吉林省不同類型自然保護(hù)地區(qū)域重疊問題探討

王 輝， 張英楠， 趙晶博

(吉林省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院， 吉林 長春 130022)

自然保護(hù)地是由各級政府依法劃定或確認(rèn)，對重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護(hù)的陸域或海域[1]。目前，吉林省劃定的自然保護(hù)地有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等類型。依據(jù)全省區(qū)域生態(tài)狀況和生態(tài)環(huán)境總體特點，基本形成了梯次結(jié)構(gòu)較為合理、類型較為齊全的自然保護(hù)地體系。但由于保護(hù)地劃建時間較早，存在邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題，尤其是保護(hù)地空間交叉重疊現(xiàn)象，給保護(hù)地的管理和發(fā)展帶來了很大的阻力，亟待解決。

1 吉林省區(qū)域概況

吉林省位于東北地區(qū)中部，轄1個副省級城市、7個地級市、1個自治州、60個縣(市、區(qū))和長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)管理委員會。有漢、朝鮮、滿、蒙等49個民族。依據(jù)《吉林省2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2019年末全省常住人口為2 690.73萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口1 567.93萬人，全年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值11 726.82億元。

吉林省地處東北地區(qū)腹地，位于東北亞地理幾何中心。地理位置121°38′～131°19′E、40°50′～46°19′N。呈東南-西北狹長狀，東西長769.62 km，南北寬606.57 km。南鄰遼寧省，西接內(nèi)蒙古自治區(qū)，北與黑龍江省相連，東與俄羅斯聯(lián)邦接壤，東南與朝鮮民主主義人民共和國隔江相望[2]。

2 數(shù)據(jù)來源與方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

本文涉及的各自然保護(hù)地類型、級別、矢量邊界等現(xiàn)狀數(shù)據(jù)均來源于吉林省林業(yè)和草原局提供的自然保護(hù)地名錄及部分矢量數(shù)據(jù)，無矢量數(shù)據(jù)的保護(hù)地依據(jù)各保護(hù)地批復(fù)文件及總體規(guī)劃等相關(guān)材料的描述來區(qū)劃范圍，并會同保護(hù)地主管部門核實確認(rèn)后，形成最終矢量。所有矢量數(shù)據(jù)坐標(biāo)系均統(tǒng)一到CGCS2000坐標(biāo)系。

2.2 研究方法

以吉林省第三次國土調(diào)查初步成果為基礎(chǔ)，根據(jù)全省自然保護(hù)地現(xiàn)狀邊界范圍矢量數(shù)據(jù)進(jìn)行GIS空間疊加分析，同時對數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計歸類，分析全省保護(hù)地交叉重疊的數(shù)量、分布范圍和面積(多個保護(hù)地重疊時的面積重復(fù)計算)。

2.3 數(shù)據(jù)統(tǒng)計說明

松花江“三湖”保護(hù)區(qū)一直按照《吉林省松花江三湖保護(hù)區(qū)管理條例》管理，且從功能區(qū)劃上劃分為湖面區(qū)、近湖區(qū)、遠(yuǎn)湖區(qū)，均不同于自然保護(hù)區(qū)，因此，本文將其歸類到森林公園內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)計。

本文僅對吉林省內(nèi)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園這5類自然保護(hù)地進(jìn)行了統(tǒng)計，其余類型保護(hù)地面積在省內(nèi)分布面積較小，不具代表性，未將其納入統(tǒng)計范圍。

因虎豹國家公園尚處于試點階段，本文未將其納入統(tǒng)計范圍。

3 結(jié)果分析

3.1 自然保護(hù)地現(xiàn)狀

吉林省是國家重點林草省份之一，地勢由東南向西北降低，東部長白山是北半球亞歐大陸生物多樣性最豐富地區(qū)；中部位于松嫩平原中心地帶，是世界上三大黑土帶之一；西部位于科爾沁沙地東緣，屬草甸、濕地、沙化地區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱。

自1960年建立長白山自然保護(hù)區(qū)開始，吉林省自然保護(hù)地建設(shè)經(jīng)歷了從無到有、從小到大、從單一到綜合的發(fā)展歷程。據(jù)收集數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2019年底，全省共計建立各類自然保護(hù)地167處：自然保護(hù)區(qū)51處，其中，國家級24處、省級20處、市縣級7處；風(fēng)景名勝區(qū)11處，其中國家級4處，省級7處；森林公園64處，其中國家級35處、省級29處；地質(zhì)公園9處，其中國家級6處，省級3處；濕地公園32處，其中國家級23處，省級9處。保護(hù)對象涵蓋了森林、荒漠、濕地、草原等生態(tài)系統(tǒng)，以及礦泉群、火山地質(zhì)遺跡、白堊紀(jì)流紋巖、大陽岔寒武系-奧陶系界限層型剖面等特殊地質(zhì)遺跡地貌等，保護(hù)地內(nèi)物種豐富，有長白松(Pinussylvestrisvar.sylvestriformis)、蒙古黃榆(Ulmusmacrocarpa)、東北紅豆杉(Taxuscuspidata)、人參(Panaxginseng)、西伯利亞杏(俗稱蒙古山杏)(Prunussibirica)、東北虎(Pantheratigrisssp.altaica)、丹頂鶴(Grusjaponensis)、中華秋沙鴨(Mergussquamatus)、大鴇(Otistarda)、東方白鸛(Ciconiidaeciconia)、紫貂(Marteszibellinahamgyenensis)和原麝(Moschusmoschiferus)等。

3.2 自然保護(hù)地重疊情況分析

根據(jù)收集整理后的吉林省各類自然保護(hù)地的矢量數(shù)據(jù)，利用GIS軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)疊加分析得出，吉林省自然保護(hù)地涉及交叉重疊的保護(hù)地數(shù)量為86處，所占百分比達(dá)到51.5 %，重疊面積81.22萬hm2，涉及自然保護(hù)區(qū)28處(其中國家級19處，省級8處，市縣級1處)，風(fēng)景名勝區(qū)7處(其中國家級3處，省級4處)，森林公園37處(其中國家級25處，省級12處)，地質(zhì)公園9處(其中國家級6處，省級3處)，濕地公園5處(其中國家級2處，省級3處)。

從各類保護(hù)地重疊面積占自身面積的比例來看，吉林省3.81 %的濕地公園、11.08 %的自然保護(hù)區(qū)、51.42 %的森林公園、77.01 %的地質(zhì)公園和82.27 %的風(fēng)景名勝區(qū)存在重疊的情況，見圖1。

圖1 吉林省各類自然保護(hù)地重疊情況

交叉重疊分為3種類型，其中自然保護(hù)區(qū)之間重疊數(shù)量為4個，重疊面積為0.04萬hm2；自然保護(hù)區(qū)和各類公園(包括風(fēng)景名勝區(qū))之間重疊數(shù)量為54個，重疊面積為21.19萬hm2；各類公園之間重疊數(shù)量為32個，重疊面積為59.99萬hm2。這些保護(hù)地交織重疊在一起，有的甚至出現(xiàn)多個保護(hù)地重疊的現(xiàn)象。吉林省各類型自然保護(hù)地重疊情況見表1。

表1 吉林省各類自然保護(hù)地交叉重疊面積

從表1中可以看出，自然保護(hù)區(qū)和森林公園、地質(zhì)公園之間，風(fēng)景名勝區(qū)和森林公園之間以及森林公園相互之間重疊面積較多，共計達(dá)到76.79萬hm2。地質(zhì)公園和濕地公園之間沒有重疊現(xiàn)象。

下面列舉幾處多個保護(hù)地重疊的實例。(1)吉林松花江“三湖”保護(hù)區(qū)與10個自然保護(hù)地重疊，重疊面積達(dá)到34.9萬hm2，達(dá)到全省重疊面積的42.97 %，包括松花江三湖國家級自然保護(hù)區(qū)、紅石國家森林公園、撫松國家地質(zhì)公園、露水河國家森林公園、松花湖風(fēng)景名勝區(qū)、拉法山國家森林公園、朱雀山國家森林公園、三岔子國家森林公園、泉陽泉國家森林公園和泉陽省級濕地公園等。(2)吉林鴨綠江上游國家級自然保護(hù)區(qū)、長白十五道溝省級地質(zhì)公園、吉林長白國家森林公園3個保護(hù)地相互重疊，重疊面積3.43萬hm2。(3)吉林龍灣國家級自然保護(hù)區(qū)、吉林龍灣群國家森林公園、吉林省輝南縣龍灣火山國家地質(zhì)公園交叉重疊，重疊面積1.07 hm2。(4)吉林靖宇國家級自然保護(hù)區(qū)、吉林三岔子國家森林公園、吉林靖宇火山礦泉群國家地質(zhì)公園3個保護(hù)地相互重疊，重疊面積1.72萬hm2。(5)吉林長白山火山國家地質(zhì)公園重疊在2個保護(hù)地內(nèi)，其中在長白山國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)4.31萬hm2，在吉林長白山北坡國家級森林公園內(nèi)0.06萬hm2。(6)八大部-凈月潭風(fēng)景名勝區(qū)、吉林凈月潭國家森林公園、吉林長春凈月省級濕地公園互相重疊，重疊面積0.83萬hm2。

3.3 保護(hù)地重疊造成的影響及形成的主要原因

地域空間交叉重疊給保護(hù)地帶來的保護(hù)和管理問題十分嚴(yán)峻。首先，各類保護(hù)地保護(hù)法規(guī)條款的不同，造成各個交叉重疊的保護(hù)地之間執(zhí)行法規(guī)時存在沖突。其次，保護(hù)地交叉重疊、多頭管理、邊界不清，造成管理重疊區(qū)域監(jiān)管職責(zé)交叉、管理職責(zé)不清，權(quán)利不明的現(xiàn)象十分突出[3]。第三，因為重疊分布的區(qū)域大多是資源豐富地域，會造成重復(fù)投入和重復(fù)開發(fā)，雙重保護(hù)造成了有限的人力、財力、物力的浪費，雙重開發(fā)加劇了資源保護(hù)的壓力[4]。

造成保護(hù)地空間交叉重疊問題的原因是多方面的，分部門管理、各自為政是其中的主要原因。省內(nèi)各類自然保護(hù)地2017年以前在行政體制上分屬環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土、住建、水利等部門管理，報批和審批時也分屬不同部門，導(dǎo)致各個部門互相之間缺少有效的協(xié)調(diào)溝通，資料獲取難度大，無法進(jìn)行空間數(shù)據(jù)的匯總分析，致使不同類型的自然保護(hù)地之間產(chǎn)生交叉重疊[4]。其次是由于保護(hù)地劃建時間過早，在劃定邊界時受技術(shù)水平和能力的制約，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完善，劃定保護(hù)地過程不科學(xué)，范圍四至不清，導(dǎo)致保護(hù)地之間產(chǎn)生重疊。

4 對策建議

4.1 科學(xué)評估，整合優(yōu)化，有效解決保護(hù)和發(fā)展之間的矛盾

在尊重歷史的前提下，對吉林省自然保護(hù)地進(jìn)行科學(xué)評估，對空間重疊的保護(hù)地按照高級別保護(hù)優(yōu)先、低級別服從高級別的原則進(jìn)行整合，整合優(yōu)化后做到一個保護(hù)地一套機構(gòu)一塊牌子[1]。并結(jié)合自然保護(hù)地實際情況，將保護(hù)地內(nèi)部存在較大爭議及矛盾突出問題調(diào)出保護(hù)地，在堅持保護(hù)優(yōu)先的原則下盡可能減少自然保護(hù)地內(nèi)部的人為干擾，有效解決保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾。

4.2 科學(xué)區(qū)劃，保持生態(tài)系統(tǒng)的完整和聯(lián)通性

在現(xiàn)有自然保護(hù)地基礎(chǔ)上，對同一自然地理單元內(nèi)相鄰相連的各類自然保護(hù)地，打破因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊割裂局面[1]。以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，將周邊具有保護(hù)價值、生態(tài)系統(tǒng)脆弱且尚未納入保護(hù)地范圍的區(qū)域按照自然地理特征、自然生態(tài)過程聯(lián)系等進(jìn)行優(yōu)化整合，設(shè)立新的或并入原保護(hù)地以填補保護(hù)空缺，確保重要生態(tài)空間的生態(tài)過程完整、物種棲息地聯(lián)通，保證景觀連續(xù)性和完整性。

4.3 整合優(yōu)化管理機構(gòu)與隊伍，加強保護(hù)地管理

針對每個自然保護(hù)地設(shè)立專門的保護(hù)管理機構(gòu)，明確管理職責(zé)和編制，配備專職管理人員。被整合歸并的保護(hù)地名稱不再保留。整合優(yōu)化后的各自然保護(hù)地管理機構(gòu)和人員相應(yīng)合并，隸屬關(guān)系和業(yè)務(wù)相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。

4.4 合理調(diào)整自然保護(hù)地范圍，明確自然資源所有權(quán)、使用權(quán)

對因技術(shù)原因引起的數(shù)據(jù)、圖件與現(xiàn)地不符的自然保護(hù)地，應(yīng)與生態(tài)紅線相銜接，根據(jù)保護(hù)對象和保護(hù)強度，合理調(diào)整保護(hù)地范圍。全省統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，針對全省各類保護(hù)地的不同特點，推進(jìn)多規(guī)合一，做到無縫銜接并及時進(jìn)行勘界立標(biāo)。進(jìn)一步完善自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法，每個自然保護(hù)地作為獨立的登記單元，清晰界定區(qū)域內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類自然資源所有權(quán)、使用權(quán)的邊界[1]。