宅基地“三權(quán)分置”改革與農(nóng)民收入增長

張廣輝 張建

摘? ?要：宅基地“三權(quán)分置”改革能有效破解“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)制度下的權(quán)能困境，提高宅基地要素配置效率，促進(jìn)其財產(chǎn)權(quán)能實現(xiàn)，帶動農(nóng)民收入增長。在厘清宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，宅基地“三權(quán)”分別通過所有權(quán)虛位權(quán)能實現(xiàn)、資格權(quán)潛在價值顯化、使用權(quán)多元化流轉(zhuǎn)機制促進(jìn)農(nóng)民收入增長，但面臨著所有權(quán)虛位權(quán)能實現(xiàn)“難”、資格權(quán)潛在價值顯化過程“雜”、使用權(quán)多元化流轉(zhuǎn)遇“阻”等現(xiàn)實困境。為推動宅基地“三權(quán)分置”對農(nóng)民收入的促進(jìn)作用，應(yīng)進(jìn)一步激發(fā)所有權(quán)實現(xiàn)動能，激活資格權(quán)潛在價值，暢通使用權(quán)流轉(zhuǎn)通道。

關(guān)鍵詞：宅基地“三權(quán)分置”改革;使用權(quán)流轉(zhuǎn);財產(chǎn)權(quán)能;農(nóng)民收入

中圖分類號：F323.8? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）10-0041-16

生活富裕是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求之一，如何提高農(nóng)民的收入水平則是實現(xiàn)生活富裕要求的關(guān)鍵。近年來的中央“一號文件”多次提出要拓寬農(nóng)民增收渠道，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收。但在農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化和農(nóng)民老齡化背景下，提高農(nóng)民的收入水平面臨諸多困境?！吨腥A人民共和國2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2020年底我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致大量宅基地閑置。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研制的《農(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢分析與預(yù)測（2018—2019）》顯示，2018年全國農(nóng)村宅基地空置率為10.7%，分區(qū)域來看，東部、中部、西部、東北地區(qū)農(nóng)村宅基地空置率分別為13.5%、7.7%、11.4%、11.1%，全國處于閑置狀態(tài)的宅基地超過200萬公頃。據(jù)《中國農(nóng)村發(fā)展報告2020》預(yù)測，2025年我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65.5%，農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口將新增8 000萬人。這意味著越來越多農(nóng)民將向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村宅基地將出現(xiàn)更多閑置問題。通過宅基地制度改革來提高農(nóng)民收入，將成為可行路徑。

2015年，農(nóng)村“三塊地”開始試點改革，浙江省義烏市成為宅基地制度改革首批試點地區(qū)之一，提出了宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度體系設(shè)計。2018年1月15日，在全國國土資源工作會議上，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”被正式提出。2018年中央“一號文件”進(jìn)一步指明了宅基地“三權(quán)分置”改革的方向，即在堅持宅基地集體所有的前提下，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和適度放活宅基地使用權(quán)。2019年中央“一號文件”指出要審慎推進(jìn)宅基地制度改革，拓展改革試點。2020年中央“一號文件”要求以宅基地“三權(quán)分置”改革為重點，進(jìn)一步深化宅基地制度改革試點。2021年中央“一號文件”、國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要強調(diào)，要深化農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式。那么，宅基地“三權(quán)分置”改革如何影響農(nóng)民收入呢？

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

就宅基地“三權(quán)分置”對農(nóng)民收入的影響，已有文獻(xiàn)在圍繞宅基地“三權(quán)分置”改革的歷史脈絡(luò)[1]、改革邏輯[2-3]、改革路徑[4]、使用權(quán)流轉(zhuǎn)[5]以及有償退出[6]等問題的分析中，形成了正反兩種觀點。一種觀點認(rèn)為，在宅基地“三權(quán)分置”改革背景下，城市資本下鄉(xiāng)可能會導(dǎo)致宅基地使用權(quán)虛設(shè)，讓農(nóng)民失去宅基地使用權(quán)，使宅基地喪失保障功能，增加農(nóng)民的失地風(fēng)險，而農(nóng)民的收益增加甚微[7]。另一種觀點認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”能夠有效提高農(nóng)民收入水平，但影響途徑存在一定差異。一些學(xué)者從宅基地“三權(quán)分置”有利于其財產(chǎn)權(quán)能的實現(xiàn)入手分析[8]，還有一些學(xué)者從宅基地“三權(quán)分置”對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合及發(fā)展的影響角度展開討論[9]?？傮w而言，更多學(xué)者論證了宅基地“三權(quán)分置”對農(nóng)民收入增長的促進(jìn)作用，接下來予以重點梳理。

關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”對農(nóng)民收入增長具有促進(jìn)作用的分析，多沿著宅基地居住保障功能和財產(chǎn)功能的關(guān)系演進(jìn)展開。我國的宅基地制度改革經(jīng)歷了從“兩權(quán)合一”到“兩權(quán)分離”再到“三權(quán)分置”的演進(jìn)過程[10]。在宅基地“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)制度安排下，強調(diào)的是宅基地的居住保障功能，農(nóng)民不能對宅基地進(jìn)行自由處分，而要建立農(nóng)民增收機制，必須實現(xiàn)其財產(chǎn)性收入增長[11]。因此，宅基地制度改革的突破口是賦予其財產(chǎn)權(quán)利[12]。雖然宅基地使用權(quán)被《物權(quán)法》（2007）確定為用益物權(quán)，具有財產(chǎn)屬性[13]，但《擔(dān)保法》（1995）第三十七條明確規(guī)定宅基地不能用于擔(dān)保抵押，農(nóng)民也不能對其進(jìn)行買賣。宅基地財產(chǎn)屬性實現(xiàn)的關(guān)鍵是要放開對宅基地的流轉(zhuǎn)限制[14]，宅基地“兩權(quán)分離”框架下其流轉(zhuǎn)性受到嚴(yán)格限制，其保障功能與財產(chǎn)功能不能兼顧[15]，財產(chǎn)功能即收入增長屬性被弱化。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，財產(chǎn)屬性已逐漸成為宅基地的內(nèi)生功能和農(nóng)民的內(nèi)在訴求[16]。因此，弱化宅基地保障功能而顯化其財產(chǎn)功能被認(rèn)為是宅基地制度改革的重要方向[17]。事實上，我國的宅基地制度改革正朝向財產(chǎn)權(quán)利強化的方向演進(jìn)[18]，宅基地“三權(quán)分置”改革能促進(jìn)其使用權(quán)流轉(zhuǎn)，滿足農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益訴求，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入[19]。通過擴大使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍、延長流轉(zhuǎn)期限和建立宅基地使用權(quán)交易市場實現(xiàn)“同地同價同權(quán)”[20]，能讓宅基地財產(chǎn)權(quán)能進(jìn)入市場，推動農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)[21]，從而實現(xiàn)增收。張公望等利用面板數(shù)據(jù)分析得出，宅基地制度改革能促進(jìn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長[22]。此外，宅基地退出將提高農(nóng)民家庭的總收入水平，這在浙江省樂清市和安徽省金寨縣的調(diào)研中得到了驗證[23-24]。

從農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合角度探討宅基地“三權(quán)分置”對農(nóng)民收入影響的研究成果較為豐富。王曉樺認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”能吸引更多社會資本流入農(nóng)村，有利于發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)[25];不僅如此，宅基地“三權(quán)分置”改革還會影響農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融資以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化發(fā)展[9]，進(jìn)而影響農(nóng)村三產(chǎn)融合。進(jìn)一步地，農(nóng)村三產(chǎn)融合與宅基地退出可產(chǎn)生協(xié)同作用，宅基地退出能夠滿足農(nóng)村三產(chǎn)融合的用地需求，林宣佐等認(rèn)為三產(chǎn)融合發(fā)展是農(nóng)民增收的關(guān)鍵[26]。王麗納等利用我國省級面板數(shù)據(jù)證實了農(nóng)村三產(chǎn)融合對農(nóng)民收入的顯著提升作用[27]。此外，宅基地使用權(quán)抵押貸款有利于農(nóng)民異地創(chuàng)業(yè)率的提高，從而促進(jìn)農(nóng)民收入水平的提高[28]。

從上述文獻(xiàn)研究中不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究觀點普遍認(rèn)為宅基地“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)制度安排呈現(xiàn)“強化保障功能、弱化財產(chǎn)功能”的特征，這在一定程度上阻礙了宅基地的流轉(zhuǎn)，造成宅基地資源的閑置和浪費，不利于宅基地財產(chǎn)權(quán)能的實現(xiàn)，并影響了農(nóng)民的收益。而宅基地“三權(quán)分置”強調(diào)在落實宅基地所有權(quán)和保障農(nóng)戶資格權(quán)基礎(chǔ)上放活宅基地使用權(quán)，這有利于宅基地財產(chǎn)功能的實現(xiàn)和農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長。通過放活宅基地使用權(quán)促進(jìn)農(nóng)民收入增長是現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)注的重點，但可能忽略了對宅基地所有權(quán)與資格權(quán)影響農(nóng)民收入的研究。因此，本文在厘清宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，分別討論宅基地“三權(quán)”促進(jìn)農(nóng)民收入增長的機制以及所面臨的現(xiàn)實困境，進(jìn)而提出相應(yīng)建議。

二、宅基地“三權(quán)分置”改革促進(jìn)農(nóng)民收入增長的機制分析

在“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排下，宅基地流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格的限制，只能在集體成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，即只能流轉(zhuǎn)給本集體內(nèi)部成員或者本集體經(jīng)濟組織。對流轉(zhuǎn)主體的限制影響了農(nóng)村宅基地及地上房屋財產(chǎn)權(quán)能的實現(xiàn)。隨著宅基地“三權(quán)分置”改革試點實踐的推進(jìn)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍與流轉(zhuǎn)方式發(fā)生了較大變化，有利于實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)權(quán)能[29]。宅基地和房屋是農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的主要來源，盤活農(nóng)民的閑置宅基地和房屋資源有助于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

深入分析宅基地“三權(quán)分置”促進(jìn)農(nóng)民收入增長的作用機制，首先要理清宅基地“三權(quán)”之間的關(guān)系。宅基地所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)三者相互聯(lián)系、相互影響。宅基地所有權(quán)是資格權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)，落實好所有權(quán)、界定好資格權(quán)，才能有效流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，提高閑置宅基地利用效率，增加農(nóng)民收入。所有權(quán)主體對宅基地具有處分和收益的權(quán)利，所有權(quán)主體模糊及權(quán)能虛位導(dǎo)致宅基地處分及收益分配沖突，影響資格權(quán)界定和使用權(quán)流轉(zhuǎn)。使用權(quán)的初始取得以資格權(quán)為基礎(chǔ)，資格權(quán)的設(shè)立使使用權(quán)的邊界更加清晰。宅基地所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)通過不同作用機制促進(jìn)農(nóng)民收入增長。

正確把握宅基地“三權(quán)分置”促進(jìn)農(nóng)民收入增長的內(nèi)在邏輯，必須追根溯源，從理論上厘清產(chǎn)權(quán)如何影響其主體收益。產(chǎn)權(quán)由一束權(quán)利構(gòu)成，權(quán)利束中的每項權(quán)利都由權(quán)能和收益兩方面構(gòu)成，權(quán)能是獲得收益的手段，收益是行使權(quán)能的目的。首先，產(chǎn)權(quán)具有動態(tài)調(diào)整性。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，各經(jīng)濟主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系在不斷發(fā)生內(nèi)在動態(tài)調(diào)整。產(chǎn)權(quán)束中的部分權(quán)利不斷增強，部分權(quán)利歸于消失，從而形成新的產(chǎn)權(quán)格局。由于產(chǎn)權(quán)具有收益性，權(quán)能的增強與消失必然伴隨收益的產(chǎn)生與消失，從而影響產(chǎn)權(quán)主體的收益。其次，產(chǎn)權(quán)的初始界定實質(zhì)就是利益或者利益來源的分配。有什么樣的產(chǎn)權(quán)格局，就會形成什么樣的利益分配格局。產(chǎn)權(quán)的界定或者產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變動，決定或影響著收益的分配格局。合理的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形成合理的利益分配格局，即收入分配格局。最后，產(chǎn)權(quán)具有資源配置功能。由于產(chǎn)權(quán)具有排他性和收益性，一旦產(chǎn)權(quán)主體得以確定，其就排他性地?fù)碛性擁棛?quán)利的收益權(quán)。產(chǎn)權(quán)收益就是產(chǎn)權(quán)激勵作用產(chǎn)生的根源，產(chǎn)權(quán)主體出于利益激勵動機，積極行使相關(guān)權(quán)利，從而推動資源的優(yōu)化配置。但是，這是以產(chǎn)權(quán)清晰為基礎(chǔ)的，產(chǎn)權(quán)不清晰或者產(chǎn)權(quán)邊界有交叉，容易發(fā)生對公共產(chǎn)權(quán)的過度競爭，從而導(dǎo)致資源的浪費。清晰界定產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)內(nèi)部各項權(quán)利的權(quán)能邊界，方能實現(xiàn)資源的有效配置。

（一）所有權(quán)：虛位權(quán)能實現(xiàn)機制

所有權(quán)的各項權(quán)利不斷動態(tài)調(diào)整，其權(quán)能收益也在不斷變化。在“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)安排下，宅基地產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)為所有權(quán)和使用權(quán)，此處所有權(quán)是除使用權(quán)之外的有限所有權(quán)。所有權(quán)歸集體經(jīng)濟組織，使用權(quán)歸集體成員。在這種產(chǎn)權(quán)格局形成之初及相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，宅基地主要作為住宅建設(shè)用地使用，集體經(jīng)濟組織只負(fù)責(zé)分配、監(jiān)督、管理宅基地的使用，維護(hù)農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系穩(wěn)定，其所有權(quán)權(quán)能不斷弱化?！睹穹ǖ洹返诙倭l規(guī)定：“對于集體所有的土地……，屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權(quán)。”在實踐中，使用期限的長期性及地隨房走的原則導(dǎo)致宅基地使用權(quán)固化，所有權(quán)僅表現(xiàn)為一種法律概念存在，其占有、使用、收益等權(quán)利逐漸消失。此外，宅基地所有權(quán)主體多元化，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體及村內(nèi)小組集體;集體經(jīng)濟組織或者村委會代替集體成員行使所有權(quán)，缺乏行使該權(quán)利的積極性。在宅基地分配的義務(wù)性及監(jiān)督、管理等交易成本過高的情況下，呈現(xiàn)為一種虛位權(quán)能。

隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，各主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不斷動態(tài)調(diào)整，這一虛位權(quán)能已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。在宅基地資源不斷出現(xiàn)閑置的背景下，作為單個個體的農(nóng)民，沒有能力開發(fā)利用這些閑置土地資源。而作為集體代表的集體經(jīng)濟組織，較單個成員而言具有更大能力合理利用閑置資源，并分享資源收益。在宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度框架下，集體經(jīng)濟組織可以通過將閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市、自主或合作開發(fā)，做大做強集體經(jīng)濟等機制實現(xiàn)所有權(quán)虛位權(quán)能，帶動農(nóng)民增收致富。

1.閑置宅基地轉(zhuǎn)變用途直接入市機制

在我國土地產(chǎn)權(quán)制度下，轉(zhuǎn)變宅基地用途，并使其入市與產(chǎn)業(yè)資本或者工商業(yè)資本相結(jié)合，才能創(chuàng)造更多價值，農(nóng)民才能獲得更多收益。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是增加農(nóng)民收入的重要途徑[30]。閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地后直接入市，向生產(chǎn)效率更高的部門或產(chǎn)業(yè)流動，能有效增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)民經(jīng)營性收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入不斷增長，而作為農(nóng)民收入重要組成部分的財產(chǎn)性收入增長不到1%?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提出，農(nóng)民可以自愿有償退出閑置宅基地，允許村集體把有償收回的宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地依法轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制的前提下可以直接入市。據(jù)調(diào)查，全國農(nóng)村宅基地有400多萬公頃處于閑置或低效率利用狀態(tài)，其中約1/2處于閑置狀態(tài)。從各地情況來看，2015年宅基地“三權(quán)分置”改革試點實施以前，江西省鷹潭市余江區(qū)共有宅基地9.235萬宗，約2.3萬宗農(nóng)房閑置，閑置農(nóng)房中危房和倒塌房占比67.4%;四川省瀘縣共有宅基地31.06萬宗，閑置3.46萬宗，占比11.13%[4]。當(dāng)集體經(jīng)濟組織依法將限制宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地后直接入市，閑置資產(chǎn)的激活就成為增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要路徑。

2.閑置宅基地自主或合作開發(fā)機制

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展既能提高土地利用效率，又能帶動非農(nóng)就業(yè)。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民重要的要素稟賦資源，使用效率的提高能給農(nóng)民帶來財產(chǎn)性收入增長。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠創(chuàng)造更多就業(yè)機會，為農(nóng)村閑置勞動力提供就業(yè)崗位，增加其工資性收入。集體經(jīng)濟組織可以將閑置的宅基地進(jìn)行統(tǒng)籌自主開發(fā)利用，或者與社會資本、人才共同開發(fā)，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，共享經(jīng)營收益。充分利用由于歷史問題閑置的宅基地、有償退出的宅基地、因一戶多宅及超占多占而收回的宅基地，創(chuàng)辦集體企業(yè)或者開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)閑置宅基地及住房的有效利用;同時，農(nóng)民參與非農(nóng)就業(yè)能夠獲得更多工資性收入。以浙江省義烏市曹村為例，村委會將村里連片閑置的房屋及宅基地騰退與鄉(xiāng)賢合作開發(fā)，分別用作民宿、開茶飲店等。利用村口閑置的宅基地開發(fā)以親子游樂為主的“花間樂園”主題公園項目，免收占地租金，通過門票分成的形式分享收益。項目落成后，有效帶動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民創(chuàng)業(yè)，“花間樂園”門口發(fā)展成了餐飲一條街，旅游旺季僅停車一項就能給集體經(jīng)濟組織帶來40萬元的收入，集體成員按約定分享閑置宅基地開發(fā)利用所得收益。此外，遼寧省沈陽市腰長河村利用村集體閑置宅基地及集體經(jīng)營性建設(shè)用地，與旅游公司合作打造“關(guān)東印象·錫伯故里”主題特色小鎮(zhèn)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，帶動了農(nóng)民致富，目前該村人均年收入達(dá)1.5萬元。

3.利用宅基地收益做大做強集體經(jīng)濟機制

將宅基地收益投資到本村集體經(jīng)濟中，不僅可以實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，而且有利于做大做強集體經(jīng)濟?！睹穹ǖ洹返诙倭龡l規(guī)定：所有權(quán)主體對其所有的動產(chǎn)或不動產(chǎn)具有收益權(quán)。作為宅基地所有權(quán)主體代表的集體經(jīng)濟組織，具有分享土地價值增值收益的權(quán)利。當(dāng)閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市及跨集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)時，本集體經(jīng)濟組織分享一定比例的土地增值收益，作為集體經(jīng)濟組織發(fā)展資金。部分資金作為宅基地有償退出資金來源，進(jìn)一步收回閑置宅基地;部分資金則作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)資金，不斷做大集體經(jīng)濟。在我國社會主義市場經(jīng)濟體制下，集體經(jīng)濟是公有制經(jīng)濟的重要組成部分，農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大有助于拓寬集體成員的收入渠道，改善農(nóng)村居住環(huán)境，增加農(nóng)民的福利。

（二）資格權(quán)：潛在價值顯化機制

資格權(quán)的設(shè)立實質(zhì)是財產(chǎn)的分配過程。清晰的產(chǎn)權(quán)界定，是各權(quán)利主體行使產(chǎn)權(quán)權(quán)能、實現(xiàn)權(quán)能收益的基礎(chǔ)。資格權(quán)的設(shè)立使宅基地產(chǎn)權(quán)更清晰，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利邊界更清楚。在“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)格局下，宅基地使用權(quán)具有居住功能，使用權(quán)主體行使使用權(quán)，獲得居住收益。事實上，產(chǎn)權(quán)主體還具有獲得居住保障和資產(chǎn)等有形價值收益的潛在權(quán)利，當(dāng)人們只把宅基地作為住宅建設(shè)用地時，該權(quán)利被忽略，只注意到宅基地的使用權(quán)。實際上，這項權(quán)利含混在使用權(quán)之中，資格權(quán)的設(shè)立使該潛在權(quán)利得以獨立，成為資格權(quán)主體居住保障和利益分配的依據(jù)，從而使資格權(quán)潛在權(quán)能具體化。資格權(quán)主體一經(jīng)確定，權(quán)利主體就獲得相應(yīng)的資產(chǎn)權(quán)利，因此，宅基地資格權(quán)的確立及其權(quán)能實現(xiàn)，有利于產(chǎn)權(quán)主體財產(chǎn)性收入的增長。

宅基地資格權(quán)設(shè)立的目的之一是維護(hù)宅基地的居住保障功能，其確立往往以集體成員身份為基礎(chǔ)，集體成員可以通過申請無償取得。資格權(quán)取得的無償性并不能否定其價值存在性，只是其價值表現(xiàn)為一種潛在的資產(chǎn)或資本價值。資格權(quán)潛在價值通過置換住房+貨幣補償、有償調(diào)節(jié)、宅基地有償退出等機制，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

1.宅基地資格權(quán)置換住房或貨幣補償機制

當(dāng)農(nóng)民將宅基地退出之后，地方政府可集中建設(shè)住房并按照一定標(biāo)準(zhǔn)置換給農(nóng)民，農(nóng)民以其資格權(quán)獲得貨幣補償，或者采取“置換住房+貨幣補償”混合補償方式。其中，浙江省義烏市將宅基地制度改革與城市、村莊更新相結(jié)合，開展住宅集中建設(shè)，農(nóng)民以現(xiàn)有合法宅基地占地面積的5倍來置換新社區(qū)的居住建筑面積。此外，高層公寓置換面積還可以公開上市交易，也可以由政府回購，政府確定最低保護(hù)回購價。四川省郫都區(qū)郊區(qū)采取宅基地置換住房和貨幣補償結(jié)合的方式，假設(shè)農(nóng)戶擁有170平方米宅基地，選擇安置房補償可以獲得29.51萬元（按置換住房面積折算），選擇貨幣補償可以獲得20.33萬元[23]。

2.宅基地資格權(quán)有償調(diào)劑機制

宅基地資格權(quán)設(shè)立的最基本目的是保障農(nóng)戶的居住權(quán)利，各地都規(guī)定了宅基地的用地面積標(biāo)準(zhǔn)。在保證農(nóng)戶“戶有所居”的前提下，村集體經(jīng)濟組織可以統(tǒng)一回購農(nóng)戶多余面積的宅基地資格權(quán)，并通過市場化配置方式有償調(diào)劑給本集體內(nèi)部成員。2017年7月，浙江省義烏市赤岸鎮(zhèn)蔣坑村將收回的閑置宅基地，在義烏市公共資源農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心對本集體成員公開拍賣，首次拍賣成交40平方米，每平方米3350元。義烏市福田街道前店村、稠江街道象山村都采用同樣的方法開展了閑置宅基地有償調(diào)劑，有效激活了義烏市閑置宅基地市場，提升了宅基地市場價值，拓寬了農(nóng)民的增收渠道。

3.宅基地資格權(quán)有償退出機制

農(nóng)民可以自愿有償將宅基地退還集體經(jīng)濟組織，集體經(jīng)濟組織聯(lián)合社會資本集中拆遷安置，為農(nóng)民提供不同形式的補償。寧夏平羅縣將村里閑置的小學(xué)改建成養(yǎng)老院，老年人退出宅基地后利用退出補償款換取養(yǎng)老院的服務(wù)，有效滿足了農(nóng)村老年人宅基地退出后老有所居、老有所養(yǎng)的需求。江西省余江縣、四川省瀘縣、福建省晉江市等地還通過提供城鎮(zhèn)購房補貼、提供社會養(yǎng)老保障、提供就業(yè)技能培訓(xùn)等方式補償農(nóng)民退出宅基地。不難看出，宅基地有償退出可以增加農(nóng)民的福利和財產(chǎn)性收入。

（三）使用權(quán)：多元化流轉(zhuǎn)機制

清晰界定使用權(quán)有利于資源配置。宅基地“三權(quán)分置”將使用權(quán)與資格權(quán)分置，使用權(quán)不再具有集體成員身份權(quán)能，使用權(quán)的邊界更具體、清晰，更有利于使用權(quán)主體行使其權(quán)能和實現(xiàn)對使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)利。使用權(quán)主體通過行使流轉(zhuǎn)權(quán)，全部讓渡或者部分讓渡使用權(quán)，實現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟價值。使用權(quán)的獲益能力受權(quán)能實現(xiàn)程度的影響，對其施加約束影響其實現(xiàn)程度，進(jìn)而影響其獲利能力。對宅基地用途的限制，實際上是對使用權(quán)權(quán)能施加約束，放寬使用權(quán)的用途限制，等價于賦予使用權(quán)更多權(quán)能。使用權(quán)權(quán)能的實現(xiàn)程度提高，將促進(jìn)使用權(quán)收益能力的提高。

宅基地“三權(quán)分置”改革拓展宅基地用途，通過多種形式流轉(zhuǎn)使用權(quán)，實現(xiàn)宅基地要素優(yōu)化配置。一方面，使用權(quán)自身經(jīng)濟價值不斷升值;另一方面，吸引優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向農(nóng)村集聚、促進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)融合及農(nóng)村金融發(fā)展，并進(jìn)一步通過宅基地使用權(quán)價值增值、要素集聚、產(chǎn)業(yè)融合、金融化等多元化流轉(zhuǎn)機制帶動農(nóng)民收入增長。

1.使用權(quán)自身價值增值機制

宅基地是一種特殊要素資源，其財產(chǎn)價值顯而易見，但其具有不可移動性和用途限定性，這就決定了高效配置閑置宅基地要素具有更大困難，如果使用權(quán)得不到有效流轉(zhuǎn)，就容易發(fā)生更大面積宅基地資源的閑置浪費問題。在“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)制度安排下，宅基地資源的配置在一定程度上具有計劃性質(zhì)，使用權(quán)無法自由流轉(zhuǎn)。對宅基地使用權(quán)施加約束，會限制其權(quán)能實現(xiàn)程度，也會降低宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性價值，導(dǎo)致農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿不高。國務(wù)院發(fā)展研究中心針對進(jìn)城務(wù)工人員的調(diào)查顯示，愿意進(jìn)城定居的人中希望保留農(nóng)村宅基地及房屋權(quán)益者占比66.7%[31]。宅基地“三權(quán)分置”將“兩權(quán)分離”制度下的使用權(quán)分解為資格權(quán)和使用權(quán)，不僅剝離了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的身份屬性，解除了農(nóng)民的失地之憂，而且將更多市場主體納入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受讓主體范圍。宅基地使用權(quán)從計劃性配置到市場化配置的轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)其真實價值的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)益增值的重要手段。宅基地使用權(quán)自身價值不斷增值，會促進(jìn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入不斷增長。

一方面，流轉(zhuǎn)范圍擴大化、流轉(zhuǎn)形式多樣化助推使用權(quán)價值增值。宅基地“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)制度安排的首要目的是實現(xiàn)其居住保障功能，本集體成員憑借其成員身份無償獲得宅基地使用權(quán)，取得的無償性和居住保障功能導(dǎo)致其流轉(zhuǎn)范圍受限。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)被限制在集體內(nèi)部成員之間或成員與集體經(jīng)濟組織之間，流轉(zhuǎn)范圍不能超出本集體。本集體以外的其他集體經(jīng)濟組織、其他集體成員不能成為宅基地流轉(zhuǎn)受讓主體。對于流轉(zhuǎn)范圍的嚴(yán)格限定，實質(zhì)是將宅基地使用權(quán)的需求限制在一個狹小的市場空間中。從經(jīng)濟學(xué)供求角度來看，市場需求小于供給，供需嚴(yán)重失衡，造成均衡價格嚴(yán)重偏離自由流轉(zhuǎn)市場條件下的價格，宅基地的真實價值難以實現(xiàn)。在宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度框架下，使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍突破集體內(nèi)部范圍限定，拓展到縣域、甚至市域內(nèi)農(nóng)村集體成員之間，可以實現(xiàn)跨集體流轉(zhuǎn)。2018年3月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》為部分地區(qū)閑置宅基地進(jìn)一步擴大流轉(zhuǎn)范圍提供了制度依據(jù)。流轉(zhuǎn)范圍的擴大實際是需求市場的擴大，在供給不變的條件下，需求增加會導(dǎo)致價格的升高，有利于宅基地價值增值。浙江省義烏市利用“集地券”通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式實現(xiàn)了在市域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)間使用權(quán)流轉(zhuǎn)。福建晉江、湖南瀏陽、青海湟源、安徽金寨等試點地區(qū)也進(jìn)行了跨區(qū)域流轉(zhuǎn)探索，全國其他宅基地制度改革試點地區(qū)超過一半進(jìn)行了跨集體流轉(zhuǎn)探索，不同程度地促進(jìn)了農(nóng)村宅基地使用權(quán)價值增值。流轉(zhuǎn)范圍的擴大有效提高了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)效率，促進(jìn)了宅基地實際流轉(zhuǎn)價格回歸其真實價值水平，帶動了農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長。

另一方面，有條件地拓展流轉(zhuǎn)受讓主體范圍，助推使用權(quán)價值增值。2019年9月中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》指出，宅基地是農(nóng)民的基本居住保障，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。嚴(yán)禁借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地。限制城市資本進(jìn)入農(nóng)村土地市場一直是宅基地制度改革的底線。按照現(xiàn)行法律法規(guī)，無法直接將閑置宅基地流轉(zhuǎn)給城市居民或城市資本，但是隨著宅基地“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，對使用權(quán)的約束不斷放松，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式不斷拓展，已經(jīng)不再限于轉(zhuǎn)讓和出租等原始形式，作價入股、合作開發(fā)、集體開發(fā)等創(chuàng)新形式不斷出現(xiàn)。這可以看作一種有條件向市民流轉(zhuǎn)的方式，即有條件地將城鎮(zhèn)居民納入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受讓主體的范圍，市場需求主體范圍擴大，需求量增加，拉動均衡價格向上移動，推動宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格上漲，以此增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入?！侗本┦腥嗣裾P(guān)于落實戶有所居加強農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》指出，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民及其他社會資本到農(nóng)村購買宅基地及房屋，但是在符合租賃期限不超過20年、國家及北京相關(guān)管理規(guī)定的條件下可以租賃農(nóng)房及宅基地居住或用于經(jīng)營活動，這說明市民或其他城市資本可以成為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受讓主體。除北京市外，其他試點地區(qū)也進(jìn)行了類似的改革探索，通過附加條件地放活使用權(quán)，將市民納入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受讓主體范圍，增加了對宅基地使用權(quán)的有效需求。流轉(zhuǎn)受讓主體范圍的擴大有助于擴大閑置宅基地使用權(quán)市場需求，提升流轉(zhuǎn)效率和利用效率，推動宅基地使用權(quán)快速增值。

2.使用權(quán)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)融合機制

在宅基地“三權(quán)分置”改革中，宅基地用途得到拓展，能夠有效促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合。首先，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)與服務(wù)業(yè)融合。2018年1月召開的國務(wù)院常務(wù)會議明確指出，農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)重點用于返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，這給農(nóng)村土地改革指明了方向，沿著這一改革方向農(nóng)村宅基地及地上房屋用途不斷拓展。宅基地用途不再局限于建設(shè)自住房，通過使用權(quán)流轉(zhuǎn)可拓展用于發(fā)展民宿、休閑農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)耕體驗等。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)，2019年鄉(xiāng)村休閑旅游增速迅猛，全年接待游客32億人次，營業(yè)額達(dá)8 500億元，較2018年增加約500億元，增加2億多人次。其次，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)與加工業(yè)融合。《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》指出，鼓勵利用閑置住宅發(fā)展電子商務(wù)、冷鏈物流、倉儲及農(nóng)產(chǎn)品初加工等產(chǎn)業(yè)。利用閑置的宅基地或者閑置的農(nóng)房建立農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社及發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品初加工產(chǎn)業(yè)，有利于延長農(nóng)產(chǎn)品加工鏈條，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值。最后，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)工業(yè)與服務(wù)業(yè)融合。宅基地流轉(zhuǎn)有利于發(fā)展電商服務(wù)業(yè)，為發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、倉儲、加工、銷售等各環(huán)節(jié)相銜接的現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)提供土地供給?！吨袊r(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展報告（2019—2020）》顯示，我國農(nóng)村電商發(fā)展態(tài)勢良好，2020年上半年農(nóng)村電商等網(wǎng)上零售規(guī)模為7 668.5億元，占網(wǎng)上零售總額的14.9%，同比增長5%;其中農(nóng)產(chǎn)品零售總額為1 937.7億元，較2019年同期增長39.7%，占網(wǎng)上零售總額的4.6%。

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍及用途不斷拓展，為農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供了土地。傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟長期以農(nóng)業(yè)耕種、農(nóng)產(chǎn)品初級加工為主，處于產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈末端，農(nóng)產(chǎn)品附加值低，其利潤多流向農(nóng)產(chǎn)品精細(xì)加工、物流、銷售等環(huán)節(jié)，向城市聚集，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢、農(nóng)民收入水平低下成為常態(tài)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，有利于優(yōu)化配置農(nóng)村閑置宅基地和勞動力要素，提升農(nóng)村閑置宅基地要素價值，為農(nóng)村勞動力提供更多就業(yè)機會，帶動農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈延伸，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，提高農(nóng)民工資性、財產(chǎn)性、經(jīng)營性收入，帶動農(nóng)民增收致富。

3.使用權(quán)流轉(zhuǎn)的要素集聚機制

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其用途拓展，有利于城鎮(zhèn)要素向農(nóng)村流動，為農(nóng)村有效利用城市人才、技術(shù)、資本等要素提供有利契機，給農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展增加內(nèi)生活力，帶動農(nóng)民增收致富。

第一，使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)人才下鄉(xiāng)。受知識水平、市場信息、融資途徑等因素的影響，發(fā)展形式過于單一、規(guī)模相對有限、業(yè)態(tài)偏向傳統(tǒng)，以分割碎片化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要模式，雖然少數(shù)農(nóng)民有創(chuàng)業(yè)的想法，但是缺少創(chuàng)業(yè)的具體項目及規(guī)劃?！叭龣?quán)分置”改革推動宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，為城鎮(zhèn)有創(chuàng)業(yè)項目的農(nóng)創(chuàng)客提供土地資源要素支持，為農(nóng)村發(fā)展利用城市高水平的人力資源提供機會。人才下鄉(xiāng)不僅有利于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體[32]，而且能為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展帶來新理念、新模式、新思路，促進(jìn)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。據(jù)國家統(tǒng)計局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，截至2018年，超過780萬各類人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，2019年底返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員累計超過850萬人，有效帶動了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興及更多農(nóng)村就業(yè)，就地實現(xiàn)了勞動力要素和閑置土地要素價值，增加了農(nóng)民的工資性收入和財產(chǎn)性收入。

第二，使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)資本下鄉(xiāng)。隨著農(nóng)村交通等基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善、人們生活水平的不斷提高、媒體宣傳技術(shù)的不斷創(chuàng)新，休閑農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)以及風(fēng)景旅游、生態(tài)康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)越來越成為具有廣闊市場前景的農(nóng)村經(jīng)濟增長點。雖然農(nóng)村有美麗的自然風(fēng)景資源和廉價的勞動力及閑置宅基地資源，但是農(nóng)民往往缺少資金，需要社會資本共同參與開發(fā)這些優(yōu)質(zhì)資源。宅基地“三權(quán)分置”放松了對使用權(quán)的約束，擴大了使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，允許宅基地有條件地向城市資本流轉(zhuǎn)，有利于有效利用社會資本發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。自2018年浙江省象山縣實施宅基地“三權(quán)分置”改革以來，全縣共盤活包括閑置宅基地在內(nèi)的各類閑置用地52公頃，引進(jìn)鄉(xiāng)村旅游等投資項目資金16億元[33]，有效帶動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入水平的提高。

第三，使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)技術(shù)下鄉(xiāng)。人才下鄉(xiāng)與資本下鄉(xiāng)能夠有效帶動技術(shù)下鄉(xiāng)。科技人才下鄉(xiāng)，必然伴隨著技術(shù)下鄉(xiāng);資本向農(nóng)村集聚，能夠吸引先進(jìn)技術(shù)到農(nóng)村與之結(jié)合。通過產(chǎn)業(yè)振興帶動農(nóng)民收入增長一直是中央“三農(nóng)”工作的重點，農(nóng)業(yè)振興是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要組成部分，對于留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)振興與否是影響其收入增長的重要因素。隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，越來越多的農(nóng)民逐漸退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，降低勞動力要素投入，成為未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的新要求，這就需要先進(jìn)的技術(shù)與之相適應(yīng)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)間接促進(jìn)新技術(shù)向農(nóng)村流動，為農(nóng)業(yè)發(fā)展增加了新動力。此外，先進(jìn)技術(shù)流向農(nóng)村有助于發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，不斷推進(jìn)農(nóng)村各項產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而帶動農(nóng)民經(jīng)營性收入和工資性收入增長。

4.使用權(quán)流轉(zhuǎn)的金融化機制

第一，使用權(quán)的抵押貸款有助于農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。農(nóng)民貸款難的根本原因是缺少抵押資產(chǎn)，宅基地使用權(quán)的抵押可以有效緩解農(nóng)村金融貧乏問題[34]。農(nóng)村金融市場發(fā)展水平滯后于城鎮(zhèn)，一直是制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，農(nóng)民缺少融資渠道削弱了其投資創(chuàng)業(yè)的積極性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款可以有效緩解農(nóng)民的信貸約束，促進(jìn)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)。宅基地抵押貸款有利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，利用閑置宅基地及充足的勞動力資源就地創(chuàng)業(yè)。同時，宅基地抵押貸款也可以給農(nóng)民進(jìn)城異地創(chuàng)業(yè)提供一定的創(chuàng)業(yè)資金，為他們向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供一定物質(zhì)基礎(chǔ)。通過宅基地“三權(quán)分置”改革，使用權(quán)抵押能有效拓寬農(nóng)民宅基地及住房財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)方式，拓寬農(nóng)民的融資渠道，提高農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)積極性，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)營性收入增長。李國正等對宅基地與農(nóng)民異地創(chuàng)業(yè)的關(guān)系進(jìn)行實證研究后發(fā)現(xiàn)，與非宅基地“三權(quán)分置”改革試點相比，試點地區(qū)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)概率更高，創(chuàng)業(yè)者家庭月收入高出926.6元;試點區(qū)內(nèi)有宅基地的農(nóng)戶家庭月收入較無宅基地的農(nóng)戶高出348.74元[28]。此外，宅基地使用權(quán)抵押貸款促進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，具有就業(yè)溢出效應(yīng)。據(jù)人力資源和社會保障部調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1名下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者能帶動4人就業(yè)。由此可見，農(nóng)村宅基地抵押貸款不僅能直接促進(jìn)創(chuàng)業(yè)者自身收入增長，而且能間接帶動周圍農(nóng)民創(chuàng)收。

第二，使用權(quán)抵押有利于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本投入。我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，農(nóng)村勞動力不斷向城鎮(zhèn)流動，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力呈現(xiàn)老齡化、女性化特征，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量不斷下降。適度規(guī)模經(jīng)營已成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的新方向，單位土地面積投入更少勞動力、更多機械設(shè)備成為必然趨勢，未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動密集程度將繼續(xù)下降，資本化程度將進(jìn)一步上升。農(nóng)村金融市場發(fā)展滯后造成的貸款難問題，成為限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本投入增長的短板。購買先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備提高自動化機械化水平，購買信息技術(shù)設(shè)備、數(shù)字化種植管理及病蟲害監(jiān)測設(shè)備提高智能化水平，都離不開金融市場的支持。宅基地使用權(quán)抵押貸款能有效緩解這種貸款難問題，有利于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本投入、提升生產(chǎn)效率、節(jié)約生產(chǎn)成本，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入。

第三，宅基地使用權(quán)抵押貸款有利于提高農(nóng)民人力資本水平。一方面，宅基地使用權(quán)抵押貸款可以為留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民參加先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)提供資金支持。隨著工業(yè)技術(shù)、信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展及其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用與推廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)不斷進(jìn)步，對新生代農(nóng)民提出了更高要求。他們只有不斷學(xué)習(xí)新知識新技能，才能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，也只有這樣他們才能不斷提升自身勞動力價值，進(jìn)而提高收入水平。另一方面，宅基地使用權(quán)抵押貸款為進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民提供了人力資本資金。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民更需要提高自身素質(zhì)，以適應(yīng)非農(nóng)工作崗位的要求。如果他們不參加知識技能培訓(xùn)提高自身素質(zhì)，就無法從事技術(shù)含量高、工資待遇好的工作，而只能從事低技能、高強度的體力勞動，難以實現(xiàn)人力資本要素從農(nóng)村到城市轉(zhuǎn)移過程中的價值增值。無論是在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，還是到城市務(wù)工的農(nóng)民，人力資本素質(zhì)的提升對于勞動力要素價格提升都具有重要作用。

穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，從制度層面厘清宅基地“三權(quán)”之間的關(guān)系，為宅基地制度改革帶來了良好前景預(yù)期。一是為集體經(jīng)濟組織或村委會代為行使所有權(quán)、推動集體經(jīng)濟發(fā)展壯大、自主盤活宅基地提供了制度前提。二是資格權(quán)不僅具有保障功能，而且具有財產(chǎn)功能，資格權(quán)的設(shè)立使農(nóng)民的宅基地財產(chǎn)權(quán)利更穩(wěn)固。三是能實現(xiàn)宅基地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)，突破村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)限制，拓展流轉(zhuǎn)范圍，有利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

三、宅基地“三權(quán)分置”改革增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實困境

我國從2015年開始對農(nóng)村宅基地進(jìn)行改革探索，在保證宅基地戶有所居的基本社會保障功能、保障農(nóng)民基本權(quán)益不受損害的基礎(chǔ)上，拓展農(nóng)民的宅基地權(quán)能，不斷顯化宅基地財產(chǎn)性功能，取得了良好改革效果，尤其是2018年中央“一號文件”首次提出宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)框架，是對宅基地制度改革的重大突破。從各地改革成效來看，宅基地“三權(quán)分置”改革在提高農(nóng)村閑置宅基地利用效率、提高農(nóng)民收入等方面起到了積極作用，但是在不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)，宅基地“三權(quán)分置”對農(nóng)民收入的促進(jìn)作用有明顯的不同，在宅基地“三權(quán)分置”改革促進(jìn)農(nóng)民收入增長的實踐過程中還存在一些現(xiàn)實問題。

（一）所有權(quán)增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實困境：所有權(quán)虛位權(quán)能實現(xiàn)“難”

宅基地所有權(quán)通過實現(xiàn)其虛位權(quán)能可以有效促進(jìn)農(nóng)民收入增長，但是在其實現(xiàn)過程中仍面臨入市動力不足、集體經(jīng)濟組織經(jīng)營能力有限、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市難以實現(xiàn)、收益分配及監(jiān)督機制缺失等問題。

1.宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市動力不足

在實踐中，地方政府是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主要動力來源，但地方政府缺少推動其入市的積極性，導(dǎo)致其入市進(jìn)程緩慢。自1994年我國推行分稅制改革以來，土地使用權(quán)出讓已經(jīng)成為地方政府財政收入的重要來源。財政部發(fā)布的《關(guān)于2020年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2021年中央和地方預(yù)算草案的報告》顯示，2020年地方政府一般公共預(yù)算收入183 439.14億元;地方國有土地使用權(quán)出讓收入84 142.29億元，占一般公共預(yù)算收入的45.87%。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將沖擊國有土地一級市場，可能影響地方政府財政收入。地方政府出于土地財政的利益考量，缺少推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的積極性。此外，受集體土地所有權(quán)模糊等因素影響，集體經(jīng)濟組織缺少推動其入市的積極性。這都不利于農(nóng)村閑置宅基地的高效利用，不利于農(nóng)民增收。

2.集體經(jīng)濟組織經(jīng)營能力有限

不同集體經(jīng)濟組織的人員組成、組織能力參差不齊，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的知識水平普遍較低，經(jīng)營管理能力及專業(yè)技能普遍匱乏。因此，部分集體經(jīng)濟組織不具有統(tǒng)籌開發(fā)閑置宅基地、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶動集體成員增收致富的能力，更缺少做大做強集體經(jīng)濟的能力，導(dǎo)致大量閑置宅基地長期處于閑置狀態(tài)，得不到有效利用。

3.傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市困難

地理位置是決定集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否成功入市的重要因素。地處城市郊區(qū)的村莊或者具有獨特自然資源優(yōu)勢的村莊，其集體經(jīng)營性建設(shè)用地較容易實現(xiàn)入市交易，且交易收益較高。而地處偏遠(yuǎn)、資源貧瘠的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)村莊，其集體經(jīng)營性建設(shè)用地難以實現(xiàn)入市交易，即使入市交易得以實現(xiàn)，交易收益也往往較低。這就導(dǎo)致大量閑置宅基地難以通過轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市實現(xiàn)其財產(chǎn)價值，難以通過這一途徑實現(xiàn)農(nóng)民增收。

4.規(guī)范的收益分配及監(jiān)督機制缺位

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配機制不健全。關(guān)于入市收益如何在國家、集體和農(nóng)民個體間分配，國家沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)。對于分配標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商或制定，農(nóng)民缺乏知情權(quán)、參與權(quán)、話語權(quán)，容易出現(xiàn)收益分配不均的情況。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配過程中，缺少相應(yīng)的監(jiān)督機制，容易出現(xiàn)尋租或者其他腐敗行為，以致農(nóng)民權(quán)益受到損害。

（二）資格權(quán)增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實困境：資格權(quán)潛在價值顯化過程“雜”

宅基地資格權(quán)通過顯化其潛在價值能有效促進(jìn)農(nóng)民收入增長，但其顯化過程面臨資格權(quán)認(rèn)定復(fù)雜、退出資金來源有限、補償標(biāo)準(zhǔn)低和宅基低退出存在潛在風(fēng)險等問題。

1.資格權(quán)的認(rèn)定困境

宅基地資格權(quán)的取得以集體成員身份為依據(jù)。宅基地資格權(quán)能夠通過房屋置換、有償調(diào)劑、貨幣補償?shù)扔袃斖顺鲂问阶罱K顯化為現(xiàn)實價值，資格權(quán)的認(rèn)定過程實質(zhì)是利益分配過程。清晰的宅基地資格權(quán)界定是其價值實現(xiàn)的前提，由于宅基地使用權(quán)取得的無償性、農(nóng)村人口的城鄉(xiāng)流動等，宅基地資格權(quán)的認(rèn)定異常復(fù)雜。在不同村集體的宅基地資格權(quán)認(rèn)定實踐中，受傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣及非正式村規(guī)民約等影響，存在不同的宅基地資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，主要標(biāo)準(zhǔn)有三種：以戶籍為依據(jù)、以是否長期定居為依據(jù)、折中以上兩種依據(jù)[35]，而每一種資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)都包含著復(fù)雜的情況。比如，戶籍在本集體經(jīng)濟組織，但是其已經(jīng)在城市定居，參與城市社保，與本集體經(jīng)濟組織不存在實際的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，則認(rèn)定其不具有本集體宅基地資格權(quán)，無權(quán)參與本集體的相關(guān)權(quán)益分享;戶籍不在本集體經(jīng)濟組織，比如外嫁女，但仍在承包期限內(nèi)耕種本集體農(nóng)地，并以此為主要經(jīng)濟來源，仍然與本集體經(jīng)濟組織存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系，則其仍被認(rèn)定具有本集體宅基地資格權(quán)，有權(quán)分享本集體經(jīng)濟權(quán)益。此外，外出求學(xué)、入伍參軍等戶籍變動人員的宅基地資格權(quán)認(rèn)定同樣存在類似問題，如何認(rèn)定宅基地資格權(quán)直接影響到權(quán)利主體分享集體收益的權(quán)利。

2.有償退出資金來源渠道有限與退出補償標(biāo)準(zhǔn)過低

《中共中央? 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》和《土地管理法》都提出，鼓勵農(nóng)民有償退出閑置宅基地。安徽金寨、四川瀘縣等改革試點地區(qū)在此之前就在這方面進(jìn)行了積極探索，部分試點地區(qū)通過集體經(jīng)濟組織收儲和國家收儲等方式取得了良好效果。在城郊、工業(yè)化進(jìn)程發(fā)展較快及具有較豐富旅游資源的農(nóng)村地區(qū)，可以通過集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓、開發(fā)等途徑積累有償退出資金。而部分偏遠(yuǎn)地區(qū)村集體經(jīng)濟組織并無收入來源，甚至部分中西部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是“負(fù)債村”，沒有收回閑置宅基地的資金來源。財政資金是很多村莊宅基地退出資金的主要來源，但是地方政府財政負(fù)擔(dān)能力有限，難以彌補宅基地退出的資金缺口。此外，在資格權(quán)退出補償過程中，宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致對宅基地的補償標(biāo)準(zhǔn)過低，在制定補償標(biāo)準(zhǔn)時只考慮對農(nóng)民住房拆遷的損失補償，而未考慮對農(nóng)民資格權(quán)滅失的損失補償，影響了宅基地資格權(quán)潛在價值顯化，降低了其促進(jìn)農(nóng)民收入增長的作用。

3.宅基地退出存在潛在風(fēng)險

一是致貧風(fēng)險。通過宅基地退出農(nóng)民能夠獲得價值補償增加家庭收入，但是宅基地退出的綜合配套改革滯后，部分進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民退出宅基地后，其就業(yè)、醫(yī)療、教育等基本社會保障得不到妥善解決，難以真正實現(xiàn)市民化，存在致貧的潛在風(fēng)險。二是增加社會不穩(wěn)定因素。在集中連片開發(fā)拆遷安置過程中，忽視部分集體成員宅基地財產(chǎn)權(quán)保護(hù)，對于部分不愿意拆遷的農(nóng)戶，缺少合理應(yīng)對、滿足其訴求的措施，存在暴力強拆現(xiàn)象，增加了社會不穩(wěn)定因素。三是居住權(quán)益保障難。部分老幼病殘等弱勢集體成員的宅基地面積不足以置換一套集體安置公寓或者樓房，存在差額面積，他們沒有穩(wěn)定工作，缺少資金來源，無力購置該差額住房面積，這部分集體成員的居住權(quán)益難以得到保障。此外，在拆遷安置后生活成本增加，如何使該部分集體成員的生活質(zhì)量有保障，仍然有待解決。

（三）使用權(quán)增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實困境：使用權(quán)多元化流轉(zhuǎn)遇“阻”

宅基地使用權(quán)通過多元化流轉(zhuǎn)能夠有效促進(jìn)農(nóng)民收入增長，但是其在流轉(zhuǎn)過程中遇到流轉(zhuǎn)范圍受限、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、流轉(zhuǎn)期限不確定、融資能力低等阻礙，難以實現(xiàn)其真實價值。

1.流轉(zhuǎn)受讓主體及范圍有待進(jìn)一步拓展

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍受到限制，影響其流轉(zhuǎn)價值的增值。隨著宅基地“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，雖然在試點地區(qū)流轉(zhuǎn)受讓主體不再限于本集體內(nèi)部，但其流轉(zhuǎn)范圍仍受到嚴(yán)格限制，有的地方限制在縣域范圍內(nèi)，有的地方限制在市域范圍內(nèi)，且向市民或城市資本流轉(zhuǎn)是帶有附加條件的流轉(zhuǎn)，仍不能形成市場發(fā)揮資源配置決定性作用的交易環(huán)境。對流轉(zhuǎn)受讓主體、流轉(zhuǎn)形式以及流轉(zhuǎn)后的用途進(jìn)行嚴(yán)格限制，不同程度地限制了使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展進(jìn)程。雖然部分地區(qū)適當(dāng)拓寬了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，但是還需要政府調(diào)劑，通過地票、增減掛鉤等形式在縣域或市域內(nèi)進(jìn)行有調(diào)節(jié)的流轉(zhuǎn)，沒有實現(xiàn)使用權(quán)流轉(zhuǎn)的完全自由入市，無法建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，無法實現(xiàn)同地同權(quán)、同地同價，這影響了宅基地財產(chǎn)權(quán)能的實現(xiàn)，限制了其對農(nóng)民收入增長的促進(jìn)作用。

2.農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)同質(zhì)化與缺乏可持續(xù)性

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)助推閑置宅基地要素高效配置，其用途不斷拓展，能有效推動一二三產(chǎn)業(yè)融合，但是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同程度地出現(xiàn)同質(zhì)化，缺少地方特色。農(nóng)產(chǎn)品加工多以初級加工業(yè)為主，產(chǎn)品附加值較低，有待進(jìn)一步提高農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)含量，進(jìn)行精深加工、品牌塑造，提高產(chǎn)品附加值。城市資本向農(nóng)村集聚，帶動農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，同時也給農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了新問題。有些城市閑置資本依托農(nóng)村閑置宅基地資源，利用國家支持農(nóng)村宅基地制度改革的政策，短期內(nèi)在農(nóng)村快速開展項目開發(fā)，甚至有部分投機資本趁機到農(nóng)村進(jìn)行投機性投資，產(chǎn)生了一批發(fā)展?jié)摿Σ蛔?、不具可持續(xù)性的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目，從長遠(yuǎn)來看不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，不利于農(nóng)民持續(xù)增收。

3.使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限存在不確定性

流轉(zhuǎn)期限的不確定性及流轉(zhuǎn)期限屆滿后的處置問題，影響了人才、資本、技術(shù)等要素向農(nóng)村流動的積極性。一方面，對于宅基地流轉(zhuǎn)期限國家沒有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行明確界定;另一方面，對于宅基地流轉(zhuǎn)期限屆滿的處置，尤其是對于跨集體流轉(zhuǎn)宅基地期限屆滿的處置問題，也沒有相關(guān)法律法規(guī)對其進(jìn)行界定。如果按照城市國有建設(shè)用地的規(guī)定，到期后自動續(xù)期，那么土地流轉(zhuǎn)就成了變相土地買賣;如果期限屆滿不自動續(xù)期，那么宅基地上的房屋處置及其所有權(quán)實現(xiàn)又難以處理。這些不確定性因素限制了投資周期較長的項目在農(nóng)村落地的積極性，阻礙了人才、資本、技術(shù)等要素向農(nóng)村流動，一定程度上削弱了宅基地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民收入增長的促進(jìn)作用。

4.宅基地抵押貸款融資能力受限

一是第三方宅基地價值評估體系缺位，導(dǎo)致抵押融資金額基本由銀行單方面決定，農(nóng)民缺少與銀行議價的主動權(quán)，降低了宅基地使用權(quán)融資能力，減弱了其對農(nóng)民收入增長的促進(jìn)作用。二是一旦貸款農(nóng)民因經(jīng)營等問題發(fā)生違約，由于對宅基地流轉(zhuǎn)及用途的種種限制，銀行很難處置作為抵押標(biāo)的物的宅基地使用權(quán)，難以有效實現(xiàn)其債權(quán)，影響了銀行對農(nóng)村宅基地抵押貸款的積極性，導(dǎo)致宅基地抵押貸款利率等相關(guān)成本偏高，宅基地使用權(quán)抵押融資能力低于正常水平。三是宅基地抵押貸款融資能力受限一定程度上影響了農(nóng)民以宅基地抵押貸款的積極性?？傊?，宅基地使用權(quán)抵押融資能力受限不利于其對農(nóng)民收入增長的促進(jìn)作用。

四、深化宅基地“三權(quán)分置”改革、促進(jìn)農(nóng)民收入增長的政策建議

宅基地“三權(quán)分置”改革克服了“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)安排下的制度缺陷，對農(nóng)村閑置宅基地資源的合理配置及高效利用具有推動作用，有助于激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生活力，為農(nóng)民增收提供了有效途徑。所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分別通過虛位權(quán)能實現(xiàn)機制、潛在價值顯化機制、多元化流轉(zhuǎn)機制促進(jìn)農(nóng)民收入增長。不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)，應(yīng)根據(jù)不同的區(qū)位條件、自然稟賦、文化資源等采取不同的宅基地利用方式，促進(jìn)農(nóng)民增收。經(jīng)過近6年的試點實踐，宅基地“三權(quán)分置”改革取得了一系列富有成效的實踐成果，為后續(xù)宅基地“三權(quán)分置”改革深化提供了經(jīng)驗借鑒。但宅基地的不同權(quán)能在促進(jìn)農(nóng)民收入增長過程中，仍面臨所有權(quán)虛位權(quán)能實現(xiàn)“難”、資格權(quán)潛在價值顯化過程“雜”、使用權(quán)多元化流轉(zhuǎn)遇“阻”等現(xiàn)實困境，如何破解這些困境以增加農(nóng)民收入，值得重點關(guān)注。

（一）激發(fā)所有權(quán)實現(xiàn)動能

宅基地所有權(quán)實現(xiàn)是促進(jìn)農(nóng)民收入增長的重要路徑。激活入市動力、加強集體經(jīng)濟組織隊伍建設(shè)、自主盤活宅基地、完善集體收益分配及監(jiān)督機制，能有效激發(fā)所有權(quán)實現(xiàn)動能。

1.激活宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市動力

加強頂層設(shè)計，完善地方政府績效考核機制，將農(nóng)村閑置宅基地入市情況納入地方政府績效考核指標(biāo)體系，增強其推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的積極性。樹立榜樣、示范引領(lǐng)，將閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市成效好的村莊樹立為典型，加強其示范引領(lǐng)作用。普及法律知識，加強宅基地的集體所有屬性宣傳，讓集體成員明確村集體經(jīng)濟組織作為所有權(quán)主體代表，有權(quán)代替集體成員對宅基地等集體建設(shè)用地行使占有、使用、處分、收益的權(quán)利，進(jìn)一步明晰集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村宅基地的監(jiān)督及管理權(quán)力，保障所有權(quán)的有效實現(xiàn)。激發(fā)地方政府和集體經(jīng)濟組織將閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的動力，帶動農(nóng)民增收。

2.加強集體經(jīng)濟組織成員隊伍建設(shè)

普及科學(xué)文化知識及職業(yè)技能培訓(xùn)，全面提高農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的素質(zhì)。開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)及經(jīng)營管理交流會，聘請有成功經(jīng)驗的集體經(jīng)濟組織成員為創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師，進(jìn)行創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和經(jīng)營管理培訓(xùn)，提高集體經(jīng)濟組織經(jīng)營能力，增強其開發(fā)利用農(nóng)村閑置宅基地資源的能力。加強集體經(jīng)濟組織隊伍建設(shè)，建立科學(xué)合理的人才選拔機制，將有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)募w成員納入集體經(jīng)濟組織隊伍，帶領(lǐng)全體集體成員充分發(fā)掘閑置宅基地資源的財產(chǎn)價值。

3.村集體內(nèi)部成員自主盤活宅基地

一是將閑置宅基地復(fù)耕復(fù)墾，通過增加耕地面積根據(jù)“占補平衡”獲得更多建設(shè)用地指標(biāo)，根據(jù)增減掛鉤政策進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，可以有效實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地價值。二是培育鄉(xiāng)村能人、新鄉(xiāng)賢，其對農(nóng)村經(jīng)濟生活更熟悉，更能發(fā)現(xiàn)開發(fā)利用閑置宅基地的機會。此外，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利用閑置宅基地發(fā)展多元化、綜合性農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)業(yè)，也不失為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地開發(fā)利用的一條可行路徑。

4.完善收益分配及監(jiān)督機制

制定科學(xué)合理的收益分配制度，建立健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等集體收益分配機制，通過法律法規(guī)或政策文件明確收益在農(nóng)民與集體之間的收益分配比例，激發(fā)集體經(jīng)濟組織對閑置宅基地開發(fā)利用的積極性。建立收益分配監(jiān)督管理機制，監(jiān)督集體經(jīng)濟組織在集體土地入市、開發(fā)及收益分配過程中的各項行為，保障廣大農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。確保集體收益分配公平公正、公開透明，既要保障集體利益，又要保障農(nóng)民個體利益。

（二）激活資格權(quán)潛在價值

完善法律法規(guī)、多舉措拓展退出資金來源、推進(jìn)宅基地退出配套改革等措施，能有效激活宅基地資格權(quán)潛在價值。

1.制定法律準(zhǔn)則規(guī)范宅基地資格權(quán)認(rèn)定

制定全國統(tǒng)一的宅基地資格權(quán)認(rèn)定基本準(zhǔn)則，鼓勵村集體制定規(guī)范的自治規(guī)則，建立國家法律準(zhǔn)則與村集體自治規(guī)則相結(jié)合的資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。允許不同村集體在國家基本法律準(zhǔn)則框架下，根據(jù)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實情況、風(fēng)俗習(xí)慣采取多元化資格權(quán)認(rèn)定辦法，既要遵循資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，又要具體問題具體分析、特殊情況特殊對待。既要保證廣大集體成員的權(quán)益不受損害，又要保證權(quán)益分配的合理性，保障宅基地潛在價值順利實現(xiàn)。依法公平公正認(rèn)定資格權(quán)，確保農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)，促進(jìn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長。

2.多措并舉拓展宅基地退出資金來源

一是積極利用銀行抵押貸款，嘗試將閑置及退出的宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款，利用貸款資金補償宅基地有償退出，同時利用抵押貸款資金開發(fā)退出的閑置宅基地，將集體經(jīng)濟做大做強，形成集體經(jīng)濟增長與宅基地資格權(quán)有償退出的良性循環(huán)。二是政府提供部分財政資金，聯(lián)合社會資本發(fā)掘農(nóng)村的旅游文化等稟賦資源，進(jìn)行集聚安置，集約節(jié)約用地，將結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)入市增加資金來源。三是借鑒安徽省金寨縣將扶貧資金與拆遷安置相結(jié)合的做法，統(tǒng)籌使用政策支持資金，助力農(nóng)村閑置宅基地資源利用。四是制定合理的退出補償標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)民在宅基地資格權(quán)退出過程中權(quán)益不受損害，切實發(fā)揮其帶動農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長的作用。

3.推進(jìn)配套改革，維護(hù)弱勢成員的基本生活保障

一是推進(jìn)以戶籍制度改革為主的配套改革，讓進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在工作、醫(yī)療、教育等方面與市民享受同等權(quán)利，為他們提供同等基本社會公共服務(wù)。二是針對不愿退出宅基地的成員，制定多元化、包容性的補償安排，嘗試將房屋和宅基地就近調(diào)換，在集中連片開發(fā)區(qū)域以外的地區(qū)安排宅基地進(jìn)行安置，并給予房屋拆遷補償。三是針對農(nóng)村老弱病殘等群體，預(yù)留部分拆遷補償資金作為托底資金，建立公租房，為經(jīng)濟困難的成員提供居住保障住房，只有居住權(quán)，沒有所有權(quán)。此外，對于特困成員，應(yīng)建立困難成員檔案，利用相關(guān)扶貧政策，適當(dāng)給予幫扶救助，保證其基本生活水平不下降。

（三）暢通使用權(quán)流轉(zhuǎn)通道

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在促進(jìn)農(nóng)民收入增長中發(fā)揮著非常重要的作用，只有其流轉(zhuǎn)順暢，才能有效實現(xiàn)閑置宅基地的真實價值。規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序、擴大流轉(zhuǎn)半徑、發(fā)展特色優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、明確流轉(zhuǎn)期限、提升抵押貸款能力等措施，能夠暢通使用權(quán)流轉(zhuǎn)通道以實現(xiàn)其真實價值。

1.規(guī)范使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序，擴大流轉(zhuǎn)半徑

發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立區(qū)域宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及閑置房屋交易平臺，維護(hù)公平、公開、公正的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序，強化市場對宅基地使用權(quán)的配置，形成以供求為價格形成機制的使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。讓更多元交易主體參與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，進(jìn)一步拓展使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，暢通宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)價值增值，帶動農(nóng)民收入增長。

2.建立農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目庫，發(fā)展特色優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)

建立優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目庫，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)入庫篩選程序，強化篩選力度，加強項目評審、專家評估等前期工作，避免投機等低質(zhì)量項目落地，重點發(fā)展前景好、科技含量及附加值高、具有可持續(xù)性的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目。利用閑置宅基地，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀痪坝^、生態(tài)康養(yǎng)、文化教育等資源，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。重點打造能夠發(fā)揚地方特色、凸顯地方文化、具有帶動作用的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，以此帶動其他配套產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，帶動農(nóng)村經(jīng)濟繁榮，促進(jìn)農(nóng)民收入增長。

3.完善法律法規(guī)，明確使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限

針對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限不清晰等問題，應(yīng)盡快完善現(xiàn)行法律法規(guī)細(xì)則，明確宅基地使權(quán)流轉(zhuǎn)期限。掃除城市資本、人才、技術(shù)向農(nóng)村流動的障礙，加強政策扶持，促進(jìn)其與農(nóng)村閑置宅基地資源有機結(jié)合，為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展注入新動能，帶動農(nóng)民增收。

4.破除機制障礙，提升使用權(quán)抵押貸款能力

加快推進(jìn)第三方宅基地價值評估體系建設(shè)，合理評估宅基地價值，增加農(nóng)民在宅基地抵押貸款中的議價能力。由政府聯(lián)合第三方擔(dān)保平臺，為農(nóng)民宅基地抵押貸款提供擔(dān)保，分擔(dān)銀行在債權(quán)實現(xiàn)過程中的風(fēng)險，增加銀行對宅基地使用權(quán)抵押貸款的積極性。建立風(fēng)險預(yù)警機制，防范宅基地抵押貸款金融風(fēng)險，促進(jìn)宅基地抵押擔(dān)保貸款有序運行?？朔氐盅嘿J款中的各種困難，提升宅基地抵押貸款能力，提高農(nóng)民利用閑置宅基地抵押貸款的積極性，緩解信貸約束，實現(xiàn)創(chuàng)富增收。 [Reform]

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The "Three Rights Separation" Reform of Homestead and Increase of Farmers' Income

ZHANG Guang-hui? ? ZHANG Jian

Abstract： The "three rights separation" reform of homestead can effectively solve the power dilemma， which exists under the "separation of two rights" property rights system， improve the allocation efficiency of idle homestead elements， promote the realization of property rights， and drive the growth of farmers' income. On the basis of clarifying the relationship among ownership， qualification right and use right of homestead， the study finds that the "three rights" of homestead promote the growth of farmers' income through the realization of empty ownership， the revelation of the potential value of qualification right and the diversified circulation path of use right; but face some practical difficulties， such as "difficulty" in the realization of empty ownership， "complexity" in the process of revealing the potential value of qualification right， and "obstruction" in the diversified circulation of use right. In order to promote the effect of "three rights separation" of homestead on farmers' income， we should further stimulate action of ownership realization， activate the potential value of qualification right and smooth the circulation channel of use right.

Key words： the "three rights separation" reform of homestead; circulation of use right; property function; farmer's income