiàn)在住房上。上海底層民眾的住宅，按照優(yōu)劣可大概分為樓房、舊式平房和草棚。樓房中間有一條狹隘的甬道，地下裝有溝渠，可排泄污水，房屋的墻壁以磚石砌成，房屋用瓦覆蓋；舊式平房雖建筑材料與樓房相當(dāng)，但屋頂或破漏不堪，墻壁或東斜西傾，地面大都是泥地，這種房屋在浦東很常見(jiàn)，但其四周環(huán)境卻惡劣不堪，多和墳?zāi)箍訋严嗯彛徊菖锍Ｒ?jiàn)于四郊曠僻之地和蘇州河的河沿，多為近年輾轉(zhuǎn)來(lái)上海謀食的人民所搭建，四周墻壁或用竹籬或用泥草碎石等混凝建成，頂棚無(wú)瓦，系以稻草鋪蓋，地下沒(méi)有溝渠，一旦下雨，積水無(wú)法排泄?！渡陥?bào)》曾對(duì)華界居民的受災(zāi)情況進(jìn)行報(bào)道：“閘北共和新路北段，一般江北籍之貧民，租地搭蓋草房、聚族而居……草房大半浸沒(méi)水中，所有衣被等物均被水浸，鍋蓋木桶等器具漂流水面，男女居民均在水中過(guò)生活，更兼大雨不止，又不能走出草房，午炊無(wú)從，困苦顛連之狀，筆難盡述?！?46)《草房淹沒(méi)水中苦況》,《申報(bào)》1928年9月18日。又有“閘北太陽(yáng)廟附近，有江北客民孫長(zhǎng)富等，在彼用泥土碎磚作墻、上蓋草屋，比鄰而居，前日該處水深有二尺余、此項(xiàng)泥墻半浸水中、更兼大雨如注、泥土浸水、松浮下陷、竟至倒坍”(47)《土屋水浸泥松倒》,《申報(bào)》1928年9月18日。。

貧窮亦導(dǎo)致社會(huì)底層群眾的飲食無(wú)法得到保障。《申報(bào)》亦曾對(duì)華界貧苦居民的飲食進(jìn)行報(bào)告，開(kāi)辦于虹口歐嘉路50號(hào)的協(xié)順興飯館，是一家加工殘羹冷炙供下層市民食用的餐廳，先后造成11人中毒而死(48)《食物不潔中毒》,《申報(bào)》1934年11月30日。。

貧富差距帶來(lái)社會(huì)資源的配置不均。在防疫政策方面，市政府為防止疫情，多采取對(duì)自來(lái)水消毒及免費(fèi)注射疫苗，但用得起自來(lái)水的都是富裕之家，對(duì)于居住于市郊及蘇州河邊的底層群眾而言，其生活飲水仍是自流井或江湖之水，一直未曾有顯著改變，“解放前夕，全市322處棚戶區(qū)設(shè)有159只防疫龍頭，飲用自來(lái)水人口約8.7萬(wàn)人，絕大多數(shù)棚戶區(qū)居民仍飲用附近河浜水”(49)張明島、紹浩奇：《上海衛(wèi)生志》,上海社會(huì)科學(xué)院出版社1998年出版，第200頁(yè)。；在教育資源方面，由上表職業(yè)構(gòu)成統(tǒng)計(jì)可知，學(xué)生僅占華界的極小一部分，即教育僅被小部分人所享有，大量的底層群眾是沒(méi)有機(jī)會(huì)接受教育的，那么即便報(bào)紙上有宣傳衛(wèi)生政策的布告及免費(fèi)注射疫苗的通告，但這些對(duì)于大量不識(shí)字的底層群眾而言無(wú)疑是一紙空文。下表系1930年代上海不同收入級(jí)別的工人家庭的平均支出表，可知，對(duì)于絕大多數(shù)工人家庭而言，維持正常生活所需支出就已占其家庭收入的絕大部分，那么又如何苛求他們追求更高的生活品質(zhì)呢？

表7. 1930年代上海工人家庭按收入組平均每家支出統(tǒng)計(jì)表(50)根據(jù)李文海編：《民國(guó)時(shí)期社會(huì)調(diào)查叢編》城市(勞工)生活卷，福建教育出版社2014年版，356頁(yè)。

(二)執(zhí)法與守法的缺失

1931年《申報(bào)》就報(bào)道了一男子在華界餐廳多次吃到不潔食物，第一次，在燒鴨中見(jiàn)有活蛆在蠕動(dòng)；第二次，他在清燉全鴨湯中，忽見(jiàn)一只壁虎；第三次，他與一個(gè)朋友到素菜館吃冬菇面，面中發(fā)現(xiàn)一只很大的蟑螂。(51)《暑天的飲食問(wèn)題》,《申報(bào)》1931年7月8日。華界衛(wèi)生之差可見(jiàn)一斑，上文對(duì)飲食規(guī)章已進(jìn)行討論，對(duì)各類場(chǎng)館的處罰僅有罰金與歇業(yè)兩種，并無(wú)刑事法律作為后續(xù)制裁，且即便是歇業(yè)亦未附帶禁止性條款，如此規(guī)定，對(duì)經(jīng)營(yíng)者而言犯罪成本過(guò)于低廉。

結(jié)合1927—1936年上海市衛(wèi)生局歷年職員人數(shù)比較表，筆者認(rèn)為就執(zhí)法層面而言，至少存在兩個(gè)弊端：首先上文各種法規(guī)多數(shù)規(guī)定衛(wèi)生局應(yīng)定期派員巡查，但其試圖以少量的衛(wèi)生局職員實(shí)現(xiàn)對(duì)華界經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的定期巡查無(wú)疑不切實(shí)際，因此1928年，上海市衛(wèi)生局在《衛(wèi)生部施政綱領(lǐng)》的指導(dǎo)下進(jìn)行了第一次大規(guī)模的職員擴(kuò)充，在一定程度上完善了其組織結(jié)構(gòu)，1933年受《上海市衛(wèi)生局分區(qū)設(shè)置衛(wèi)生機(jī)關(guān)組織通則》影響，上海市衛(wèi)生局進(jìn)行了第二次大規(guī)模的人數(shù)擴(kuò)張。擴(kuò)張機(jī)構(gòu)解決了職工不足的問(wèn)題，但隨之帶來(lái)了第二個(gè)弊端，即該時(shí)期的法律規(guī)定中未見(jiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)記載，權(quán)力在缺乏監(jiān)管之后往往導(dǎo)致貪腐，1933年工部局衛(wèi)生稽查員陳適就因以權(quán)謀私而被判處有期徒刑三個(gè)月，這些行為使得政府公信力降低，從而使得衛(wèi)生政策流于形式。

表8. 1927—1936年上海市衛(wèi)生局歷年職員人數(shù)比較表(52)吳布林：《南京國(guó)民政府時(shí)期上海食品衛(wèi)生監(jiān)管研究(1927—1936》，南京師范大學(xué)博士學(xué)位論文2015年，第49頁(yè)。

(三)對(duì)當(dāng)今處理疫情的借鑒意義

1.科學(xué)立法

《傳染病防治法》是中國(guó)當(dāng)前抗擊傳染病的主要法律依據(jù)，依照國(guó)家衛(wèi)健委2020年第一號(hào)公告，新冠病毒被納入乙類傳染病，并依照甲類傳染病進(jìn)行防治，但是現(xiàn)有法律尚不能完全適應(yīng)新冠防治的需要，如對(duì)于拒絕隔離治療的密切接觸者并未制定相應(yīng)的強(qiáng)制措施。《傳染病防治法》第三十九條，僅規(guī)定對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)的病人、病原體攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和采取其他必要的預(yù)防措施。當(dāng)下，境外輸入已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)疫情加重的主要風(fēng)險(xiǎn)，司法解釋《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)境衛(wèi)生檢疫工作依法懲治妨害國(guó)境衛(wèi)生檢疫違法犯罪的意見(jiàn)》也適時(shí)出臺(tái)，但是《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》修于2018年，其第二十條規(guī)定對(duì)違反本法的個(gè)人或單位，僅可根據(jù)情節(jié)輕重給予警告或罰款處罰，與上述司法解釋尚不一致，故應(yīng)當(dāng)盡快修法，為相關(guān)司法解釋提供法律依據(jù)。

2.標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法

各級(jí)行政部門作為運(yùn)行疫情防控機(jī)制的主要參與者，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：首先牢記依法行政，法無(wú)授權(quán)即禁止，不得私自增加防疫指標(biāo)，濫用公權(quán)力；其次合理行政，在防疫必要性與權(quán)利保障間尋找平衡點(diǎn)，不得層層加碼；最后，厘清法律法規(guī)與臨時(shí)頒布的適用辦法之間的關(guān)系，對(duì)于兩者規(guī)定相沖突的地方，必須做到法律法規(guī)高于臨時(shí)辦法。

結(jié) 語(yǔ)

2020對(duì)于大部分人而言無(wú)疑是難忘且充滿挑戰(zhàn)的一年，新冠疫情給中國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展帶來(lái)極大挑戰(zhàn)，特別是頻繁出現(xiàn)的“環(huán)境傳人”現(xiàn)象更是為防疫工作敲響了警鐘，要求各方提高警惕，因此回顧1928年南京國(guó)民政府時(shí)期衛(wèi)生政策的實(shí)施及其困境對(duì)于完善當(dāng)今中國(guó)現(xiàn)有的防疫體制具有參考意義，如面對(duì)頻繁的“環(huán)境傳人”現(xiàn)象，中國(guó)監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)海關(guān)、港口、機(jī)場(chǎng)等地防疫工作，明確入關(guān)責(zé)任制，并對(duì)入關(guān)貨物進(jìn)行物流監(jiān)管，以便及時(shí)切斷傳播路徑；春冬之季呼吸道疾病高發(fā)，醫(yī)護(hù)人員應(yīng)謹(jǐn)慎治理，甄別一般流感病毒與新冠病毒，為社會(huì)構(gòu)筑醫(yī)療防線。