城市與自然共生的新理念
——倫敦國家公園城市建設的啟示

鐘 樂，章 政，張婧雅

(1. 華中農(nóng)業(yè)大學園藝林學學院；2. 江西省旅游規(guī)劃研究院；3. 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部華中都市農(nóng)業(yè)重點實驗室)

英國是現(xiàn)代城市規(guī)劃的誕生地[1]，而大倫敦環(huán)城綠帶也是城市生態(tài)空間規(guī)劃管控的典范。2019年7月22日，倫敦宣布成為世界上首個國家公園城市（national park city）。國家公園城市——這項由社會活動家丹尼爾·拉文—埃里森（Daniel Raven-Ellison）首先提出的活動，歷經(jīng)短短6年便有數(shù)百萬人共同參與，創(chuàng)造出一條實現(xiàn)人與自然共生的新路徑。在城市與自然關系的處理上，倫敦的成功經(jīng)驗值得借鑒。

“國家公園城市”這一名詞有兩種迥異的解釋：其一是“國家公園·城市”，即“國家公園”的城市；其二是“國家·公園城市”，即國家的“公園城市”。前者強調(diào)“國家公園”，后者強調(diào)“公園城市”，而“國家公園”“公園城市”又分別對應當下中國的自然保護地改革和城鄉(xiāng)空間規(guī)劃建設。黨的十八屆三中全會以來，生態(tài)文明建設成為最重要的國家戰(zhàn)略之一。2019年由中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》等文件都反復強調(diào)劃定“生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”三條控制線，充分凸顯了生態(tài)空間的重要性，表明中國正處于重新建構(gòu)人與自然、城市與自然關系的關鍵性轉(zhuǎn)折點。系統(tǒng)梳理國家公園城市的發(fā)展歷程和倫敦的實踐，辨析國家公園城市與國家公園、公園城市的關系顯得尤為重要。本研究即回答下述問題：什么是國家公園城市？是將城市設立為新的自然保護地類型，還是國家推動開展的公園城市建設，又或是全新的人地關系設計？倫敦如何開展國家公園城市建設，其中有哪些寶貴經(jīng)驗值得借鑒？

一、國家公園城市的基本內(nèi)涵

國家公園城市——運動的發(fā)起者是2017年在英國注冊的慈善機構(gòu) 國家公園城市基金會（The National Park City Foundation，以下簡稱基金會），其使命包含：“提供指導，協(xié)調(diào)和發(fā)展愿景，推動倫敦國家公園城市運動，發(fā)展伙伴關系，組織鼓舞人心的活動，支持有助于實現(xiàn)國家公園城市目標的活動、籌款，為受該模式啟發(fā)的其他團體和城市提供建議?！盵2]目前，基金會的受托人由在英國自然保護領域高度活躍并有著豐富經(jīng)驗的專家和從業(yè)者組成。顧問委員會成員則來自重要的管理部門、高校、研究機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)等。截至2019年底，共有230個團體和組織與基金會建立了合作伙伴關系。

根據(jù)基金會于2017年成立時所發(fā)布Universal Charter for National Park Cities（《國家公園城市通用憲章》），國家公園城市是“一處場所、一種愿景、一個涵蓋城市全部范圍的社區(qū)，人們共同努力讓人類生活、野生動物棲息和自然環(huán)境都變得更加美好，其顯著特征是居民、游客和決策者普遍承諾并采取行動，通過人類、文化和自然的共同努力為生活提供更好的基礎”[3]。它的內(nèi)核是文化的選擇和生活方式的承諾。

基金會將國家公園城市定位為一種新型的、包含整個城市在內(nèi)的國家公園，其理由如下：①城市具有獨特的城市景觀、歷史景觀、自然和文化遺產(chǎn)，能提供大量的戶外游憩機會，天然契合國家公園的多數(shù)要求；②城市吸引了大多數(shù)人棲居生活，是“吸引人們心靈、思想的鼓舞人心的地方”，契合國家公園的精神特質(zhì)；③城市是至關重要且充滿潛力的棲息地，其生物多樣性不容忽視；④城市并不符合傳統(tǒng)意義上國家公園所要求的鄉(xiāng)村或荒野特征，因此應成為一種全新的國家公園類型。

基金會目標設定為2個層次：①全球國家公園城市運動的總體布局，即在2025年建成25個國家公園城市，目前已明確表達出建設意愿的有蘇格蘭的格拉斯哥、澳大利亞的阿德萊德、愛爾蘭的戈爾韋，進行咨詢的還包括中國、南美和歐洲一些國家的城市[4]。②個體國家公園城市建設的關鍵性目標是促成更好的“人與自然”，具體而言，針對人類設計的目標包含“戶外活動、生命、健康、幸福、決策、分享、學習、合作等”，針對生物則是“場所、棲息地、福祉”等，針對自然則有“空氣、水、海洋、陸地”等，在此基礎上，強調(diào)人類、生物、自然3個目標共融，以實現(xiàn)人們彼此之間以及人類與自然的和諧關系。

二、國家公園城市的本質(zhì)

國家公園城市與國家公園、公園城市的本質(zhì)區(qū)別在于是否屬于政府行為。國家公園、公園城市都是由政府強力推動、強制約束，但國家公園城市則是徹底的民間自發(fā)、自覺行為。

（一）國家公園城市與國家公園的比較

雖然基金會將國家公園城市認定為新的國家公園類型，并致力于在IUCN（即世界自然保護聯(lián)盟，International Union for Conservation of Nature，簡稱IUCN）的自然保護地管理分類中增添新的類型，也反復強調(diào)在國家公園城市建設中貫徹國家公園保護原則。但實質(zhì)上，兩者具有本質(zhì)區(qū)別：①出發(fā)點不同，國家公園多以大面積生態(tài)系統(tǒng)、大尺度生態(tài)過程、珍稀瀕危物種等為主要保護對象，強調(diào)嚴格保護，僅提供作為國民福利的游憩機會；而國家公園城市則立足城市生活，保護城市自然，并不限制人類活動。②推動方式不同，國家公園均由政府主導并強力推動，有法律體系、管理體制、資金機制等作為堅實保障，但國家公園城市運動則是通過全民參與實現(xiàn)，對政府的依賴程度較低，缺少約束手段。

（二）“國家公園城市”與“公園城市”的比較

國家公園城市與公園城市的顯著差異在于：①國家公園城市以野性自然與野生動物福祉為中心，Universal Charter for National Park Cities中反復強調(diào)“野生動物棲息”“自然環(huán)境”“生物多樣性”“自然綠化”等詞匯；而公園城市的“建設載體在園，核心在人，既是城市環(huán)境工程，更是民生幸福工程”，其核心本質(zhì)是“以人民為中心”[5]。②國家公園城市對政府治理的依賴程度極低，而公園城市則相反。以我國四川省成都市的公園城市建設為例，無論是組建公園城市建設管理局、成立天府公園城市研究院，還是將“公園城市”理念寫入《成都市城市總體規(guī)劃（2016—2035）》等，都體現(xiàn)了政府意志的強力參與。③國家公園城市本質(zhì)上是公眾參與活動，在嚴格意義上并無獨立的管理機構(gòu)、法律體系等，不納入政府治理體系；公園城市建設則被納入政府治理體系中，有獨立的管理機構(gòu)、規(guī)劃事權(quán)，也建設了對應的立法保障。筆者依據(jù)2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》、10個國家公園體制試點的實踐經(jīng)驗，以及成都公園城市的建設情況編制表1。

表1 國家公園、公園城市、國家公園城市的比較

三、倫敦國家公園城市建設實踐

英國目前已建有15個國家公園，發(fā)揮著支撐當?shù)亟?jīng)濟、創(chuàng)造就業(yè)機會、提供游憩機會、改善健康和福祉的重要作用。與此同時，英國已有80%以上的人口居住在占國土面積7%的城鎮(zhèn)地區(qū)，城市已經(jīng)成為英國國民最重要的棲息地。但國家公園與城市存在地理上的空間“隔絕”，這也為居民與自然的親近造成很多不便。2013年，社會活動家丹尼爾·拉文—埃里森在走遍全英所有的國家公園和城市后，認為國家公園與城市的本質(zhì)同源，與國家公園相比，城市中綠地、河湖、自然保護地等能提供同樣功能卻更易接近的戶外游憩機會，城市也能變得比大多數(shù)鄉(xiāng)野更有價值、更野性。因此，他開創(chuàng)性地倡議將國家公園的原則應用于倫敦，并將其建成國家公園城市。

（一）建設條件

倫敦國家公園城市建設的可能性在于：①倫敦生態(tài)稟賦出眾，47%的大倫敦區(qū)域都被綠色覆蓋，共有4處世界遺產(chǎn)、142處自然保護區(qū)、1 400個自然保育點、3 000個公園、360萬個花園以及長達850 km以上的小溪、河流和運河，是1.3萬種野生動物、830萬棵樹和860萬人的家園[6]；②倫敦自然資本豐厚，大倫敦生態(tài)空間提供了至少價值1.95億英鎊的空氣過濾服務、19億英鎊的氣候調(diào)節(jié)服務以及無法估量的其他類型的生態(tài)系統(tǒng)服務[6]；③倫敦有悠久且優(yōu)秀的自然保護傳統(tǒng)，皇室、議會、政府部門、開發(fā)商、規(guī)劃師、慈善機構(gòu)、環(huán)保主義者以及社會各界人士都曾在倫敦自然保護事業(yè)上共同努力，并取得了成就。

（二）發(fā)展歷程

雖然倫敦真正冠以“國家公園城市”之名的歷程最早于2013 年才開始，但大倫敦生態(tài)空間保護的悠久歷史卻可上溯至數(shù)百甚至數(shù)千年前，并可分為以下4個階段（見圖1）。

圖1 倫敦生態(tài)保護和國家公園城市發(fā)展時間線

1）1879年之前，自發(fā)保護階段。公元43年，羅馬人首次發(fā)現(xiàn)朗蒂尼亞姆（Londinium），即后來的倫敦，而倫敦現(xiàn)存最古老的紫杉樹誕生于公元45年，說明自發(fā)的自然保護伴隨著整個城市的歷史進程。雖然該階段成立了多個野生動物、開放空間保護協(xié)會，開展了一系列的開放空間保護活動，但主要以民間自發(fā)保護為特征，缺少組織、管理。

2）1879—1950年，有組織保護階段。標志性的開端是作為英國殖民地的澳大利亞在1879年設立了皇家國家公園（Royal National Park），國家公園理念開始影響宗主國—英國，并促使英國政府于1933年成立國家公園管理局。在這一階段，Town &Country Planning Act（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）頒布，國民信托基金（National Trust founded）成立，自然保護區(qū)等相繼建立，自然保護呈現(xiàn)出有組織、有管理的特征。

3）1950—2013年，國家公園創(chuàng)設和發(fā)展階段。自1950年皮克區(qū)（The Peak District）被指定為首個國家公園，至2010年南部丘陵國家公園（South Downs National Park）建立，英國共建立了15個國家公園。在這一階段，倫敦在自然保護上所作的努力還包括建設環(huán)城綠帶、制定大倫敦生物多樣性戰(zhàn)略等。

4）2013年迄今，國家公園城市創(chuàng)設和發(fā)展階段。2013年丹尼爾·拉文—埃里森首次提出建設倫敦國家公園城市的暢想，其后該運動不斷聲勢壯大，逐漸影響了數(shù)百萬人口。2019年7月22日，倫敦正式宣告成為全球第一座國家公園城市，標志著國家公園城市運動階段性成功并開始邁向新的征程。

（三）目 標

根據(jù)London National Park City Charter（《倫敦國家公園城市憲章》）[7]，倫敦國家公園城市總體建設目標包含：①享受戶外活動，提高人類健康、福祉和社會凝聚力；②讓城市更綠色、更健康、更野性，創(chuàng)造更多優(yōu)質(zhì)的藍綠空間，至2050年使50%的國土面積實現(xiàn)自然綠化，為野生動物棲息和人類生活創(chuàng)造更有吸引力并可持續(xù)的環(huán)境；③將國家公園城市作為倫敦名片進行推廣，培養(yǎng)市民和游客的認同感并幫助其欣賞倫敦國家公園城市的價值和潛力，致力于將國家公園城市與國家公園、其他自然保護地建立聯(lián)系。

具體目標為：①確保100%的倫敦人能夠自由便捷地使用高質(zhì)量綠色空間；②確保100%的倫敦兒童與自然建立緊密聯(lián)系；③讓倫敦大部分地區(qū)綠意盎然；④持續(xù)改善空氣和水質(zhì)；⑤提高棲息地的豐富性、連通性和生物多樣性；⑥鼓勵建造綠色住宅；⑦激勵創(chuàng)新性商業(yè)活動；⑧推動倫敦成為綠色的世界城市；⑨培養(yǎng)倫敦人對國家公園城市的認同感。

（四）組織架構(gòu)

倫敦國家公園城市實行靈活、松散的網(wǎng)絡化組織架構(gòu)，以團結(jié)各方力量，共同實現(xiàn)愿景?；饡撠煚款^，下設執(zhí)行團隊，并由執(zhí)行團隊委托一名領導人負責與工作團隊、志愿者團隊、社區(qū)組織者和行動網(wǎng)絡的聯(lián)絡?；饡撠熃M建起由個人、團體和組織共同組成的國家公園城市伙伴關系，各類工作章程需由公眾協(xié)商確定，并由伙伴關系的初始成員投票后才能最終形成。所有組織和活動均受工作章程的約束與指導。執(zhí)行團隊負責日常管理決策以及各類短期和長期計劃的執(zhí)行，工作人員團隊負責具體管理和執(zhí)行伙伴關系的任務、項目。社區(qū)組織者和行動網(wǎng)絡又包含了實踐社區(qū)和感興趣的社區(qū)，實踐社區(qū)是擁有獨立指導小組的專業(yè)化行動網(wǎng)絡，感興趣的社區(qū)則更加非正式，旨在彌補實踐社區(qū)的空缺（見圖2）。

圖2 倫敦國家公園城市組織架構(gòu)圖

（五）實施路徑

基金會通過以下工作具體實施倫敦國家公園城市的建設[7]：①領導能夠?qū)α己脤嵺`產(chǎn)生需求的活動；②通過建立共同愿景來團結(jié)所有力量；③催生有助于實現(xiàn)目標的活動；④發(fā)動全體市民參與建設活動；⑤加大對國家公園城市相關活動的投入；⑥促進實踐經(jīng)驗和知識的共享，豐富現(xiàn)有活動，擴大效益。倫敦“國家公園城市節(jié)”期間會組織5項旗艦性慶?；顒樱约?7項其他各類慶?；顒覽8]，如“國家公園城市舞臺”與國家劇院合作在“河岸節(jié)”匯演上推出的免費露天演出；“國家公園城市屋頂”與“開放房屋”合作，市民免費進入倫敦最具活力、最美麗的屋頂花園參觀；“國家公園城市森林”與倫敦文化區(qū)合作，市民可通過隱藏在整個埃平森林的揚聲器網(wǎng)絡聆聽美妙的音樂等活動，都充分表明了基金會是如何通過許多日常、微小的舉措以實現(xiàn)宏大目標的，真正做到了以“一個愿景激發(fā)百萬項目”[7]。

四、倫敦國家公園城市建設對我國城市規(guī)劃與建設管理的啟示

我國正處于國土空間規(guī)劃變革的關鍵時期，規(guī)劃思想、管理理念的大變革和規(guī)劃事權(quán)部門的更迭都給城市規(guī)劃與建設管理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。2021年自然資源部發(fā)布了《國土空間規(guī)劃城市設計指南》（以下簡稱指南）、《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》（以下簡稱規(guī)程）。從這兩部與城市規(guī)劃、建設管理緊密相關的行業(yè)標準中可窺得城市發(fā)展對自然保護的日漸重視。指南指出“生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化”是城市設計首要的基本原則，工作對象由“原有的城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)范圍”拓展至各類“生態(tài)保護與控制區(qū)、農(nóng)田保護區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)等”。規(guī)程指出要“堅持底線思維，嚴守國土安全”“反映各城市在保護生物多樣性方面的工作”，因此將反映生物多樣性的“本地指示性物種”作為重要的評估指標之一。顯然，在高舉“人與自然命運共同體”大旗、全方面開展生態(tài)文明建設的當下，城市規(guī)劃與建設管理工作必將越來越重視自然生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的保護。

在這樣的背景下，借鑒吸收倫敦國家公園城市建設的經(jīng)驗對我國的城市規(guī)劃與建設管理有重要的意義。這些經(jīng)驗包含了以下4個維度的啟示。

（一）價值觀念：多方路徑激發(fā)全民自然保護價值觀

與由國家意志、政府意志推動的保護運動有著本質(zhì)不同，倫敦國家公園城市建設實質(zhì)上是一場由數(shù)百萬市民參與的社區(qū)基層運動，其核心在于激發(fā)全民的自然保護價值觀念。為實現(xiàn)這一目標，倫敦國家公園城市運動從以下3個方面開展：①明確自身使命為啟發(fā)民智，因此通過各種“有效手段”來激勵、支持、組織公民開展學習（啟發(fā)民智，激發(fā)他們的自然價值觀，學習生物多樣性保護知識等）和行動，全部工作都圍繞著激勵民眾學習而展開。②從活動策劃、科教宣傳、人員保障等方面奠定全民學習的堅實基礎，包含學校教學活動、游客體驗策劃和通過媒體傳播、社交口碑宣介、網(wǎng)絡平臺推廣等方式宣傳國家公園城市品牌，并組建由全職工作人員和志愿者所組成的城市護林員團隊、城市論壇團隊、溝通團隊等。③推出交叉主題的工作項目激發(fā)民眾共同學習的興趣，設計的行動清單對能力的要求不等，確保對全體市民和游客的覆蓋，因此使得每項行動都成為不同人群間聯(lián)系、學習、行動的紐帶，使得倫敦國家公園城市運動實質(zhì)上成為了城市社會生活的平臺，由此廣泛調(diào)動全民積極性。

（二）定位目標：強調(diào)實現(xiàn)野生動物福祉和野性自然環(huán)境

國家公園城市運動的關鍵性目標是實現(xiàn)野生動物福祉和野性自然環(huán)境。在倫敦國家公園城市的具體建設中所采取的行動包含：①在Universal Charter for National Park Cities、London National Park City Charter的國家公園城市定義、目標等內(nèi)容中重復強調(diào)自然、野趣和野生動物福祉。②開展與恢復自然、再野化城市相關的活動，如通過野花種植致力于“扭轉(zhuǎn)自20世紀40年代以來野花棲息地下降97%的趨勢”[9]，并改善蜜蜂、蝴蝶數(shù)量減少的現(xiàn)狀。而該活動直接催生了“種子銀行”，形成了城市再野化的長效機制。③開展與野生動物保護相關的活動，如針對兒童的“野生動物生物快閃”活動，面向全體市民的“兩周拍攝倫敦狐貍”活動，以及在伍德貝里濕地開展的“野生動物周末”等活動[10-11]。④維護作為生物多樣性熱點區(qū)域的“城市文化景觀”，創(chuàng)建并管理“鑲嵌城市生態(tài)系統(tǒng)”（mosaic urban ecosystem）[12]，使倫敦成為世界上最為綠色的城市，實現(xiàn)城市再野化目的[13]。

（三）治理體系：自下而上發(fā)動全民參與

在法律、政策保障和政府資金等缺位的前提下，倫敦國家公園城市運動得以最終實現(xiàn)的根本原因是發(fā)動了自下而上的全民參與。在這項運動中所采取的舉措如下：①設定宏大愿景，分解為微小舉措，并高度強調(diào)自愿參與，以降低參與難度并避免民眾抵觸。如雖設定了將50%的倫敦土地進行自然綠化等宏偉目標，但并未推行強制性的實施項目、管制措施等，而是將自愿參與的騎行、健步走、戶外游憩等也視為舉措之一。②凝聚一切力量并爭取政府支持，多方合力加速推動目標實現(xiàn)。堅持以“草根路線”為主要路徑，通過民眾的呼吁進而對精英階層產(chǎn)生影響，最終得到保守黨、綠黨、自由民主黨、工黨以及4個倫敦地方議會的支持。③銳意改變現(xiàn)狀但接受既有體制，最大化降低改革成本。倫敦雖已宣布成為國家公園城市，但一切舉措都完全依靠全民乃至政府的自發(fā)、自覺參與，無需政府專門立法、設立機構(gòu)、投入資金，也不主張規(guī)劃事權(quán)和管理權(quán)。④高度重視宣傳并強調(diào)身份認同，樹立起倫敦民眾的主人翁思想。基金會開展了建立網(wǎng)站、發(fā)表演講、組織集會、眾籌、慶典等推廣活動，極力強調(diào)歸屬與認同。

（四）活動策劃：創(chuàng)造人與自然聯(lián)結(jié)的機會

以“創(chuàng)造讓人、場所和自然實現(xiàn)更好聯(lián)結(jié)的城市”（London National Park City Charter）為愿景，讓人類更多地感受、體驗自然是國家公園城市建設的要旨之一。倫敦國家公園城市的建設采取了如下途徑：①鼓勵戶外活動，明確提出確保所有倫敦人便捷使用高質(zhì)量綠地，倫敦所有的兒童與自然建立聯(lián)系的目標，并將徒步、騎行、皮劃艇、學校的戶外課堂等戶外活動納入定期發(fā)布的State of the National Park City Report（《國家公園城市狀況報告》）中。②設計、策劃并直接引領具有共同愿景、引起廣泛關注的全民戶外活動，如分別于2018年、2019年開展的“900萬朵野花”“100萬棵樹”的種植活動，以及鼓勵國民探索倫敦戶外開放空間的“國家公園城市周”（National Park City Week）系列活動[14]。③創(chuàng)造社區(qū)戶外活動機會，創(chuàng)建更多的與社區(qū)居民的生活、工作、游憩相聯(lián)系的社區(qū)綠地，并依托社區(qū)團體和企業(yè)等開展更多樣化的戶外體驗活動。④促進知識共享和實踐分享，吸引利益相關者共同開發(fā)、拓展、維護綠色開放空間，設立供伙伴成員分享最佳實踐和靈感的“創(chuàng)意銀行”（Bank of Good Ideas），并成為國家公園城市建設工具包。⑤發(fā)行未標示任何建筑物的國家公園城市地圖以鼓勵人們享受戶外活動，該地圖包含了整個大倫敦范圍內(nèi)所有的藍綠空間、最具標志性的步行路線及開展戶外游泳、爬山、搭帳篷或劃皮劃艇的最佳地點。

五、結(jié) 語

國家公園城市運動的興起及倫敦的成功實踐，不僅創(chuàng)造了城市與自然共生的新型棲居模式，也開創(chuàng)了全民參與保護生態(tài)空間的先河，它充分展示出民眾力量在生態(tài)保護中發(fā)揮的巨大作用。在我國自上而下強力推進國家公園建設、公園城市建設的當下，充分吸取國家公園城市建設的經(jīng)驗，實現(xiàn)“上”與“下”合力，將加速推動生態(tài)空間的建設。

本文是對國家公園城市建設經(jīng)驗的引介和初步探討，期望拋磚引玉，引起更多學者的關注研究。就國家公園城市這一研究議題而言，還有諸多問題亟需明晰，比如：國家公園城市是否能夠像其宣稱的那樣，與IUCN的自然保護地管理分類相銜接，成為一類新的保護地類型？國家公園城市所強調(diào)的自下而上式的全民參與，在中國實現(xiàn)的可能性有多大？如何實現(xiàn)？國家公園城市所重視的扭轉(zhuǎn)價值觀念和野生動物福祉，在中國目前所處的經(jīng)濟、社會發(fā)展階段而言是否能夠?qū)崿F(xiàn)？如何落實？國家公園城市所強調(diào)并踐行的城市再野化，在處于城鎮(zhèn)化高速進程中的中國，是否有存在價值和借鑒意義？又該如何具體操作？