清代縣級政區(qū)的設(shè)治理念、治所遷移規(guī)律與經(jīng)驗借鑒

趙逸才，王開泳，2

（1.中國科學(xué)院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點實驗室/中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101；2.中國行政區(qū)劃與區(qū)域發(fā)展促進會，北京 100044）

引言

從古至今，行政區(qū)劃一直被視作國家治理地方的工具和實現(xiàn)國家行政管理的手段，是大政國基[1]。行政區(qū)劃研究一直是人文—經(jīng)濟地理學(xué)的重要領(lǐng)域，與政治地理學(xué)、歷史地理學(xué)、城市地理學(xué)都有非常密切的關(guān)系[2]。中國歷代中央政府對政區(qū)的設(shè)置、調(diào)整深刻地體現(xiàn)統(tǒng)治者的大政方針和施政理念。從政區(qū)結(jié)構(gòu)體系而言，一個政區(qū)的結(jié)構(gòu)生成，至少應(yīng)具備明確的地理位置、管轄界線、一定的幅員、行政中心駐地、專有的名稱等基本要素。隨著歷代政區(qū)層級演變與縣級政區(qū)的增多，層級與等第兩大要素也充實到了州縣的政區(qū)結(jié)構(gòu)體系內(nèi)。長時段觀測下，中國歷代政區(qū)層級與格局呈現(xiàn)出循環(huán)的規(guī)律性特征[3]，但始終穩(wěn)定不變的是縣級政區(qū)在政區(qū)體系中的基礎(chǔ)性地位。歷代置縣地域的擴展實質(zhì)上是中央集權(quán)和行政管理不斷輻射落實的過程。到了清代，縣制的推廣與政區(qū)一體化進程大大促進了中國國家疆域的奠定與版圖觀念的形成[4]。在既往清代縣級政區(qū)研究中，關(guān)于政區(qū)等第的探討最充分。而行政中心駐地作為行政區(qū)劃研究框架下的核心要素之一，歷史地理學(xué)界多是以“政區(qū)治所”的概念進行探析。清代縣治的選定，自然地貌、聚落分布、經(jīng)費籌措、歷史積淀等多方面因素都在考量范圍內(nèi)。分析和總結(jié)清代縣治選址的理念和規(guī)律，對于當(dāng)代城市駐地搬遷仍然具有重要的參考價值。

1 研究背景

1.1 研究基礎(chǔ)

從中國長時段的行政區(qū)劃演變過程看，從高層政區(qū)到縣級政區(qū)的各級政區(qū)治所區(qū)位的調(diào)整與變遷，都會對行政區(qū)劃的空間形態(tài)與行政資源的分配效率產(chǎn)生直接影響。從政區(qū)演變的特征和形式來看，行政機關(guān)駐地遷移是政區(qū)調(diào)整的重要內(nèi)容[5]。清代的政區(qū)治所數(shù)量龐大，不過清代豐富可靠的文獻材料為系統(tǒng)梳理這一問題提供了支持。本文的史料來源主要包括《清會典》《清實錄》《清朝文獻通考》《清朝續(xù)文獻通考》《清國史·地理志》《清史稿·地理志》等。政區(qū)沿革方面，本文主要以鄒逸麟先生主編的國家清史纂修工程《清史·地理志》（待刊）的考證結(jié)果為據(jù)，并與上述文獻相互驗證。

在時間范圍上，始于清朝澎湖海戰(zhàn)殲滅明鄭、收復(fù)澎湖、臺灣，統(tǒng)一中國領(lǐng)土（康熙二十二年，1683年），止于清朝末年（宣統(tǒng)三年，1911年）。因此，本文中出現(xiàn)的“清代”“有清一代”一般是指1683年至1911年總共229年的清朝歷史時段。而空間范圍的主體，緊緊圍繞譚其驤先生的經(jīng)典論斷：“清朝完成統(tǒng)一后，帝國主義侵入中國以前的清朝版圖，即從18世紀(jì)50年代到19世紀(jì)40年代鴉片戰(zhàn)爭以前這一時期的中國版圖作為歷史時期中國的范圍”[6]，主要是歷史上的中國內(nèi)設(shè)置有“郡縣之縣”的地域分布范圍。以內(nèi)地諸省為核心，同時關(guān)注新疆、東北等清代大量增設(shè)政區(qū)的地域。相比歷史政區(qū)的層級、等第、邊界與幅員等地理要素，治所研究薄弱得多，清代亦如此。繼許鵬《清代政區(qū)治所遷徙的初步研究》[7]一文后，李新貴、王亞勇[8]、李大海[9]、劉淑娟[10]、段偉[11]等學(xué)者對政區(qū)治所進行了少量個案性研究，內(nèi)容雖涉及地區(qū)開發(fā)與設(shè)治、自然災(zāi)害與遷治、治所城市管理等諸多方面，但仍難窺見清代以來政區(qū)治所體系變遷之全貌，也缺少一些歸納性的總結(jié)。

1.2 研究意義

清代的政區(qū)治所，上至京師、盛京城，下至縣治甚至縣下佐貳官駐地，是一個龐大的行政衙署體系。加上盟旗、土司、衛(wèi)所、八旗駐防等駐地，政區(qū)治所散落、充實在清代大一統(tǒng)的疆域版圖中，有效地保障了中央集權(quán)的落實和地方治理的效率。清代的散廳、散州、縣都是專管地方、直接理民的政區(qū)，它們治所的本身（城池、市鎮(zhèn)、衙署等等）也有一定的轄區(qū)面積，只是在傳統(tǒng)地域型政區(qū)中表現(xiàn)得不顯著。而附郭縣因與統(tǒng)縣政區(qū)甚至高層政區(qū)同城而治，其本身的城池規(guī)模往往更大，區(qū)位條件更優(yōu)越，輻射范圍也更廣，附郭縣制度成為了傳統(tǒng)中國連接不同層級政區(qū)、管理城鄉(xiāng)的紐帶[12]。治所的選址、設(shè)置、遷徙變動、附郭政區(qū)等方面反映的設(shè)治理念，可以讓我們更好地理解清代行政區(qū)劃體系的運作與治理體系。清代連通古今、承上啟下，各種制度發(fā)展皆承古今之變，因此考察清代政區(qū)的設(shè)治理念與治所遷移規(guī)律，既可窺探其對傳統(tǒng)體制的傳承與變通，又對當(dāng)代政區(qū)優(yōu)化有一定參考借鑒價值。就縣級政區(qū)治所而言，縣治的區(qū)位直接關(guān)系到縣政實施的效率以及政區(qū)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，是探究地方基層治理的重要媒介。治所區(qū)位的選定常常是多種驅(qū)動因素共同作用的結(jié)果，探討其縣級政區(qū)設(shè)置與治所選址的做法，可以古為今用，為新時期的政府駐地遷移提供參考。此外，在當(dāng)今新型城鎮(zhèn)化的背景下,歷史城市傳統(tǒng)文化基因亟需在城市更新大潮中得以有效保留和提質(zhì)發(fā)展[13]，系統(tǒng)梳理清代縣治的建城基礎(chǔ)與區(qū)位理念，對認(rèn)識城市歷史文脈亦有裨益。

2 清代新設(shè)縣級政區(qū)的治所區(qū)位

2.1 清代新設(shè)的縣級政區(qū)

1683年至1911年間，全國共新設(shè)了432個縣級政區(qū)（150個散廳、30個散州、252個縣）。其中，有202個縣級政區(qū)屬于裁撤或變更后而復(fù)設(shè)、府下增置附郭縣、衛(wèi)所改縣、改土歸流設(shè)縣、縣轄政區(qū)（佐雜）升置為縣等5種情形[14]。從政區(qū)結(jié)構(gòu)上看，他們都在治所和轄區(qū)上具備了設(shè)縣基礎(chǔ)：復(fù)設(shè)的縣治所一般選取原址，府下增置附郭縣后府縣同城而治，衛(wèi)所改縣一般選取原衛(wèi)所駐地，改土歸流設(shè)縣一般繼承原土司、土州土縣駐地，縣轄政區(qū)升縣一般駐佐雜駐地。因此，它們的治所區(qū)位往往是繼承性的。而其余的230個“普通設(shè)縣”是清代縣制向邊疆?dāng)U展而新置廳州縣、內(nèi)地從舊縣分設(shè)新縣的一般情況，新設(shè)縣的地域來源主要有二：一是邊疆、沿海的無縣地域，如設(shè)置開魯縣、玉環(huán)廳等；二是析分其他縣級政區(qū)，如設(shè)置本溪縣、盤山廳等。這些普通設(shè)縣往往沒有既有的縣城、府城、衛(wèi)所、土司、駐防城或是縣轄政區(qū)駐地作為依托或基礎(chǔ)，需在設(shè)縣時選取行政中心的駐地。這些縣級政區(qū)的設(shè)治要素或區(qū)位考量，可更直觀地體現(xiàn)清代縣級政區(qū)行政中心的區(qū)位特征和治理理念。

總體上，邊疆省份設(shè)縣級政區(qū)較多，說明了清代置縣地域的擴展進程。其中最初有相當(dāng)大一部分是廳（后來許多廳改設(shè)州縣或升為直隸廳），這與清代廳制的確立及廳的職能密切相關(guān)。廳原為府通判、同知在府城外的辦事處所，清代時一些通判、同知的轄區(qū)逐漸成為行政區(qū)劃，稱理事廳、撫民廳。此外，一些專管地方的撫夷、撫彝、撫苗通判或同知轄區(qū)，也逐漸具備了行政區(qū)劃的條件[15]。在清人認(rèn)識中，廳要“專管地方”方能認(rèn)定，從政區(qū)設(shè)置角度上它是一種促進地方州縣化的過渡形式。因此，廳制在清代裁并衛(wèi)所、改土歸流的進程中逐漸成熟，并多設(shè)置于旗民分治地區(qū)（如直隸北部、歸綏道、東北地區(qū)等）或邊疆地域。通判、同知被派駐府城以外的地域后，職能逐漸完善，如果擁有了明確的管轄范圍、形成了完整的行政機構(gòu)，即滿足了廳設(shè)立的條件，通判和同知的駐地一般就是廳的治所所在地。新設(shè)縣級政區(qū)的治所選定并非簡單的“定點”，地方安全形勢、行政管理能力、衙署建設(shè)選材與經(jīng)費是3個最重要的考量標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 清代東北八旗駐防城與州縣治所的關(guān)系

總體而言，清代縣級政區(qū)治所體系的發(fā)展比較穩(wěn)定，除散廳治所的變動比率較高以外，散州、縣的治所少有變更，這與廳制本身的“邊疆屬性”有關(guān)。清代東北地區(qū)開發(fā)放墾較晚，這里有少量臺站，如吉林府舒蘭站，宣統(tǒng)二年（1910年）三月于此處置舒蘭縣，治朝陽川（今吉林舒蘭市朝陽鎮(zhèn)）。八旗駐防體制為諸多州縣的設(shè)置奠定了建治基礎(chǔ)。例如吉林雙城堡（今黑龍江哈爾濱市雙城區(qū)駐地），嘉慶二十年（1815年）于此置協(xié)領(lǐng)，后改為實授，由阿勒楚喀副都統(tǒng)兼管，咸豐元年（1851年）改置副都統(tǒng)銜總管。光緒八年（1882年）五月，以雙城堡地置撫民通判廳。在設(shè)廳的區(qū)位選擇上，吉林將軍希元考慮到：“雙城地勢實居拉林之適中，為省北之屏障，形勢宏敞，庶務(wù)殷繁，將來建立衙署監(jiān)獄，以及巡檢捕衙，修造城垣祠廟，均有隙地，足敷布置?！盵16]因此，在雙城堡設(shè)立撫民通判一員，名為雙城廳。

可見，地勢適中、布防屏障、形勢寬敞、庶務(wù)繁忙等條件為雙城堡地方設(shè)治奠定了基礎(chǔ)，清人選擇新設(shè)政區(qū)治所區(qū)位時的考慮，由此可略見一二。同時，因拉林城（今黑龍江五常市拉林滿族鎮(zhèn)）較為偏遠(yuǎn)，難以兼顧，故于該地置巡檢，地屬雙城廳。這在一定程度上體現(xiàn)了清代對新設(shè)縣級政區(qū)行政中心與縣下重要地方的管理理念。據(jù)筆者統(tǒng)計，清代東北地區(qū)共有38個八旗駐防城，包括將軍本屬城、副都統(tǒng)城、城守尉城、防守尉城、總管城等多種性質(zhì)[17]，有35個政區(qū)的治所是依托于原八旗駐防城而設(shè)，其中縣級政區(qū)有25個（吉林省下府縣平級，故含寧安府、依蘭府）。東北的八旗駐防城城址與設(shè)置州縣的對應(yīng)關(guān)系，如表1所示。

表1 東北八旗駐防城城址與新設(shè)州縣治所的對應(yīng)關(guān)系

3 清代縣級政區(qū)設(shè)置與治所區(qū)位選擇的理念

3.1 控馭地方與鞏固邊疆

1683—1911年間，全國共新設(shè)432個縣級政區(qū)，不論設(shè)縣密度還是具體數(shù)量，東北三省、直隸山西北部、江蘇南部、湖北湖南廣西西部、川云貴三省、臺灣、甘肅新疆都排在前列。其中，江蘇南部、湖北湖南廣西西部、云貴地區(qū)，主要處于雍乾時期的第一次設(shè)縣高峰中，江南分縣、改土歸流是其中的主要動力；而東北三省、直隸山西北部、川邊、臺灣、甘肅新疆等地，主要處于光宣時期的第二次設(shè)縣高峰中，省制推行后亟待充實省下政區(qū)體系、佐雜升縣是其中的主要動力。反之，河南、浙江、安徽、江西、福建、山東、廣東七省設(shè)縣總數(shù)為33個，不及奉天或吉林一省之多，表明在既往開發(fā)較成熟的地域，清代對地方政區(qū)的設(shè)置與調(diào)整持謹(jǐn)慎態(tài)度，更多是維持穩(wěn)定的現(xiàn)狀。

新設(shè)政區(qū)在控馭地方與鞏固邊疆方面，發(fā)揮了突出作用，這些政區(qū)在形成過程中更明顯地表現(xiàn)出“設(shè)官分職”先于“體國經(jīng)野”的特征。例如浙江玉環(huán)廳的設(shè)置，與明清兩代中國的海洋政策直接相關(guān)。清中期以前，因海禁政策，沿海地區(qū)長期荒廢、人煙稀少。雍正以后，朝廷逐漸恢復(fù)了在沿海地區(qū)的管轄?？h級政區(qū)層面，清代設(shè)置了定?？h、澎湖廳、玉環(huán)廳、南澳廳、海門廳、南田廳6個海島廳縣。雍正六年（1728年），浙江巡撫李衛(wèi)正式上奏朝廷，提出將玉環(huán)島及周邊楚門半島、洞頭列島、樂清縣沿海地區(qū)等分別從太平、樂清兩縣劃出，專設(shè)官員掌管開墾事務(wù)，由此玉環(huán)廳成為重要的海疆屏障。清代對于海島基層政區(qū)的設(shè)立，督撫和地方官員在奏請時著重考察和強調(diào)的是可耕地的數(shù)量與海防形勢[18]，玉環(huán)的這兩方面條件可謂優(yōu)越。當(dāng)時雖然已正式設(shè)立玉環(huán)同知，也有專管地方范圍，不過此時同知下轄的區(qū)域僅具有政區(qū)的雛形，與正式的州縣政區(qū)相比仍有差異。雍正、乾隆年間的文獻還未將玉環(huán)地方視為獨立的政區(qū)，直至嘉慶十五年（1810年）的《太平縣志》，作為政區(qū)名稱的“玉環(huán)廳”才首次出現(xiàn)[19]，是時清代的廳制已趨向成熟?；鶎诱^(qū)的設(shè)立，將帶來遷界移民、編戶入籍、開墾農(nóng)田、營建城署、興修水利、穩(wěn)定治安等一系列需要盡快落實的后續(xù)事項。不過實際復(fù)界安插的過程頗為混亂，百姓入籍認(rèn)墾的情況則更為復(fù)雜[20]。

再比如清末東北邊疆長白府的政區(qū)設(shè)置。日俄戰(zhàn)爭后，日本制造出“間島問題”，意圖將吉林延吉廳處土地劃歸朝鮮，邊疆形勢趨緊，于是清廷考慮增設(shè)縣冶。光緒三十四年（1908年）八月，長白府獲準(zhǔn)設(shè)立，治塔甸（今吉林長白朝鮮族自治縣長白鎮(zhèn)）。而后不久，趁熱打鐵，宣統(tǒng)元年（1909年）二月徐世昌奏設(shè)分巡奉天臨長海等處地方兵備道而獲批，簡稱“臨長海道”，駐臨江縣，進一步加強了奉天東部的防務(wù)與地方治理。同年（1909年）十二月，經(jīng)新任東三省總督錫良奏請，安圖縣、撫松縣設(shè)立。府下充實縣級政區(qū)，是內(nèi)在改革需求與外部勢力刺激共同促成的結(jié)果。是時，奉天東部的發(fā)展已經(jīng)呈現(xiàn)出由興京府地域向東北、向邊境擴大的態(tài)勢。長白府、安圖縣、撫松縣治所的選定都有重要的地理意義，意在控制流域、鞏固邊防。如長白府的設(shè)治是為了控制鴨綠江上游，“長白府東北四百余里為紅旗河流域，控圖們江上游，擬定為建署地點，名曰安圖縣，以為韓民東渡越墾之防距”[21]；安圖縣設(shè)治以控制圖們江上游，防止韓國民眾向東越界開墾，具有邊境國防功能；同樣撫松縣設(shè)治則可控制松花江上游[22]。在清末開發(fā)東北、鞏固邊疆的進程中，奉天長白府設(shè)治與營建城署的事例充分體現(xiàn)了治所區(qū)位的控馭意義。

3.2 區(qū)位適中與方便管理

在治所區(qū)位的選擇上，地理區(qū)位的適中性是重要標(biāo)準(zhǔn)，以更好地發(fā)揮行政中心的集聚效應(yīng)與管控作用。例如玉環(huán)在設(shè)廳前，僅遺留玉環(huán)古城、楚門所城、東岙寨城幾處城址，其中玉環(huán)古城僅存城腳，東岙寨城已廢圮。玉環(huán)展復(fù)后，李衛(wèi)提議一蹴而就將玉環(huán)廳治所設(shè)在玉環(huán)島上，并就地取材，新建玉環(huán)城，玉環(huán)城就位于玉環(huán)島的幾何中心位置（今浙江玉環(huán)市玉城街道）。嘉慶十二年（1807年），閩浙總督阿林保又奏請將原屬樂清縣的外洋離島改隸玉環(huán)廳，并將這些海島所轄洋面由溫州營改歸玉環(huán)營，就近管轄。至此，清代玉環(huán)廳以治所為中心的政區(qū)結(jié)構(gòu)體系基本形成。

直隸四旗廳的設(shè)置與治所區(qū)位，也體現(xiàn)了適中的理念。清代承德地區(qū)有“塞外京都”之稱，是京師的北部屏障，清初為蒙古游牧地，無行政建置。雍正元年（1723年）十月置熱河理事同知（熱河廳）。雍正七年（1729年）十月，在八溝地方設(shè)理事通判，是為八溝廳，據(jù)《清朝文獻通考》，“雍正十年置理事同知廳。”直隸總督孫嘉淦言：“臣覆加酌核，查得八溝地方，幅員遼闊，旗民雜處，原設(shè)有理事同知、通判二員，分疆管理?！盵23]可見雍正年間八溝一地同時駐有通判和同知，且分疆管理、分區(qū)而治，實為同名兩廳。由于八溝地區(qū)轄境過于遼闊，內(nèi)閣奉上諭，要求孫嘉淦辦理八溝建置調(diào)整之事。孫嘉淦奉命核查地方情形后，提出在保留八溝理事同知的同時增設(shè)四旗廳。孫嘉淦希望政區(qū)調(diào)整能起到“分疆畫理，職有專司，既無鞭長莫及之虞，亦無推諉遲延之弊，于地方事務(wù)實有禆益”的作用。根據(jù)他的奏議，乾隆五年（1740年）三月置熱河道，駐承德州，轄承德州、八溝廳、四旗廳與喀喇沁三旗，實質(zhì)上具有道員和知府的雙重功能。從治所的選定來看，四旗廳治土城子，位置適中，避免了對地方管理鞭長莫及的問題。乾隆四十三年（1778年）正月，設(shè)承德府，次月，原八溝廳、喀喇河屯廳、四旗廳、三座塔廳、塔子溝廳、烏蘭哈達廳均改為州縣，以合府制，隸于承德府。四旗廳改為豐寧縣，其疆域延續(xù)了四旗廳的轄境范圍，轄境東西長、南北短[24]，治所區(qū)位接近境域幾何中心，尤其是東西方向上。南北方向上，由于南部臨近京畿、北部臨近口外，出于安全防衛(wèi)方面的考慮，縣治相對偏南。

為了保證行政中心位置適當(dāng)、政區(qū)幅員大小合理，清代縣級政區(qū)多有裁并或析分。豐寧縣于宣統(tǒng)元年（1909年）十二月析分，新設(shè)了隆化縣，治唐三營（今河北隆化縣唐三營鎮(zhèn)）。分縣后，解決了豐寧縣轄境過大、管理不便的問題。政區(qū)設(shè)置對偏遠(yuǎn)地方社會的積極影響不言而喻，譚其驤先生指出：“一地方至于創(chuàng)建縣治，大致即可以表示該地開發(fā)已臻成熟；而其設(shè)縣以前所隸屬之縣，又大致即為開發(fā)此縣動力所自來?！盵25]清代的230個“普通設(shè)縣”有顯著的邊疆屬性，它們設(shè)立前所隸屬的舊政區(qū)確為開發(fā)此地的動力所在，但其設(shè)立卻并不一定意味著該地已開發(fā)成熟，政治因素（如治安、緝盜、復(fù)墾、軍事防御等）往往起關(guān)鍵作用，而政區(qū)設(shè)置后，以治所為中心，會為地區(qū)開發(fā)帶來人口增長、聚落集聚、土地開發(fā)、經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)置改善等積極效應(yīng)。

3.3 建城取材與節(jié)約經(jīng)費

新設(shè)縣級政區(qū)的治所區(qū)位選定后，縣城及其衙署建設(shè)往往需要一個周期，建城的取材與經(jīng)費來源影響著縣治確定與建成的時效。像玉環(huán)島上多林木等資源，玉環(huán)城得以就地取材，建設(shè)較快且節(jié)約了經(jīng)費。康熙二十二年（1683年）八月，清軍收復(fù)臺灣，次年（1684年）四月設(shè)置臺灣府及臺灣、鳳山、諸羅三縣，隸于福建省。鳳山、諸羅二縣縣城選址后，衙署建設(shè)延后，因土地空曠、建城取材與經(jīng)費的問題，鳳山縣官員起初多寄居府城，諸羅縣的縣衙實際駐于開化里佳里興（今臺灣臺南市安平區(qū)駐地）。直到康熙四十三年（1704年），二縣才奉文歸治至興隆莊（今臺灣高雄市鳳山區(qū)駐地）、諸羅山（今臺灣嘉義市駐地），縣治始定[26]。再如光緒十三年（1887年）九月新設(shè)臺灣府后，因新臺灣府城的建成需時，府衙駐彰化縣城，為節(jié)約經(jīng)費，光緒二十年（1894年）四月，府城不再移至臺灣縣城，徑改彰化縣為府下附郭縣。經(jīng)費緊張在清末內(nèi)憂外患、新設(shè)縣級政區(qū)驟增的情形下更加凸顯，清廷無力支出過多錢物支持地方治所建設(shè)，所以此時設(shè)置的一些治所只能“因陋就簡，從權(quán)目前”。大量地方志記載了晚清以來的地方城池、衙署等治所建設(shè)常由當(dāng)?shù)厥考澃傩兆园l(fā)捐錢捐物籌建。

4 清代政區(qū)的治所遷移

4.1 高層政區(qū)與統(tǒng)縣政區(qū)治所遷移

政區(qū)治所的選定，是自然因素、人文因素加之歷史因素共同促成的結(jié)果，因此非必要情況，少有更遷。從政區(qū)層級上看，級別越高的政區(qū)治所遷移越體現(xiàn)著中央朝廷的政治考慮和戰(zhàn)略需要。清代省會治所遷移有4個，分別是直隸（由大名府遷至真定府，又遷至保定府）、安徽（由安慶府遷至廬州府，又遷回安慶府）、甘肅（由甘州府遷至涼州府，又遷至蘭州府）、臺灣（由臺南府遷至臺中，又遷至臺北府）。除安徽省會是因太平天國運動而短暫遷移外，直隸、甘肅、臺灣省會的遷治都突出體現(xiàn)了中央在行政區(qū)劃建設(shè)上的高層設(shè)計，對全省開發(fā)與發(fā)展格局都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。而統(tǒng)縣政區(qū)層面，清代共有14個統(tǒng)縣政區(qū)的治所遷移，其中府7個、直隸廳4個、直隸州3個。

由表2可見，除安徽泗州直隸州、四川綿州直隸州的治所遷移，其余13個統(tǒng)縣政區(qū)都位于開發(fā)設(shè)治較晚的邊疆或少數(shù)民族聚居區(qū)，時間上也以清末光宣時期為多。這些統(tǒng)縣政區(qū)的遷治，與邊疆地區(qū)充實府廳州縣的進程相伴相隨。如吉林新城府，初為伯都訥地，嘉慶十五年（1810年）設(shè)伯都訥廳，治伯都訥（今吉林松原市寧江區(qū)）。光緒八年（1882年）五月，改伯都訥理事廳為撫民廳，移治孤榆樹屯（今吉林榆樹市駐地）。光緒三十二年（1906年）正月，升伯都訥廳為新城府，又遷回舊治，并在孤榆樹地置榆樹縣隸于府。這一連串的調(diào)整只是清末邊疆開發(fā)的一個縮影，充實了吉林建省的政區(qū)基礎(chǔ)，而治所遷移可看作其變遷過程的一條線索。根據(jù)清代的設(shè)治理念，政區(qū)治所四通八達，可以便捷有效地控制其管轄范圍?？傮w上，因治所偏僻、交通不便而發(fā)生的各級政區(qū)治所遷移，約70%出現(xiàn)在光宣兩朝，多位于東北、西北、臺灣等晚清建省的地區(qū)。

表2 清代統(tǒng)縣政區(qū)治所遷移一覽

4.2 縣級政區(qū)治所遷移

就縣級政區(qū)而言，縣治遷移的驅(qū)動因素更復(fù)雜，自然地貌、聚落分布、交通格局、經(jīng)費籌措、歷史積淀等都可能導(dǎo)致治所變動。據(jù)筆者統(tǒng)計，1683年到1911年間，全國共有19個省的74個縣級政區(qū)發(fā)生過遷治，其中有7個縣級政區(qū)遷治2次，1個縣級政區(qū)遷治3次（江蘇沛縣）。具體情形，如表3所示。

清代74個縣級政區(qū)發(fā)生過遷治，包括散廳17個、散州6個、縣51個。雖然總體上遷治的縣級政區(qū)不多，在總計1 617個縣級政區(qū)（1911年）中僅占4.6%，但遷過治的散廳數(shù)量在89個散廳（1911年）中占19.1%，相當(dāng)于每5個散廳就有1個遷過治所。這些散廳集中分布于東北、西北、西南等邊遠(yuǎn)地區(qū)，很大一部分是出于政治戰(zhàn)略考量、先于地方開發(fā)而設(shè)置，設(shè)治之初常常存在位置偏僻、聚落稀疏、交通不便等問題。隨著人口聚集與經(jīng)濟開發(fā)，治所就需適時調(diào)整，這與清代定制較晚的廳制及其屬性是相符的。例如云南安平廳，是嘉慶二十四年（1819年）改開化府同知為分防安平撫彝同知而設(shè)的，駐開化府城。光緒以后，經(jīng)兩任云貴總督岑毓英、丁振鐸奏議，遷治到具有一定衙署基礎(chǔ)的馬白關(guān)，主要是為了“居中施治”、加強邊防。此外，在1683—1911年間全國8個遷治2次以上的縣級政區(qū)中，廣平、沛縣、通渭、酆都、永平、正安州等6個政區(qū)遷治后又遷回原治，出現(xiàn)了反復(fù)。它們的遷治一般是遇到地震、洪水等突發(fā)事件而被迫變動，回遷則與舊治已有一定的城池衙署等基礎(chǔ)設(shè)施及節(jié)省財力相關(guān)。

4.3 縣級政區(qū)遷治的規(guī)律

從時段上看，縣級政區(qū)治所遷移以清前期的康雍乾三朝和后期的光宣兩朝為多（占86.4%），這一特征符合清代行政區(qū)劃調(diào)整的總體時間規(guī)律。在空間上，遷移的縣級政區(qū)治所分布也很不均衡。在清代全國23個省中，浙江、江西、福建、廣東4省無縣級及其以上政區(qū)治所遷移的現(xiàn)象，說明這四省縣級及其以上政區(qū)結(jié)構(gòu)體系的發(fā)展較為成熟，十分穩(wěn)定。其余19個省依縣級政區(qū)治所遷移頻次的多寡排序，依次為：新疆（9次）、貴州（8次）、直隸（7次）、奉天（6次）、甘肅（6次）、四川（6次）、江蘇（6次）、吉林（5次）、廣西（4次）、云南（4次）、陜西（4次）、湖南（4次）、山西（3次）、臺灣（3次）、河南（3次）、黑龍江（2次）、湖北（1次）、山東（1次）、安徽（1次）。總體上，治所遷移以西北、東北、西南地區(qū)為主，中原和東南地區(qū)則較少，這也與清代行政區(qū)劃調(diào)整的總體空間規(guī)律相符。據(jù)許鵬考證：西北省份治所遷移多由于戰(zhàn)爭破壞；東北地區(qū)以治所偏僻及原治城池廢圮或選址不當(dāng)為主因；西南地區(qū)的遷治主要是因為戰(zhàn)爭破壞及交通不便、治所位置較偏；而東南、中原地區(qū)的治所遷移更多是受自然災(zāi)害等不可抗力影響[7]。表3中，中原地區(qū)的邳州、沛縣、齊東、儀封、滎澤、考城6個縣級政區(qū)的遷治都與黃河改道或水患相關(guān)[27]。

表3 1683—1911年全國縣級政區(qū)遷治一覽

續(xù)表3

5 清代設(shè)治與遷治的經(jīng)驗借鑒

5.1 注重行政中心的控御與集聚作用

從清代東北、臺灣派官設(shè)治的歷史經(jīng)驗看，邊疆與海疆新開發(fā)地域的政區(qū)結(jié)構(gòu)體系的形成，一般是圍繞既有的城鎮(zhèn)聚落或軍事布防設(shè)施展開的。設(shè)治過程首要考慮的是政區(qū)的地形條件與布防價值，同時通過設(shè)置佐雜、析分新縣等形式兼顧偏遠(yuǎn)地區(qū)的管理。而玉環(huán)廳、四旗廳等例證則表明，海疆、北方塞外的既往無縣地域，新設(shè)置的政區(qū)治所注重地理位置上的“適中”。因為邊疆新設(shè)的縣級政區(qū)地域遼遠(yuǎn)，又缺少既有的城署基礎(chǔ)，為了保障縣域治理的平衡與效率，治所規(guī)劃往往表現(xiàn)出選擇轄境中心區(qū)位的傾向。政區(qū)結(jié)構(gòu)體系形成后，為了促進政區(qū)管轄幅度的合理化，后續(xù)也會有修訂邊界乃至分設(shè)新縣等優(yōu)化調(diào)整。這些政區(qū)的治所受多種驅(qū)動因素影響，穩(wěn)定性不如內(nèi)地政區(qū)，不過治所遷移調(diào)整，也是新設(shè)政區(qū)的空間結(jié)構(gòu)和管理模式的優(yōu)化過程。清代的諸多例證，對當(dāng)今政區(qū)行政中心設(shè)置、選址與調(diào)整都有借鑒意義。清末以來的百余年間，雖然產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、社會面貌都已發(fā)生翻天覆地的變化，但當(dāng)今中國政區(qū)體系中地域型政區(qū)仍占主體地位。尤其是在人口相對稀疏、社會經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的草原、海島、山地等，清代的經(jīng)驗啟示我們，行政中心選址必須更好地發(fā)揮控御和集聚作用，適時地遷移調(diào)整也是必要的。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市型政區(qū)的增加，行政中心在作用機制上必須從城市地理的“點”走向政區(qū)地域的“面”，才能發(fā)揮以點帶面、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的效力。

5.2 行政中心設(shè)置與調(diào)整要走向科學(xué)合理化

從清代東北駐防城與新設(shè)州縣的關(guān)系看，既有的城署設(shè)施會為地域開發(fā)與行政中心設(shè)置提供便利條件。隨著移民放墾與近代開發(fā)的進程，東北的城市化體系在此基礎(chǔ)上得以較快地初步建立起來。當(dāng)今行政中心的區(qū)位選擇、搬遷與建設(shè)，也應(yīng)盡可能基于有一定城鎮(zhèn)規(guī)模和發(fā)展基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，充分發(fā)揮其節(jié)約經(jīng)費、聚攏人群、治安維穩(wěn)的效用。當(dāng)前，各級行政中心作為黨委、政府、人大、政協(xié)等國家行政機關(guān)和政府職能部門的辦公場所，其駐地是區(qū)域發(fā)展的集聚核心和重要引擎。在傳統(tǒng)社會中，城市空間結(jié)構(gòu)多圍繞行政中心展開，行政中心駐地是政治、經(jīng)濟、文化中心。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化水平的快速提升，行政中心與經(jīng)濟中心高度一致的格局逐漸被打破，出現(xiàn)了不少行政中心遷移的縣市。行政中心遷址新建成為許多城市關(guān)注的熱點問題，當(dāng)前城市精細(xì)化管理的目標(biāo)和趨勢[28]，更需要行政中心在其間發(fā)揮關(guān)鍵引領(lǐng)作用。清代“適中、宏敞、經(jīng)費、便民、控馭”的設(shè)治理念，在當(dāng)代政區(qū)行政中心選址與遷移的過程中仍具有借鑒價值。政府行政中心的區(qū)位選擇，直接關(guān)系生產(chǎn)力布局的優(yōu)化和政府行政效率的提升，對現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提升優(yōu)勢區(qū)域綜合承載力具有重要支撐作用。因此，綜合考量歷史經(jīng)驗與當(dāng)代條件，做到因地制宜、穩(wěn)中求變、嚴(yán)格審慎，是行政中心設(shè)置與調(diào)整走向科學(xué)合理化的關(guān)鍵原則。

6 結(jié)語

“古之王者，擇天下之中而立國，擇國之中而立宮。”[29]“擇中而立”是中國古代行政中心選址的基本思想之一，行政中心多分布在政區(qū)幾何中心或環(huán)境優(yōu)越處。傳統(tǒng)時期，治所作為政區(qū)衙署的駐地，在各級政區(qū)的空間結(jié)構(gòu)中占核心地位，在地方行政管理中發(fā)揮上傳下達的樞紐作用。在清代海疆、邊疆開發(fā)的進程中，基層政區(qū)的設(shè)置與治所區(qū)位，對地方開發(fā)和管理具有重要作用，內(nèi)地州縣、行政中心對地方治理的作用也尤為突出。新設(shè)的縣級政區(qū)如果有既有的行政和城署基礎(chǔ)，行政中心多是繼承加改造，如東北駐防城體系的例證。無論是對既有城署進行改造還是重新選址營建，清代縣級以上政區(qū)的治所在區(qū)位上表現(xiàn)出的特征，都可用5個在地方設(shè)治奏議中最常見的關(guān)鍵詞來概括：適中、宏敞、經(jīng)費、便民、控馭。由此可以提煉出若干縣級治所選擇的普適性規(guī)律：管轄幅度要適中，發(fā)展空間要廣闊，要有充足的經(jīng)費支撐，要方便民眾辦事，還要方便管控，保障安全。這些規(guī)律性的概括，對當(dāng)今縣級政區(qū)的設(shè)立及政府駐地的選擇仍然具有指導(dǎo)意義。此外，清代的政區(qū)治所體系總體上呈現(xiàn)出較為穩(wěn)定的特征，治所一旦選定，少有更遷。治所遷移發(fā)生在清前期的康雍乾和后期的光宣朝較多，地域上以西北、東北、西南地區(qū)為主，中原和東南地區(qū)較少，這與清朝在行政運作和地方開發(fā)上表現(xiàn)出的時空規(guī)律相符。在當(dāng)今社會，在開發(fā)邊疆、鞏固民族地區(qū)團結(jié)進步的進程中，政區(qū)行政中心的適當(dāng)調(diào)整可促進其集聚和輻射效應(yīng)更大程度的發(fā)揮；而在開發(fā)成熟、社會經(jīng)濟發(fā)展平穩(wěn)的區(qū)域，政區(qū)行政中心駐地應(yīng)盡量避免遷移，保持更好的穩(wěn)定性。更好地挖掘與彰顯政區(qū)行政中心的核心價值，將是新時代區(qū)域規(guī)劃、空間治理以及市縣更新邁向更高更遠(yuǎn)的必經(jīng)之路。

致謝：國家清史纂修工程《清史·地理志》（待刊）為本文梳理清代政區(qū)沿革提供了極大便利，主編鄒逸麟先生于2020年6月19日仙逝，特此致謝與紀(jì)念。