宅基地房地一體確權(quán)登記中的難點問題與對策研究

魏瑋　黃玓

【摘要】房地一體確權(quán)登記是一項重要的政策，有助于提高城鄉(xiāng)的房基地以及宅基地的管理水平，對宅基地的所有權(quán)進行有效登記。然而，在實際確權(quán)登記過程中，卻存在一些問題，如一戶多宅、面積超標等，對確權(quán)登記過程具有較大的影響，需要采取有效的解決措施，從而保障宅基地確權(quán)登記的質(zhì)量。

【關(guān)鍵詞】宅基地;房地一體;確權(quán)登記;難點問題

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.

開展房地一體宅基地使用權(quán)調(diào)查，能夠有效維護廣大農(nóng)民群眾的利益，促進農(nóng)村地區(qū)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，同樣也能深入貫徹黨中央扶持和推動農(nóng)村發(fā)展、踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要指示精神?；诖?，本文探究房地一體農(nóng)村宅基地使用權(quán)調(diào)查方法有重要的意義和價值，希望能夠為相關(guān)工作開展奠定良好的理論基礎(chǔ)。

1、宅基地房地一體確權(quán)登記中的難點問題

1.1 一戶多宅

我國現(xiàn)行《土地登記管理法》中明確規(guī)定，農(nóng)村居民在宅基地問題上應堅持“一戶一宅”的原則。然而現(xiàn)實情況與規(guī)定要求存在很大差異，出于家庭重組、房產(chǎn)贈予、違建搶建等種種因素影響，我國很多農(nóng)村地區(qū)存在“一戶多宅”的問題。這不僅對農(nóng)村房地一體確權(quán)登記與發(fā)證相關(guān)工作的順利開展造成了極大阻礙，還會引發(fā)嚴重的公共資源浪費問題，不利于“三農(nóng)”建設(shè)的穩(wěn)步推進。所以，相關(guān)單位務必加大力度做好“一戶多宅”的整治工作，進而淡化甚至消除“一戶多宅”的負面影響，為農(nóng)民和國家的合法利益提供保障。但需要注意的是，“一戶多宅”現(xiàn)象的產(chǎn)生原因與表現(xiàn)形式具有一定復雜性，所以還可將其劃分為“合法”與“非法”兩種情況?，F(xiàn)階段，合法的“一戶多宅”包括如下情形：（1）農(nóng)村居民擁有兩處或多處宅基地，但已經(jīng)合法完成初始土地申報登記的;（2）農(nóng)村居民在已擁有一處宅基地的前提下，通過婚姻、繼承等合法渠道擁有其他宅基地的;（3）農(nóng)村居民在已擁有一處宅基地的前提下，因集體經(jīng)濟組織使用需求而購置其他宅基地的;（4）在登記、發(fā)證等工作實踐中，如果工作人員未能明確判斷農(nóng)村居民“一戶多宅”的具體性質(zhì)，也可能引發(fā)相應的糾紛甚至沖突問題，不利于相關(guān)工作的優(yōu)質(zhì)高效開展。

1.2 面積超標

農(nóng)村存在房屋超出占地面積的現(xiàn)象，并且有大量的非法占地，導致這種現(xiàn)象的原因主要為農(nóng)民的法律意識不足，并且只考慮個人的利益，私自對房屋進行改造，導致房屋占地的面積逐漸增大，進而導致房屋占地面積超標。隨著農(nóng)村發(fā)展的日益完善，許多外來人員遷往農(nóng)村地區(qū)，想要在農(nóng)村定居生活，極大地增加了農(nóng)村土地資源的占用量，導致原有農(nóng)村農(nóng)民對宅基地的需求無法得到滿足。農(nóng)村的部分土地并不適合建房，需要大量進行修整，這就涉及成本問題，使農(nóng)民無法按照規(guī)定的面積進行房屋建造，這樣將會導致面積超標現(xiàn)象發(fā)生，無法對房屋面積進行有效的控制。

1.3 權(quán)屬不清

權(quán)屬不清對宅基地房地一體確權(quán)登記具有很大的影響，導致無法確定房屋的所有者，增加房屋權(quán)屬確定工作。導致農(nóng)村房地權(quán)屬不清的原因主要包含以下幾個方面：（1）農(nóng)村宅基地權(quán)屬資料過于久遠，已經(jīng)無法找到宅基地的實際所有者，房屋的權(quán)屬問題難以理清;（2）宅基地資料保管不當，存在丟失的現(xiàn)象，并且事后沒有及時補辦，導致確權(quán)登記工作無法順利進行;（3）土地空間位置發(fā)生變化、土地標注不清等，導致房屋權(quán)籍調(diào)查難度加大，使權(quán)屬關(guān)系更加難以確定。宅基地房地一體確權(quán)登記需要以宅基地資料作為理論依據(jù)，這樣才能保障確權(quán)登記過程的合法性，并且提高確權(quán)登記過程的準確性，這樣可以在很大程度上避免確權(quán)登記發(fā)生錯誤，避免產(chǎn)生權(quán)屬糾紛。

1.4 管理不嚴

宅基地房地一體確權(quán)登記需要以嚴格的管理制度作為支撐，這樣才能保障確權(quán)登記的質(zhì)量，加快確權(quán)登記的完成進度。確權(quán)登記管理不嚴主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）缺乏有效的管理制度，管理措施不完善，導致確權(quán)登記過程存在漏洞，極大地增加了所屬權(quán)登記錯誤的風險，導致確權(quán)登記工作無法順利地實施;（2）確權(quán)登記制度執(zhí)行力度不足，導致管理制度無法有效地落實，這樣極易導致執(zhí)法過程出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，確權(quán)登記的準確性受到了嚴重的影響;（3）管理過程的人員配置不足，未能對農(nóng)村建房進行有效監(jiān)督，導致農(nóng)民肆意地進行房屋重建或改造工作，房屋的占地面積增大，進而對房地一體確權(quán)登記工作造成影響，無法對農(nóng)村房屋用地進行有效控制。

2、宅基地房地一體確權(quán)登記的對策分析

2.1 按戶確定宅基地使用權(quán)限

通過前面的分析得知，在現(xiàn)階段我國農(nóng)村地區(qū)宅基地房地一體確權(quán)登記制度實施的過程中，“一戶多宅”、權(quán)屬不清等現(xiàn)象不僅是損害農(nóng)民及國家合法利益的重要問題，還會對宅基地房地一體確登記制度的推廣和實施造成阻礙。為了有效解決這種情況，就要根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村造成“一戶多宅”、權(quán)屬不清等現(xiàn)象的成因進行具體分析，理清因歷史遺留問題而多余的房屋宅地的歸屬和修繕問題，積極引導涉及相關(guān)問題的農(nóng)戶配合完成宅基地使用權(quán)確認、調(diào)整等工作。這種按戶確定宅基地使用權(quán)限的方法，不僅能夠?qū)r(nóng)村地區(qū)違規(guī)修繕的住宅重新進行合理的規(guī)劃，還能夠盡量保障大多數(shù)農(nóng)民的利益，體現(xiàn)宅基地房地一體確權(quán)登記制度的公正平等。

2.2 優(yōu)化確權(quán)登記制度

宅基地房地一體確權(quán)登記制度雖然能夠在一定程度上解決農(nóng)村地區(qū)的土地歸屬權(quán)問題，但由于我國各個農(nóng)村地區(qū)的具體情況不同，在開展宅基地房地一體確權(quán)登記工作時，不同農(nóng)村地區(qū)存在的土地糾紛等問題的原因也有一定差別。而宅基地房地一體確權(quán)登記制度在不同的農(nóng)村地區(qū)開展工作時，遇到一些制度中沒有明確規(guī)定的情況，或者在對相關(guān)的情況進行處理時處罰較輕，就會給之后工作的開展埋下隱患。因此，要想通過宅基地房地一體確權(quán)登記制度來解決農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有的土地歸屬權(quán)等問題，還要優(yōu)化確權(quán)登記制度。

2.3 分類處理確定權(quán)屬關(guān)系

確定權(quán)屬關(guān)系是宅基地房產(chǎn)一體確權(quán)登記的重要內(nèi)容，需要理清房屋的權(quán)屬關(guān)系，保障確權(quán)登記工作具有良好的質(zhì)量。為此，可以采用分類處理的方式確定所屬關(guān)系，具體方法如下：（1）需要對房屋所屬問題進行合理地劃分，如資料不清、缺乏資料等，這樣便可以統(tǒng)一對相同類型的問題進行處理，保障問題解決效率。以缺乏資料為例，可以讓農(nóng)民到當?shù)卮逦瘯_具書面材料，證明房屋的所屬權(quán)問題，這樣既可以解決房屋所屬權(quán)問題，又能夠提高確權(quán)登記工作的實行效率;（2）宅基地確權(quán)登記過程需要以事實為依據(jù)，農(nóng)民所提供的證明材料需要具有法律效力，使房屋權(quán)屬關(guān)系判定方式更加嚴格，進而有效避免法律糾紛，使權(quán)屬關(guān)系的確定更加規(guī)范。

2.4 提高宅基地規(guī)范管理水平

為了保障宅基地房地一體確權(quán)登記工作能夠順利進行，需要提高宅基地的管理水平，使管理過程更加規(guī)范化。宅基地管理過程主要包含以下幾個方面：（1）提高農(nóng)民的法律意識，使其能夠充分地了解確權(quán)登記政策，使農(nóng)民更好地配合確權(quán)登記工作，進而更好地維護自身的權(quán)益;（2）糾正農(nóng)民的錯誤觀念，部分農(nóng)民認為自己花錢建設(shè)的房屋就屬于個人財產(chǎn)，這是對房屋所屬權(quán)理解的嚴重誤區(qū)，對這種錯誤的觀念進行糾正非常重要;（3）部分農(nóng)村地區(qū)還存在亂占耕地的現(xiàn)象，這是一種非法占用的行為，對耕地具有較大的破壞性，需要嚴厲禁止，使農(nóng)民能夠規(guī)范地使用住宅用地，既要對耕地進行保護，又要滿足農(nóng)民的住房需求。從文件《關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》中了解到，我國針對違規(guī)亂占耕地建房的情況也提出了新要求，內(nèi)容要求各地嚴格落實確權(quán)制度，不得通過確權(quán)登記把亂占耕地的房屋合法化。也就是說，只要農(nóng)民的房屋在沒有通過批準的情況下，私自亂占耕地建造的房屋，這類房屋是無法得到確權(quán)的，也不允許任何人采取手段和方式把這些違規(guī)房合法化。除了這類房屋之外，還有兩種情況下的違規(guī)房一樣不能確權(quán)：（1）違反生態(tài)保護紅線管控要求建房的;（2）城鎮(zhèn)居民非法購買宅基地、小產(chǎn)權(quán)房等。

3、調(diào)查方法

3.1 強化底圖制作

在我國廣泛開展的農(nóng)村房地一體宅基地使用權(quán)調(diào)查工作中，首先需要全面強化底圖制作。在制作底圖時，要采用1：2000不動產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并在其中有效抽取或疊加數(shù)據(jù)中各類相關(guān)信息，如農(nóng)村房屋、道路、河流等，強化對不同類型基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集和整理，明確農(nóng)村地區(qū)不同土地權(quán)屬的具體界限，合理標注不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村隊的名稱和具體界線范圍。之后開展房地一體農(nóng)村宅基地使用權(quán)調(diào)查時，則需要將已經(jīng)制作好的精確底圖直接導入移動設(shè)備，以更好地實現(xiàn)便捷化應用與處理。

3.2 宅基地使用權(quán)調(diào)查方法

在進行宅基地使用權(quán)調(diào)查時，需要始終堅持權(quán)籍調(diào)查方法，這也是確保農(nóng)村房地一體化開展的核心要素，能夠有效保障房地確權(quán)登記證的發(fā)放。在進行宅基地使用權(quán)調(diào)查時，需要廣泛調(diào)查宗地的具體權(quán)屬情況，并進行實地指界，工作人員要丈量土地界址的具體邊長和不同邊長中的有關(guān)距離，如房屋距邊界距離等，明確房屋土地的產(chǎn)權(quán)信息，并根據(jù)房屋的角點和編程進行全方位的測量，進一步得出房屋的實際占地面積。在進行前期勘測與丈量之后，需要將相關(guān)信息進行詳細登記，根據(jù)調(diào)查情況表的數(shù)據(jù)記錄，填寫房屋基本信息并有效編制房產(chǎn)分戶圖。宅基地使用權(quán)調(diào)查必然會進行實地丈量，因此需要應用到鋼尺等器械和設(shè)備，并需要運用圖解法或解析法進行房屋空間的實際測繪，得出更加準確的占地面積等。

3.3 宅基地使用權(quán)調(diào)查內(nèi)容

房地一體農(nóng)村宅基地使用權(quán)調(diào)查開展過程中，調(diào)查內(nèi)容體系多樣，相對繁雜，但始終需要堅持權(quán)屬合法的原則進行開展，確保使用權(quán)調(diào)查中所得出的房屋面積、占地面積等相關(guān)信息精準正確。值得注意的是，在調(diào)查過程中不僅需要調(diào)查居民住宅用地，同樣也要針對農(nóng)村集體用地和公共設(shè)施用地情況進行全面了解。（1）根據(jù)不同土地的權(quán)屬進行調(diào)查，明確土地位置、權(quán)屬、性質(zhì)、來源、土地使用者以及土地具體位置及周邊的情況等，根據(jù)土地類型和實際用途判斷地類;（2）確定土地不同地類的權(quán)屬界限和不同土地使用權(quán)屬界限等，針對地面附著物形狀、圍度、面積等進行全方位的調(diào)查和確定;（3）在進行宅基地使用調(diào)查時需要相關(guān)權(quán)利人進行現(xiàn)場指界審計，明確權(quán)屬的實際情況，而工作人員也要在現(xiàn)場進行房屋范圍面積等多方面的核實，將相關(guān)信息和數(shù)據(jù)準確登記于權(quán)籍調(diào)查表之中，以便后續(xù)調(diào)查工作的有效開展。如果存在房屋轉(zhuǎn)讓或拆遷等情況，也需要對數(shù)據(jù)信息進行及時替換，以免造成不必要的麻煩或影響。

3.4 房屋調(diào)查內(nèi)容

開展房地一體農(nóng)村宅基地使用權(quán)調(diào)查需要針對房屋的調(diào)查內(nèi)容進行著重強化，主要針對不同權(quán)屬房屋的實際情況、建筑類型、結(jié)構(gòu)、實際建成年份、房屋的具體用途、預計規(guī)劃用途、面積等進行全面調(diào)查和了解，并根據(jù)不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表中的相關(guān)要素和信息進行準確地填寫。在進行工作時，工作人員需要將權(quán)屬房屋實際情況拍攝到位。其次，要針對房屋和相關(guān)附屬設(shè)施進行全面測量，明確不同設(shè)施的使用用途和結(jié)構(gòu)，值得注意的是，要明確不同建筑的層數(shù)或結(jié)構(gòu)，因此需要針對房屋進行分別測量，如果在進行實地調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)有房屋權(quán)屬不清，則需要明確墻面的所有權(quán)并進行判定和劃界，隨后才可以有效開展房屋權(quán)籍調(diào)查。

3.5 權(quán)籍圖表繪制與面積測算

在前期實地調(diào)查和數(shù)據(jù)填報等工作完成之后，需要針對農(nóng)村房地一體宅基地使用權(quán)調(diào)查情況進行圖表繪制和面積測算，明確不同房產(chǎn)和宗地平面圖、宗地圖，補充必要的地籍要素和界點坐標之后，需要針對房地一體權(quán)籍宗地面積進行精準的計算和分析，明確房屋的具體層數(shù)和面積。

3.6 建立基地使用權(quán)調(diào)查數(shù)據(jù)庫

完成房地一體農(nóng)村宅基地使用權(quán)實地調(diào)查之后，需要有效建立基地使用權(quán)調(diào)查數(shù)據(jù)庫，并根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)內(nèi)容和數(shù)據(jù)調(diào)查資料等進行全面的整理，實現(xiàn)將數(shù)據(jù)入庫。在此期間，如果仍然發(fā)現(xiàn)權(quán)籍調(diào)查中存在問題，則需要及時進行處理，可以以每戶為基本單位，以實現(xiàn)對全級調(diào)查資料和相關(guān)數(shù)據(jù)的整理與匯總。值得注意的是，在進行資料整理和數(shù)據(jù)庫搭建時，需要將房產(chǎn)權(quán)屬證明材料、實地拍攝照片、信息權(quán)籍調(diào)查表等進行合理規(guī)制，確保相關(guān)信息完善，以便后續(xù)的調(diào)查和調(diào)閱。

結(jié)論：

綜上所述，宅基地是城鄉(xiāng)區(qū)域的重要土地資源，做好宅基地房產(chǎn)一體確權(quán)登記工作非常重要，這樣可以有效解決農(nóng)村地區(qū)的土地歸屬權(quán)問題，并且為農(nóng)民的合法權(quán)益提供重要保障。在確權(quán)登記過程中，需要格外注意確權(quán)登記中的難點問題，并且采取有效的應對措施，從而保障宅基地房產(chǎn)一體確權(quán)登記工作能夠順利進行。

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