新形勢(shì)下我國(guó)糧食安全法律保障研究

◆摘? 要：新中國(guó)成立70年來(lái)，雖然國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)政策不斷出臺(tái)，糧食耕作技術(shù)不斷提高，但種植結(jié)構(gòu)不盡合理，結(jié)構(gòu)性過(guò)剩和品種性短缺仍然困擾著我們。新的形勢(shì)下，從總體國(guó)家安全觀和滿足社會(huì)主要矛盾變化的角度考慮，制定一部能夠涵蓋從糧食育種至餐桌消費(fèi)全鏈條的基本法、加快構(gòu)建我國(guó)糧食安全保障法律體系勢(shì)在必行。

◆關(guān)鍵詞：國(guó)家糧食;政策;體系

一、新形勢(shì)下對(duì)糧食安全法律保障提出的新需求

我國(guó)糧食安全法律保障也步入新階段，隨著國(guó)際貿(mào)易摩擦的升級(jí)態(tài)勢(shì)、人們對(duì)消費(fèi)認(rèn)知的不斷提高，我國(guó)糧食安全面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)更加復(fù)雜多變，應(yīng)盡快建立完善的糧食安全保障法律規(guī)范體系，以維護(hù)國(guó)家糧食安全。

（一）總體國(guó)家安全觀對(duì)糧食安全法律保障提出的新需求

在新形勢(shì)下將糧食安全法律化、制度化，并以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)思想，形成更高層次上國(guó)家糧食安全立法保障體系，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安這一目標(biāo)夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，從而維護(hù)國(guó)家總體安全，探索出一條成功的獨(dú)具中國(guó)特色的糧食安全發(fā)展路徑。

（二）社會(huì)主要矛盾變化對(duì)糧食安全法律保障提出的新需求

中國(guó)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)現(xiàn)階段的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。必須認(rèn)識(shí)到，我國(guó)社會(huì)主要矛盾所產(chǎn)生的變化意味著國(guó)家全局出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，由此對(duì)糧食安全提出了更為嚴(yán)苛的要求，現(xiàn)在人們不再局限于吃穿用度，“隨便吃”、“多選擇”，而是向往更高更好更有品質(zhì)的生活方式;相應(yīng)的社會(huì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，群眾的消費(fèi)需求逐漸向高質(zhì)量、安全、健康以及便利性等層面發(fā)展。

（三）國(guó)際形勢(shì)對(duì)糧食安全法律保障提出的新需求

糧食穩(wěn)天下安。當(dāng)前，由美國(guó)挑唆的中美貿(mào)易沖突和爭(zhēng)端不斷升級(jí)，國(guó)家糧食安全又一次被人們所重點(diǎn)關(guān)注。在美國(guó)先起加征關(guān)稅的情況下，我國(guó)采取對(duì)美國(guó)部分商品加征關(guān)稅來(lái)進(jìn)行反制措施，其中就包括大豆、玉米、小麥、高粱等在內(nèi)的部分農(nóng)產(chǎn)品，這給我國(guó)糧食安全問(wèn)題造成了一定新的挑戰(zhàn)。

二、我國(guó)糧食安全保障立法基本狀況及存在問(wèn)題分析

糧食安全問(wèn)題必然依賴于立法保障，通過(guò)頒布專(zhuān)項(xiàng)立法及各項(xiàng)政策要求等多樣化的方式對(duì)糧食安全的每個(gè)環(huán)節(jié)展開(kāi)科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)糧食安全領(lǐng)域各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的可控。

（一）我國(guó)糧食安全保障立法基本狀況

1.《國(guó)家安全法》把糧食安全上升到國(guó)家戰(zhàn)略地位。自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)糧食產(chǎn)量不斷刷新記錄，2018年全國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)到65789萬(wàn)噸，雖比2017年下降了0.6%，但減幅不大，仍處于生產(chǎn)高位水平，安全形勢(shì)持續(xù)向好;但總體分析仍然不能掉以輕心。作為全球第一人口大國(guó)，我國(guó)人均糧食占有量?jī)H為發(fā)達(dá)國(guó)家三分之一左右，人口數(shù)量多，剛性需求持續(xù)增加。我國(guó)加入WTO后，糧食供給主要是立足本國(guó)和面向國(guó)際市場(chǎng)的方式;同樣，我國(guó)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)逐步放開(kāi)，而且是范圍更廣、力度更深，一些跨國(guó)大糧商利用國(guó)外價(jià)格低廉的糧食逐步在我國(guó)進(jìn)行糧油產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局，形成了一條從生產(chǎn)到加工的糧食產(chǎn)業(yè)鏈條，從而已基本實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)從某些品種的原糧和產(chǎn)品方面的壟斷;甚至有個(gè)別國(guó)家擬以糧食作為“武器”控制我國(guó)的國(guó)家安全命脈，已經(jīng)對(duì)我國(guó)糧食安全造成了不可忽視的影響。

2.我國(guó)已初步建立了糧食安全保障法律體系。我國(guó)當(dāng)前在糧食安全領(lǐng)域的各項(xiàng)法律體系中，盡管并沒(méi)有就糧食安全及相關(guān)問(wèn)題出臺(tái)實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)法律，但已經(jīng)出臺(tái)的有關(guān)糧食安全的法律法規(guī)有多項(xiàng)，比如我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)法、糧食流通條例、糧食收購(gòu)條例、中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例等相關(guān)法律制度。

3.《食品安全法》明確了糧油食品安全監(jiān)管依據(jù)。糧油質(zhì)量安全是確保食品安全的必要前提。2018年12月修正的《中華人民共和國(guó)食品安全法》規(guī)定了多項(xiàng)包涵糧食質(zhì)量安全要求的內(nèi)容?！妒称钒踩ā坊竞w了從“農(nóng)戶地頭到居民餐桌”食品安全嚴(yán)控規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條有關(guān)環(huán)節(jié)可追溯和安全監(jiān)控，強(qiáng)化了有關(guān)部門(mén)的法定權(quán)限和責(zé)任分工，將為有效解決當(dāng)前人們關(guān)注的糧油食品安全問(wèn)題提供了法律依據(jù)，標(biāo)志著我國(guó)糧油食品安全監(jiān)督進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期。

（二）我國(guó)糧食安全保障立法存在的問(wèn)題分析

1.保障糧食安全法律體系不完備。我國(guó)糧食安全保障立法還處于較低水平階段，使得這一法律體系欠缺健全性和完善性，截止目前還沒(méi)有一部糧食安全領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)立法，用來(lái)對(duì)糧食安全各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效引導(dǎo)和規(guī)范，醞釀日久的《糧食法》也未正式出臺(tái)，即使較為重要的、數(shù)量較少的幾項(xiàng)有關(guān)糧食安全的法律制度及政策要求，制定修正實(shí)施的時(shí)間大部分雖然是近幾年的，但立法效力較低，這些法律制度間并不存在有效的契合性，僅僅是從某一個(gè)視角或某一層次上保障糧食安全，因此具有明顯的混亂性和零散性，尚未形成體系。

2.保障糧食安全配套措施不到位。從當(dāng)前的立法現(xiàn)狀看，諸多條款在司法實(shí)踐中不具備可適用性，只是條文的倡導(dǎo)性規(guī)范，也沒(méi)有作相應(yīng)的制度配套安排，可操作性比較差，不少法律規(guī)范僅僅停留在形式層面。

3.保障糧食安全監(jiān)管各環(huán)節(jié)不銜接。糧食安全領(lǐng)域的相關(guān)法律制度對(duì)糧食安全監(jiān)管各環(huán)節(jié)缺乏協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。

三、關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)糧食安全保障立法的思考

新形勢(shì)下糧食安全面臨著新情況新挑戰(zhàn)，即需要借鑒國(guó)際一些好的做法，糾正長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)糧食安全保障過(guò)多依賴行政指令、依靠行政政策的現(xiàn)況，進(jìn)一步提升利用法治保障糧食安全的意識(shí)。

（一）強(qiáng)化法律框架設(shè)計(jì)

正視當(dāng)前我國(guó)在糧食安全領(lǐng)域法律保障體系存在的缺陷性，從基本法到具備直接或間接約束作用的相關(guān)法律制度依據(jù)法律體系框架進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)整體設(shè)計(jì)，為構(gòu)建一個(gè)新時(shí)期完備的糧食安全法律保障體系建言獻(xiàn)策，形成符合我國(guó)特點(diǎn)的保障糧食安全的相關(guān)法律框架及體系。首先，應(yīng)當(dāng)就糧食安全出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)基本法，由全國(guó)人大制定頒布，納入國(guó)家法律基本體系。其次，將與糧食安全相關(guān)的各項(xiàng)法律制度、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)章及部門(mén)規(guī)章按照基本法的原則和要求展開(kāi)充分整合、修改和廢止，作為糧食安全法的有益補(bǔ)充。再次，填補(bǔ)糧食安全領(lǐng)域的立法空白。我國(guó)在保障糧食安全領(lǐng)域所制定的法律體系應(yīng)包含法律、行政法規(guī)、規(guī)章及部門(mén)規(guī)章等不同效力層次的法律制度，為一種樹(shù)狀結(jié)構(gòu)形式，這種制度框架與我國(guó)的法制結(jié)構(gòu)相一致，與我國(guó)法制體系的傳統(tǒng)相吻合，節(jié)約立法時(shí)間及資源，提高糧食安全領(lǐng)域的立法建設(shè)效率。

（二）完善立法建設(shè)內(nèi)容

按照上述分析的糧食安全保障法律框架設(shè)計(jì)，在《糧食安全保障法》這一全面“憲法”的統(tǒng)領(lǐng)下，順應(yīng)糧食市場(chǎng)化改革發(fā)展的大趨勢(shì)，統(tǒng)籌考慮糧食生產(chǎn)、糧食流通、糧食消費(fèi)等環(huán)節(jié)擁有健全完善的法律保障制度，形成適合我國(guó)自身特點(diǎn)的糧食安全保障法律體系。

1.盡快制定出臺(tái)《糧食安全保障法》。制定一部適應(yīng)新形勢(shì)下糧食安全的保障“憲法”是當(dāng)前立法工作的重點(diǎn)內(nèi)容，是確保我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的必然要求。2018年9月，在第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)上提出了相應(yīng)的立法規(guī)劃，其中，《中華人民共和國(guó)糧食安全保障法》屬于第一類(lèi)項(xiàng)目，并且在任期內(nèi)能夠提請(qǐng)審議的相關(guān)法律草案。

2.修訂現(xiàn)行糧食安全保障的法律法規(guī)和規(guī)章制度。健全的糧食安全保障法律規(guī)范體系應(yīng)是每方面都有完備的配套法律，并行之有效。需要基本法的全面統(tǒng)籌下，全面梳理當(dāng)前糧食安全保障領(lǐng)域的各項(xiàng)法律制度及政策要求，著重分析這些制度存在的缺陷，對(duì)重復(fù)性和沖突性的法律制度進(jìn)行充分整合和修訂，改變現(xiàn)有糧食法律少，行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章多的現(xiàn)象;對(duì)已運(yùn)行有了實(shí)踐基礎(chǔ)且符合現(xiàn)行立法條件的，如《糧食流通管理?xiàng)l例》《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《農(nóng)田水利條例》等行政法規(guī)上升到法律層面，由國(guó)務(wù)院出臺(tái)條例制訂實(shí)施細(xì)則。對(duì)各部門(mén)法之間存在矛盾的地方進(jìn)行調(diào)整，使之配套銜接。

3.盡快制定完善空白區(qū)域法律制度。糧食安全法律保障體系作為一項(xiàng)綜合性的法治系統(tǒng)，涵蓋糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)、消費(fèi)環(huán)節(jié)的法律法規(guī)以及糧食預(yù)警、應(yīng)急供應(yīng)等各個(gè)方面，是相互協(xié)調(diào)和牽制的有機(jī)體。為使這個(gè)“大系統(tǒng)”更完備，需彌補(bǔ)和完善部分環(huán)節(jié)中存在的立法空白。

新形勢(shì)下，國(guó)內(nèi)糧食消費(fèi)需求不斷升級(jí)，國(guó)際貿(mào)易摩擦日趨加劇以及國(guó)家糧食安全的重大戰(zhàn)略部署，給糧食安全賦予新內(nèi)涵，給法律保障提出新需求。糧食安全依然與能源安全、金融安全在新時(shí)期下有同等重要地位，是影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的主要內(nèi)容，備受全球的關(guān)注與研究。法律作為風(fēng)險(xiǎn)防控中最為有效的手段之一，應(yīng)發(fā)揮法律在糧食安全保障中的價(jià)值作用，以現(xiàn)代化法治理念及模式實(shí)現(xiàn)“糧倉(cāng)”安全。

作者簡(jiǎn)介

金寶辰，中共德州市委黨校，山東德州。