建國以來干部人事檔案內(nèi)容建設(shè)的歷史演進與規(guī)律探析

方燕平 鄭新鶯

摘? 要：檔案內(nèi)容建設(shè)是干部人事檔案工作的基石。檔案內(nèi)容質(zhì)量直接決定了干部人事檔案作用的發(fā)揮。本文從歷史發(fā)展角度，結(jié)合1949年以來頒布四次條例及三次收集歸檔制度的變遷，梳理與回顧了干部人事檔案內(nèi)容建設(shè)演變的歷史軌跡，歸納呈現(xiàn)出經(jīng)歷了雛形、成型、成熟和完善四個時期，并且解析出其變遷具有鮮明時代特征、傳承與發(fā)展并重、越趨包容性和靈活性、檔案內(nèi)容不斷豐富和完善的規(guī)律特征，從而從總體上把握干部人事檔案管理的發(fā)展態(tài)勢，以求更加深刻地理解干部人事檔案工作之宏觀政策環(huán)境，更加客觀地展望我國干部人事檔案工作的未來走向。

關(guān)鍵詞：干部人事檔案;內(nèi)容建設(shè);收集歸檔;檔案分類;真實性

Abstract： Content construction is the cornerstone of cadres' personal files work. The quality of files content directly determines the role of cadres' personal files. From the perspective of historical development， combined with the changes of four regulations promulgated since 1949 and three collection and filing systems， this paper combs and reviews the historical track of the evolution of the content construction of cadres' personal files， and summarizes the four periods of embryonic form， formation， maturity and perfection， and analyzes its changes have regular characteristics of distinct characteristics of the times， paying equal attention to inheritance and development， becoming more inclusive and flexible， and constantly enriching and improving the files content， that overall grasp the development trend of cadres' personal files management， to understand the macro-policy environment of cadres' personal files， and more objective outlook of our cadres' personal files work in the future.

Keywords： Cadres' personal files; Content construction; Collection and filing systems; Archive classification; Authenticity

1 建國以來干部人事檔案內(nèi)容建設(shè)演變的歷史軌跡

1.1 雛形：1956年《干部檔案管理工作的暫行規(guī)定》。建國初期，干部檔案材料陳舊，檔案內(nèi)容雜亂，手續(xù)制度混亂，損毀散失現(xiàn)象嚴重，缺乏一套統(tǒng)一的健全的干部檔案管理制度。同時，歷年積存下來的干部檔案材料和肅反審干中形成的材料堆積如山，嚴重地影響到對干部檔案材料的使用[1]。為此，建立統(tǒng)一的干部檔案管理制度迫在眉睫。1956年8月，中組部召開第一次全國干部檔案座談會，討論制定了《干部檔案管理工作的暫行規(guī)定》（簡稱1956年《規(guī)定》），明確了干部檔案的內(nèi)容。這是我國第一部全國性的干部檔案工作綜合性法規(guī)，標志著我國干部檔案管理工作走上正軌。

1.2 成型：1980年《干部檔案工作條例》。在十年“文化大革命”中，干部檔案工作遭到極大的破壞，檔案材料損失相當嚴重，利用檔案材料整人造成嚴重惡果[2]。黨的十一屆三中全會確定了黨的政治路線，全黨工作的著重點轉(zhuǎn)移到四個現(xiàn)代化建設(shè)上來。但因遭受十年的破壞，干部檔案工作面臨著不少問題，例如檔案材料普遍存在老、散、亂、缺;干部檔案的管理工作與干部管理脫節(jié)等[3]。為此，1980年2月至3月，中組部召開了第二次全國干部檔案工作座談會，修訂了《干部檔案工作條例》（簡稱1980年《條例》）。該條例是在1956年《規(guī)定》的基礎(chǔ)上形成，其內(nèi)容和形式較之更為成熟，其出發(fā)點和落腳點是為發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、選拔、使用建設(shè)“四化”人才服務(wù)。為此，與1956年《規(guī)定》相比，1980年《條例》主要收集能反映干部德才情況的材料，如干部的業(yè)務(wù)水平、技術(shù)專長、工作能力、成就貢獻等方面的材料，為選拔建設(shè)四化人才，為按照專業(yè)的要求配置各級領(lǐng)導班子，提供可靠的依據(jù)。

1.3 成熟：1991年《干部檔案工作條例》及歷次收集歸檔工作的相關(guān)規(guī)定

1.3.1 1991年《條例》。改革開放以來，隨著1987年9月《中華人民共和國檔案法》的頒布，特別是干部制度改革，干部管理權(quán)限下放后，干部檔案工作出現(xiàn)了許多新的情況和問題，1980年《條例》有些條文內(nèi)容已不適宜，需要進行修改和補充，為了對1980年《條例》進行修訂，1990年12月召開第三次全國干部檔案工作會議，新修訂的《干部檔案工作條例》（簡稱1991年《條例》）于1991年4月2日起執(zhí)行。與1980年《條例》相比較，1991年《條例》明確了干部檔案內(nèi)容“分類”思想。在不打亂原十類的情況下，做了部分合理調(diào)整，將四類中的考核、考察材料并入第三類，同鑒定并列，集中反映干部的政治思想、品德作風、業(yè)務(wù)能力和工作表現(xiàn)情況;將九類中的評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)、授予學位的材料列入四類，使四類集中反映干部學歷、學位、學習成績、評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)的情況，改變了九類材料過于龐雜的現(xiàn)象。這樣修改趨向科學合理、容易分類、方便利用[4]。

1.3.2 歷次關(guān)于收集歸檔工作的相關(guān)規(guī)定。檔案材料收集歸檔工作是干部人事檔案內(nèi)容建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，1991年3月印發(fā)《關(guān)于干部檔案材料收集、歸檔的暫行規(guī)定》（組通字﹝1991﹞12號），該規(guī)定按照組織人事工作形成材料羅列了干部檔案收集歸檔范圍，第一次對歸入干部檔案材料的名稱做進一步明確，為及時、全面地收集歸檔材料，搞好檔案建設(shè)方面提供了制度支撐。其次，為建立健全收集歸檔工作制度，1996年4月重新修訂《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》（組通字〔1996〕14號），并按照分類體系羅列收集范圍，并明確了“后備干部登記表（提拔使用后歸檔）、審計工作形成的有關(guān)材料、博士后期滿登記表”等材料應收集歸入干部檔案中。接著，為規(guī)范干部人事檔案材料收集歸檔工作，確保為公道正派地選人用人提供真實、全面的檔案信息，2009年7月再次修訂《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》（中組發(fā)〔2009〕12號），新增了如“報告?zhèn)€人有關(guān)事項的材料;在重大政治事件、突發(fā)事件和重大任務(wù)中的表現(xiàn)材料，援藏、援疆、掛職鍛煉等考核材料”;并明確如“報考博士的專家推薦表，畢業(yè)證書、學位證書復印件，教育部授權(quán)單位出具的國內(nèi)外學歷學位認證材料，教師資格認定申請表，各類專業(yè)拔尖人才的材料、干部人事檔案報送、審核工作材料，畢業(yè)生就業(yè)報到證（派遣證），再生育子女申請審批表”等材料應收集歸檔。2017年5月中組部印發(fā)了《關(guān)于完善干部人事檔案材料的通知》，明確了在繼續(xù)執(zhí)行《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》（中組發(fā)〔2009〕12號）基礎(chǔ)上，對檔案材料收集范圍及材料歸類問題作了更進一步完善，以充實和豐富干部人事檔案建設(shè)內(nèi)容。

1.4 完善：2018年《干部人事檔案工作條例》。黨的十八大以來，各級組織人事部門在嚴把選人用人檔案關(guān)、開發(fā)檔案信息資源應用、推進干部人事檔案信息化建設(shè)等方面積累了一些好經(jīng)驗好做法，也需要以制度的形式加以明確，使之堅持下來，并以制度創(chuàng)新推動干部人事檔案工作各項改革措施真正落到實處、見到實效。[5]2018年11月中組部印發(fā)《干部人事檔案工作條例》（簡稱1980年《條例》，是對1991年《條例》的修訂與完善。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，為進一步推進相關(guān)規(guī)章制度、法律法規(guī)的與時俱進、自我完善，也對條例的修訂完善提出了新的要求。[6]其中第十八條明確要求“干部人事檔案內(nèi)容根據(jù)新時代黨的建設(shè)和組織人事工作以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要確定，保證真實準確、全面規(guī)范、鮮活及時”，這不僅規(guī)范了干部人事檔案內(nèi)容建設(shè)，也落實了從嚴管理干部要求，為今后檔案內(nèi)容建設(shè)指明了方向。

2 干部人事檔案內(nèi)容建設(shè)的演變規(guī)律

2.1 具有鮮明的時代特征。隨著經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的發(fā)展，干部人事制度改革也在不斷展開和深化。 [7]不同時期歸入干部人事檔案的材料，記錄了不同年代干部的成長軌跡，也承載著社會經(jīng)濟發(fā)展的印記。

建國初期，百廢待興，誕生于延安審干時期的干部檔案，還處于初創(chuàng)階段?；邳h對干部政治審查的需要，干部檔案中收集大量整黨、整風、三反等運動中形成的個人思想、工作、學習的檢查、總結(jié)等及有關(guān)干部本人重大問題的檢舉材料。[8]囿于當時的歷史環(huán)境，干部檔案服務(wù)方向偏向政治斗爭，導致1956年《條例》中檔案內(nèi)容以政治審查材料居多。

1980年，國家進入改革開放初期，黨和國家忙于工業(yè)化建設(shè)，弱化政治審查，著重工資改革、職稱評審。因此，1980年《條例》側(cè)重收集干部的業(yè)務(wù)考績材料以及干部任免呈報和晉升技術(shù)職稱等材料。

伴隨著干部隊伍“四化”建設(shè)和領(lǐng)導班子建設(shè)的不斷推進，干部人事制度中的任免制度、錄用制度、獎懲制度、調(diào)配職務(wù)升降制度、考核制度、培訓制度、交流制度、工資制度、福利制度、離（退）休等制度的深入展開，各級組織人事部門在開展各項工作中形成了大批反映干部新情況的材料。故為突出干部的實績，1991年《條例》增添了反映干部學習經(jīng)歷、培訓、評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)、參加學術(shù)團體和國際性政治、經(jīng)濟、科技、文化等活動等材料。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅定不移地推進全面從嚴治黨，從嚴管黨，深化干部人事制度改革，建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊伍。為此，1980年《條例》新增如思想類材料，黨組織書記抓基層黨建評價意見等材料，充實了審計類材料，增加了審核類材料和誠實信用方面材料。[9]

2.2 傳承與發(fā)展并重。從歷史脈絡(luò)上看，1956年初見檔案內(nèi)容建設(shè)的雛形;到1980年干部人事檔案內(nèi)容構(gòu)成基本成型;再到1991年提出了分類思想，進一步固化檔案內(nèi)容，干部人事檔案內(nèi)容建設(shè)逐漸形成了稍顯完備的體系;最后到1980年《條例》進一步鞏固干部人事檔案的類別性原則，并立足黨的建設(shè)和組織人事工作需要，在未打破十大分類體系下進行細微調(diào)整。

從檔案內(nèi)容上看，歷次條例都涵蓋了干部履（簡）歷表、自傳、鑒定材料、政治審查材料、黨團材料、獎勵材料、處分材料，這些材料是構(gòu)成干部人事檔案主要內(nèi)容之一。保持檔案內(nèi)容框架相對穩(wěn)定，有利于干部人事檔案工作延續(xù)?？煽闯觯瑲v次條例中有大量已被既往實踐證明行之有效以及結(jié)合我們今天的發(fā)展情況或認知，同中有異或進一步深化的檔案內(nèi)容。

從分類體系上看，人事檔案材料來源廣泛，名目繁多，形式各異，故1991年《條例》提出人事檔案的類別性，建立分類體系。類別性原則是干部人事檔案分類整理最為重要的原則，是由人為規(guī)定的干部人事檔案分類整理工作中首要的工作原則。干部人事檔案的分類整理正是在依據(jù)十大類分類原則的基礎(chǔ)上展開的，脫離了這一分類原則、標準，干部人事檔案整理工作便無從談起。且干部人事檔案的類別性，被實踐證明是行之有效的，并一直沿用至今。[10]

2.3 越趨包容性和靈活性。干部人事檔案內(nèi)容的分類體系越趨包容性。1991年《條例》把人事檔案劃分為十大類，“第一類履歷材料;第二類自傳及屬于自傳性質(zhì)的材料;第三類鑒定、考察、考核材料;第四類學歷和評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)材料……”。而1980年《條例》在原有十大類的基礎(chǔ)上，在每類材料中加入“類”的字眼，將之劃分為“（一）履歷類材料;（二）自傳和思想類材料;（三）考核鑒定類材料;（四）學歷學位、專業(yè)技術(shù)職務(wù)（職稱）、學術(shù)評鑒和教育培訓類材料……”這樣擴展各類別材料的范圍。[11]

干部人事檔案的內(nèi)容越具靈活性。1991年《條例》采用完全枚舉方式，羅列出每類材料的全部內(nèi)容。這對干部人事檔案收集歸檔工作開展有所裨益，但是隨著組織人事工作不斷推進，檔案內(nèi)容構(gòu)成亦有所變化，此種方式將會遺漏一些重要歸檔材料。所以，1980年《條例》采用不完全枚舉法，列舉出每類材料主要內(nèi)容，如“（一）履歷類材料。主要有《干部履歷表》和干部簡歷等材料。（二）自傳和思想類材料。主要有自傳、參加黨的重大教育活動情況和重要黨性分析、重要思想?yún)R報等材料”。這樣靈活處理，檔案內(nèi)容留有彈性，保留空間，有利于條例延續(xù)性。

2.4 檔案內(nèi)容不斷豐富和完善。從1956年到2018年，干部人事檔案內(nèi)容從片面的、單一的到全面的、多維度的不斷拓展和深化。檔案內(nèi)容建設(shè)的制定主要依據(jù)黨和國家對干部選拔任用的標準進行豐富和深化。

作為干部任免考察重要依據(jù)之一的干部人事檔案，反映個人歷史和現(xiàn)實的客觀情況應是多角度、多方面的。故最新條例補充了反映專業(yè)性人才材料，“當選院士、入選重大人才工程，發(fā)明創(chuàng)造、科研成果獲獎、著作譯著和有重大影響的論文目錄”;也補充了廉潔品德材料，“廉潔從業(yè)結(jié)論性評價等材料”“公安機關(guān)有關(guān)行政處理決定，有關(guān)行業(yè)監(jiān)管部門對干部有失誠信、違反法律和行政法規(guī)等行為形成的記錄，人民法院認定的被執(zhí)行人失信信息等材料”，體現(xiàn)了干部忠誠、干凈、擔當?shù)取?/p>

參考文獻：

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（作者單位：福建師范大學人事處 來稿日期：2021-06-09）