粵港澳大灣區(qū)背景下的深港跨境交通發(fā)展策略

肖 勝

深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心

0 引 言

深圳地理位置毗鄰香港，是中國內(nèi)地與香港聯(lián)系的重要樞紐。目前，深圳已經(jīng)建成了連接大陸與香港的廣深港客運專線、京九鐵路以及西九龍口岸、羅湖口岸等重要區(qū)域交通設施，深港跨境交通基礎(chǔ)設施建設日益完善。

2019年2月，中共中央國務院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出“支持香港融入國家發(fā)展大局”、“促進內(nèi)地與香港相互交流”?？紤]到粵港澳大灣區(qū)是在一個國家、兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)的條件下建設，面臨著制度、法規(guī)、規(guī)則、政策的差異，深港跨境交通在支撐區(qū)域一體化發(fā)展的同時也出現(xiàn)了一系列難以解決的問題，成為限制粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的重大隱患。例如：交通設施一體化進程緩慢，區(qū)域交通聯(lián)系不暢；口岸通關(guān)效率低下，交通供需矛盾突出；口岸安全管控與效率提升之間矛盾突出，服務品質(zhì)有待提升等問題。隨著粵港澳大灣區(qū)成為國家戰(zhàn)略，越來越多專家學者認識到跨境交通是引導粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟一體化發(fā)展的重要支撐和關(guān)鍵因素。

本文重點結(jié)合深港跨境交通的主要問題和發(fā)展訴求，提出針對性的跨境交通發(fā)展策略，支撐區(qū)域綜合交通體系構(gòu)建和粵港澳大灣區(qū)發(fā)展。

1 跨境交通面臨的主要問題

現(xiàn)狀深港之間共建有8個陸路口岸，包括深圳灣口岸、福田口岸、皇崗口岸、西九龍口岸、羅湖口岸、文錦渡口岸、蓮塘口岸、沙頭角口岸。其中，廣深港客運專線連接西九龍口岸，羅湖口岸連接京九鐵路（香港東鐵線），其余口岸均是通過深港雙方的道路或橋梁連接。

1.1 通關(guān)效率較低

2019年，深港跨境日均客流總量為60.8萬人次/d（2020年爆發(fā)新冠疫情，客流數(shù)據(jù)不具代表性）。從時間分布來看，客流呈現(xiàn)顯著的周末和節(jié)假日高峰特征，周末相較工作日客流量約多24%，一些重大節(jié)日如2019年清明節(jié)，跨境客流達到103.6萬人次，是日均客流量的1.7倍。從口岸客流量來看，客流分布不均衡性特征亦較為明顯（見圖1），其中，深圳灣口岸日均客流量12萬人次/d，是其設計查驗能力的2倍；羅湖口岸日均客流量23萬人次/d，是我國目前客流量最大的旅客出入境陸路口岸之一[1-3]?？缇晨土鞯臅r空分布不均衡性，導致部分口岸高峰期旅客通關(guān)壓力較大。

圖1 跨境客流在各口岸的分布（單位：萬人次/d）

另外，口岸查驗模式也是影響旅客通關(guān)效率的重要因素?，F(xiàn)狀深港8個陸路口岸中，除了深圳灣口岸、西九龍口岸采用了“一地兩檢”模式外，沙頭角口岸、皇崗口岸、文錦渡口岸、羅湖口岸均采用傳統(tǒng)“兩地兩檢”模式（見圖2），即深、港兩地分別在各自行政邊界內(nèi)建設聯(lián)檢樓及相關(guān)設施，雙方通過道路或橋梁連接。這種查驗模式下，跨境旅客通過一方口岸檢驗后，再步行或乘坐交通工具到另一方口岸檢查，效率較為低下。

圖2 沙頭角、文錦渡、羅湖、皇崗口岸“兩地兩檢”模式示意圖

1.2 對外可達性差

根據(jù)深圳市規(guī)劃和自然資源局2019年開展的跨境交通特征調(diào)查，跨境旅客在內(nèi)地側(cè)的起訖點中，深圳占50%，東莞占29%、廣州占17%。與2011年對比，起訖點為深圳的比例降低了約20%，東莞、廣州及大灣區(qū)其他城市比例則相應升高，這表明深港口岸服務區(qū)域的功能在增強。但現(xiàn)狀8個陸路口岸中，除羅湖口岸接入了廣深鐵路、西九龍口岸接入了廣深港客運專線外，其余口岸均未接入?yún)^(qū)域軌道交通設施，仍以城市交通設施和服務為主，與口岸服務功能變化趨勢不相適應（見圖3）。

圖3 深港口岸接入?yún)^(qū)域交通設施示意圖

1.3 貨運交通負面影響大

深港跨境貨運交通主要服務香港轉(zhuǎn)口貿(mào)易和城市生活物流需求。目前，通過深港陸路口岸的跨境貨車總量約為19 000輛/d，主要從深圳灣、皇崗、文錦渡三個口岸通關(guān)，日均跨境貨車量分別為3 300輛、11 000輛、3 700輛，其中，文錦渡口岸的跨境貨車中，約700輛裝載的是供港生鮮類貨物。由于皇崗、文錦渡、深圳灣口岸分別位于福田中心區(qū)、羅湖中心區(qū)和南山后海中心區(qū)，這三個片區(qū)均是深圳市核心城區(qū)，大量跨境貨運交通穿越市中心，加劇了中心區(qū)交通擁擠，也對中心區(qū)的城市品質(zhì)帶來較大負面影響（見圖4）。

圖4 跨境貨車在各口岸的分布（單位：輛/d）

1.4 安全管控要求高

口岸作為跨境交通聯(lián)系的樞紐，直接關(guān)系著城市安全和國家安全。2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，國際疫情防控形勢日益復雜，境外疫情的擴散蔓延給口岸防控和跨境交通管理帶來新的挑戰(zhàn)。除了疫情，影響口岸安全管控的因素也非常復雜，包括走私、販毒、洋垃圾、其他疫病疫情、恐怖襲擊及各類突發(fā)事件等。由于深港口岸特殊的地理位置，近年來港獨及國外亂華勢力頻密聯(lián)動，實施一系列亂港激進行動，試圖將香港作為“橋頭堡”，對我國內(nèi)地進行分裂、顛覆、滲透和破壞，給深港口岸及跨境交通管控帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。

2 跨境交通發(fā)展趨勢與要求

2.1 構(gòu)建雙循環(huán)格局要求加強跨境交通的安全管控

習近平總書記在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年慶祝大會上的講話指出：“銳意開拓全面擴大開放，增強暢通國內(nèi)大循環(huán)和聯(lián)通國內(nèi)國際雙循環(huán)的功能，加快推進規(guī)則標準等制度型開放，率先建設更高水平開放型經(jīng)濟新體制，要在探索更加靈活的政策體系、更加科學的管理體制，通過香港國際窗口地位加強同其他國家和地區(qū)開展多層次、多領(lǐng)域的務實合作。……越是開放越要重視安全，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，增強自身競爭能力、開放監(jiān)管能力、風險防控能力”。深港口岸作為進出境的第一道關(guān)口，既要盡可能提供便捷高效的通關(guān)環(huán)境，也要通過實施必要的查驗監(jiān)管，發(fā)揮口岸在國家安全中的把關(guān)作用。

2.2 粵港澳大灣區(qū)建設要求加強跨境交通的便利性

隨著粵港澳大灣區(qū)建設，前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)、河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)等重點合作平臺加快推進，內(nèi)地將吸引更多港澳青少年學習、就業(yè)、生活，促進粵港澳青少年廣泛交往、全面交流、深度交融。預計香港與粵港澳大灣區(qū)的跨境交通需求將持續(xù)增長。

深港跨界交通不同于一般意義的區(qū)域交通或城市對外交通，除了社會經(jīng)濟、交通設施服務等因素外，受跨界政策影響較大。從現(xiàn)行跨界交通政策看，香港居民使用“港澳居民往來內(nèi)地通行證”，無須申請入境簽證（簽注），過關(guān)手續(xù)簡便；內(nèi)地居民訪港需持有“往來港澳通行證”，除赴港定居、探親、商務訪港及因公訪港需申請專門的赴港簽注外，一般采用“團隊游”及“個人游”兩種形式，且內(nèi)地不同城市與香港的出入境政策差異較大。預計隨著深港、粵港合作更加深入，人員跨界政策將向更加靈活、方便的方向發(fā)展。如采用情景分析法，考慮跨界政策維持現(xiàn)狀不變、深圳居民采用“一簽多行”、粵港澳大灣區(qū)居民實行“一簽多行”三種情形，分別對應跨界客流低、中、高三個方案，預計2035年深港陸路口岸的跨境客流總量低方案為105萬人次/d，中方案為128萬人次/d，高方案為195萬人次/d，是現(xiàn)狀的1.5～2.8倍[4]。加強跨境交通的便利性，促進人員、貨物等各類要素高效便捷流動，對于促進港澳融入國家發(fā)展大局意義重大。

2.3 深港都市圈建設要求加強深港交通對接

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出發(fā)揮香港－深圳、廣州－佛山、澳門－珠海強強聯(lián)合的引領(lǐng)帶動作用，深化港深、澳珠合作。根據(jù)深圳市國土空間規(guī)劃和《香港2030+》，未來深港都市圈將形成“東、中、西”發(fā)展走廊，東部走廊串聯(lián)香港東部知識科技走廊和深圳龍崗、坪山、惠州、汕尾及粵東等地區(qū)，中部走廊串聯(lián)廣州、東莞以及深圳福田、羅湖、龍華等地區(qū)，西部走廊串聯(lián)香港西部經(jīng)濟走廊以及深圳前?！仙健毎仓行腫5-6]。隨著未來區(qū)域空間結(jié)構(gòu)進一步發(fā)展完善，人口和崗位將主要在深港放射性發(fā)展軸線上的各級中心集聚，沿發(fā)展軸線形成的交通走廊將承擔大量的交通需求（見圖5）。

圖5 深港都市圈空間結(jié)構(gòu)示意圖

3 跨境交通發(fā)展策略

3.1 建設高速鐵路和城際軌道，高效聯(lián)系大灣區(qū)

為了加強深圳口岸區(qū)域服務功能，香港與大灣區(qū)的聯(lián)系需要通過城際軌道、高速公路、高速鐵路等，加強香港與大灣區(qū)的交通聯(lián)系，以口岸為樞紐，構(gòu)筑大灣區(qū)快速交通網(wǎng)絡。根據(jù)交通需求分析，在廣深港高鐵、廣深鐵路的基礎(chǔ)上，遠期可在深港口岸上增加5條城際軌道，包括廣深中軸城際、港深西部快軌、穗莞深城際軌道、深汕城際、深珠城際等（見圖6）。

圖6 深港口岸高速鐵路和城際鐵路規(guī)劃示意圖

3.2 加強城市軌道交通對接，提升交通接駁效率

根據(jù)深港都市圈軸帶發(fā)展結(jié)構(gòu)，預計未來深港形成“東、中、西”三條跨境客運需求走廊。根據(jù)交通需求分析，遠期西部走廊跨境客流達到60萬人次/d，中部走廊達到110萬人次/d，東部走廊達到30萬人次/d。結(jié)合客流走廊，深圳側(cè)在“東、中、西”各條通道上提供大運量的快速軌道交通服務，形成10條城市軌道接駁口岸，加強軸線交通需求供給（見圖7）。

圖7 深圳側(cè)城市軌道交通布局模式示意圖

3.3 優(yōu)化跨境貨運交通組織，降低貨運交通對城市的干擾

根據(jù)深港都市圈城市發(fā)展格局的演變，為了降低貨運交通對中心城區(qū)環(huán)境的影響，取消已經(jīng)發(fā)展為深圳核心區(qū)的皇崗口岸、文錦渡口岸的貨運功能。未來，深港東部軸線上的蓮塘/香園圍口岸及東部過境通道，承擔香港往深圳東部、惠州以及粵東方向的跨境貨運交通，深港西部軸線上的深圳灣口岸及廣深沿江高速公路，承擔香港往深圳西部、東莞以及廣州方向的跨境貨運交通，形成跨境貨運交通“東進東出、西進西出”的口岸及通道體系。

考慮到深圳灣口岸所在的后海片區(qū)已經(jīng)提升為城市主中心，可以調(diào)整深圳灣口岸和蓮塘口岸貨運功能分工，引導跨境貨運交通主要通過蓮塘口岸，形成“東部為主、西部為輔”的跨境貨運交通格局。

3.4 加強通關(guān)政策創(chuàng)新力度，提高跨境交通通關(guān)效率

在通關(guān)查驗模式方面，積極推動落實“一地兩檢”模式，深入探索“一站式通關(guān)”、“合作查驗、一次放行”、“單邊驗放”等查驗監(jiān)管模式，推動深港口岸監(jiān)管互認、信息共享、執(zhí)法互助。在深港科技創(chuàng)新合作區(qū)和前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)，試行有別于國與國間通關(guān)的特殊通關(guān)查驗模式，推出有利于粵港澳人才、技術(shù)等創(chuàng)新要素高效流動的通關(guān)監(jiān)管方式，深化深港規(guī)則有序高效對接，提升粵港澳口岸通關(guān)能力和通關(guān)便利化水平，促進人員、物資高效便捷流動。

3.5 建立安全綜合管控體系，提高口岸風險防控能力

按照總體國家安全觀的理念和系統(tǒng)方法要求，構(gòu)建口岸安全管控體系，提高口岸監(jiān)管效能和風險防控能力。針對公共衛(wèi)生，開辟針對疫情的隔離通道和隔離空間，建立交通組織和人員疏散組織方案，完善相關(guān)人員登記制度；針對反恐防爆，建設口岸聯(lián)勤聯(lián)動機制，加強反恐防暴和應急事件處置能力；針對客流高峰，建立面向居民的客流信息發(fā)布機制，引導旅客分散通關(guān)，建立口岸高峰客流應急預案，加強深港雙方在通關(guān)查驗、客流組織、交通接駁等方面的安排與對接；針對危險化學品，建設跨境危險化學品查驗、存儲專用場地，建立口岸危險貨物安全應急預案，提高現(xiàn)場處置能力。

4 結(jié) 語

深港跨境交通承擔內(nèi)地與香港的聯(lián)系功能，是國家對外開放的重要支撐。通過分析深港跨境交通的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，跨境交通應該加強高速鐵路、城際鐵路和城市軌道建設，優(yōu)化跨境貨運交通組織，加強通關(guān)政策創(chuàng)新和建立口岸安全管控體系，支撐粵港澳大灣區(qū)建設。