國土空間規(guī)劃背景下的“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃探索
——以土門莊村為例

賈靈光，孫勝華

（山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，山東 濟(jì)南 250013）

進(jìn)入新世紀(jì)以來，連續(xù)16年的中央一號文件均為指導(dǎo)三農(nóng)工作的文件，由此可見，農(nóng)村問題一直是黨中央、國務(wù)院關(guān)注的重點問題。2017年中國十九大報告中首次提出了要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出在2050年完成鄉(xiāng)村的全面振興，實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的總目標(biāo)，其中最主要的任務(wù)就是解決村莊規(guī)劃的問題。在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上，習(xí)近平總書記提出“要按照先規(guī)劃后建設(shè)的原則，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承，編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃”的重要指示精神。

在國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的背景下，鄉(xiāng)村規(guī)劃作為鄉(xiāng)村建設(shè)、治理和鄉(xiāng)村振興的重要工具與途徑，“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃需要更多的系統(tǒng)性、實用性和前瞻性。

1 村莊規(guī)劃的定位

2019年5月，國務(wù)院新聞辦公室舉行了《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干建議》（以下簡稱《若干意見》）發(fā)布會。《若干意見》以生態(tài)文明為前提，強化底線安全意識，以“雙評價”為基礎(chǔ)，以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，從規(guī)劃層級和內(nèi)容類型上，把國土空間規(guī)劃劃分為“五級三類”。

“五級”是指從縱向上來看，對應(yīng)著我國的行政管理體系，將國土空間規(guī)劃分為了國家級、省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，五個等級的的國土空間規(guī)劃。

“三類”是指規(guī)劃的類型，可以分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)的專項規(guī)劃三種規(guī)劃類型。在《若干意見》中特別明確的指出，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，將村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃，進(jìn)一步規(guī)范了村莊規(guī)劃。

綜上所述，村莊規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的定位是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是以上位的國土空間規(guī)劃為依據(jù)而編制的“多規(guī)合一”的實用性規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實施國土空間的用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可以及在村莊內(nèi)進(jìn)行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。

2 “多規(guī)合一”村莊規(guī)劃要點梳理

2019年9月，山東省自然資源廳印發(fā)了《山東省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則 （試行）》（以下簡稱 《導(dǎo)則》），規(guī)范村莊規(guī)劃編制工作，科學(xué)引導(dǎo)村莊規(guī)劃建設(shè)，推動鄉(xiāng)村地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，主推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。文章以《導(dǎo)則》內(nèi)容為參考，總結(jié)出國土空間規(guī)劃背景下的”多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制要點[1]。

2.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的整合判斷

本次村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)涉及國土、永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多項自成體系、歸屬不同的內(nèi)容。因此，編制“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃的首要任務(wù)是要做到“三個統(tǒng)一”，即“范圍統(tǒng)一、地類統(tǒng)一、指標(biāo)統(tǒng)一”[2]。

2.1.1 范圍統(tǒng)一

村莊規(guī)劃編制要統(tǒng)一期限、范圍、底圖等內(nèi)容。以第三次國土調(diào)查土地利用現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，通過高清遙感影像圖和戶外田野調(diào)查對問題圖斑進(jìn)行校對與修改。最終形成村域綜合現(xiàn)狀圖。

2.1.2 地類統(tǒng)一

統(tǒng)一的用地分的類標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行村莊規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，本次村莊規(guī)劃的編制是要整合現(xiàn)行村莊規(guī)劃用地分類與土地利用規(guī)劃用地分類之間的差異。在用地分類的標(biāo)準(zhǔn)上，村域范圍內(nèi)的用地以土地利用規(guī)劃的用地分類為主；在村莊居民點范圍內(nèi)的用地，以原有村莊規(guī)劃的用地分類為主。兩者進(jìn)行結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上加以優(yōu)化，形成統(tǒng)一的“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制用地分類標(biāo)準(zhǔn)。

2.1.3 指標(biāo)統(tǒng)一

統(tǒng)一指標(biāo)主要是指對村域范圍內(nèi)的指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格的管控措施，包括戶數(shù)、戶籍人口、常住人口、村莊建設(shè)用地面積、戶均宅基地面積、人均村莊建設(shè)用地面積、新增戶均宅基地面積、公共服務(wù)設(shè)施用地、生態(tài)保護(hù)紅線面積、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地保有量、林地保有量等控制指標(biāo)[3]。

2.2 空間結(jié)構(gòu)的合理優(yōu)化

劃定村莊三類空間結(jié)構(gòu)是繪制村域綜合規(guī)劃一張藍(lán)圖的關(guān)鍵所在。三類空間結(jié)構(gòu)的劃分是以生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)線為主體，參考村莊現(xiàn)有的自然資源特點以及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等內(nèi)容劃定的空間管控機(jī)制。通過三類空間的劃定，在村莊范圍內(nèi)，可以合理的引導(dǎo)村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等，并集約高效利用村域用地[4]。

2.2.1 生態(tài)空間

在三類空間劃分中，堅持生態(tài)優(yōu)先的原則，落實上位生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃，明確生態(tài)空間的布局和規(guī)模。生態(tài)空間分為兩個部分：一部分為生態(tài)保護(hù)紅線，在其范圍內(nèi)嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動僅允許對生態(tài)功能分不造成破壞的有限認(rèn)為活動；另一部分為一般生態(tài)空間，在其范圍內(nèi)不得進(jìn)行破壞生態(tài)景觀、污染環(huán)境的各類開發(fā)建設(shè)活動，做到慎砍樹、禁挖山、不填湖[5]。

2.2.2 建設(shè)空間

村莊建設(shè)空間劃分要遵循優(yōu)化布局、節(jié)約集約的原則，嚴(yán)格控制村莊宅基地面積，合理確定村莊居民點的規(guī)模。在村域范圍內(nèi)有步驟的進(jìn)行村莊布局的優(yōu)化，在村莊建設(shè)用地總量變化不大的基礎(chǔ)上，可以通過深入調(diào)查研究，結(jié)合村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，適當(dāng)規(guī)劃及預(yù)留部分村莊建設(shè)用地，引導(dǎo)未來村莊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。并統(tǒng)籌安排村莊內(nèi)各類公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等用地?？稍诖迩f建設(shè)空間中適當(dāng)布置部分留白用地，為村莊未來社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供彈性空間。

2.2.3 農(nóng)業(yè)空間

村莊農(nóng)業(yè)空間的劃定首先要落實上位永久基本農(nóng)田保護(hù)線規(guī)劃的范圍與規(guī)模。村莊農(nóng)業(yè)空間也分為兩個部分：第一部分為永久基本農(nóng)田，永久基本農(nóng)田原則上不得擅自改變或隨意調(diào)整，建設(shè)項目原則上不得隨意占用；另一部分為一般農(nóng)業(yè)空間，其范圍內(nèi)的土地主要用于耕作、種植園業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)和直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的農(nóng)村道路、農(nóng)村水利設(shè)施用地，不得破壞、污染和荒蕪區(qū)內(nèi)土地。

2.3 產(chǎn)業(yè)布局的提升引領(lǐng)

村莊規(guī)劃要通過合理的產(chǎn)業(yè)布局來改善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶動村民脫貧致富，引領(lǐng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。村莊的產(chǎn)業(yè)布局要以生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)為載體，第一產(chǎn)業(yè)以特色農(nóng)產(chǎn)品種植業(yè)為主，第二產(chǎn)業(yè)以特色農(nóng)產(chǎn)品加工或無污染的村莊產(chǎn)業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)以適當(dāng)發(fā)展村莊旅游為主。通過村莊產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，打造村莊的一、二、三產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)村莊一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。為當(dāng)?shù)卮迕裉峁┚蜆I(yè)崗位和發(fā)展機(jī)遇，切實做到村產(chǎn)一體化。

2.4 村莊居民點規(guī)劃指引

2.4.1 特色節(jié)點打造

依托村莊內(nèi)的經(jīng)營性建設(shè)用地、村莊公園與綠地等用地，打造村莊內(nèi)居民點內(nèi)部的特色節(jié)點，通過不同文化景觀小品的設(shè)置，一方面豐富村民的日常文化生活，另一方面服務(wù)來村莊旅游的游客，展現(xiàn)村莊特色。

2.4.2 人居環(huán)境整治

在村莊居民點內(nèi)部要特別注重村莊人居環(huán)境的整治。要按照硬化、綠化、亮化、美化的要求規(guī)劃村莊內(nèi)的道路，因地制宜利用村莊內(nèi)部閑置空間布置村民公共活動節(jié)點，完善村莊內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施，整治村莊整體環(huán)境，切實做到村容整潔、生態(tài)宜居。

2.5 “多規(guī)合一”村域綜合規(guī)劃圖的繪制

在三類空間結(jié)構(gòu)確定的基礎(chǔ)上，明確村莊宅基地用地、經(jīng)營性建設(shè)用地等的規(guī)模與位置，落實村莊各類公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、公園綠地等用地，梳理村域范圍內(nèi)的道路交通系統(tǒng)，最終形成集合全要素的村域綜合規(guī)劃圖[6]。

3 土門莊村的村莊規(guī)劃實踐

3.1 土門莊村基礎(chǔ)研判

土門莊村位于泗水縣高峪鎮(zhèn)西部，高峪鎮(zhèn)位于泗河北岸，與泗水縣城隔河相望，南距縣城9公里，北依五岳之尊泰山，地處泗水、寧陽、新泰三縣市交界處。東接星村鎮(zhèn)，西連中冊鎮(zhèn)，南隔泗河與泗水縣城為鄰，北與新泰市接壤，西北與寧陽縣交界。星吳、滕北公路橫貫東西，S244省道縱穿南北，區(qū)位優(yōu)越，交通便捷。村莊北鄰堯山村、西鄰西侯家莊村、東鄰堯前莊村、南鄰亮莊村和蔣家?guī)X村。村莊距高峪鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)4公里，距泗水縣城區(qū)約8公里。村莊東部有省道244南北向穿過，北側(cè)距董梁高速出入口5公里，村莊西北側(cè)緊靠大山，自然環(huán)境優(yōu)美。

2018年，土門莊村全村共432戶，戶籍人口1450人，常住人口約800人，另有650人外出打工，主要從事建筑及制板產(chǎn)業(yè)。村莊近5年常住人口無大幅變化，現(xiàn)狀村莊內(nèi)人口以來年人和兒童居多。2018年村莊集體收入5萬元，村民人均年收入5000元。土門莊村是以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的村莊，主要種植小麥、玉米、花生和地瓜等農(nóng)作物。村莊內(nèi)有部分土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后的土地種植桃樹與藍(lán)莓，村域內(nèi)還有四處養(yǎng)殖場，分別養(yǎng)殖雞、鴨、豬等。村莊的第三產(chǎn)業(yè)主要包括鄉(xiāng)村旅游和“魅力山水旅游專業(yè)合作社”。合作社通過對本村農(nóng)戶的土特產(chǎn)進(jìn)行粗加工、挑選、包裝和銷售，帶動其他農(nóng)戶把土地逐漸流轉(zhuǎn)到集體統(tǒng)一經(jīng)營。鄉(xiāng)村旅游主要為水果采摘，如藍(lán)莓、桃子采摘。

土門莊村村域現(xiàn)狀圖中，農(nóng)業(yè)空間以旱地為主，建設(shè)空間多為村莊宅基地，生態(tài)空間以林地為主，現(xiàn)狀圖斑散亂（圖1）。土門莊村生態(tài)基底良好，有一定的旅游基礎(chǔ)。但是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)類型單一、產(chǎn)業(yè)發(fā)育緩慢、內(nèi)部建設(shè)需提質(zhì)，公共服務(wù)設(shè)施配置需完善。

圖1 土門莊村村域綜合現(xiàn)狀圖

3.2 土門莊村空間結(jié)構(gòu)調(diào)整

根據(jù)村莊三類空間結(jié)構(gòu)，土門莊村農(nóng)業(yè)空間面積234.16公頃，生態(tài)空間161.95公頃，建設(shè)空間29.21公頃（圖2）。其中，農(nóng)業(yè)空間主要集中分布在村域東部、南部和北部；土地主要用于耕作、種植園業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)及和直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的農(nóng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施用地。生態(tài)空間主要為泗水縣龍門山省級地質(zhì)公園生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)區(qū)域，集中位于村域西北部山地；生態(tài)空間內(nèi)不得進(jìn)行破壞生態(tài)景觀、污染環(huán)境的各類開發(fā)建設(shè)活動，應(yīng)做到慎砍樹、禁挖山、不填湖。建設(shè)空間主要位于村域中心，在原有村莊建設(shè)基礎(chǔ)上進(jìn)行合理改造。

圖2 土門莊村三區(qū)劃分規(guī)劃圖

3.3 土門莊村產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化

根據(jù)土門村現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和自然資源條件，結(jié)合未來村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展愿景，形成土門莊村四大功能區(qū)，分別為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、旅游體驗區(qū)、農(nóng)業(yè)種植區(qū)和村莊居住區(qū)。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，位于村域西北部，以西北部山區(qū)為主，位于村莊生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，禁止旅游、建設(shè)等開發(fā)活動。旅游體驗區(qū)，位于村域西部，以土門水庫，藍(lán)莓、桃采摘園為主，靠近生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，可適度進(jìn)行旅游開發(fā)建設(shè)。農(nóng)業(yè)種植區(qū)，位于村域北、東和南側(cè)的農(nóng)田內(nèi)，以農(nóng)作物種植為主。村莊居住區(qū)，位于村域中部，為村莊居民集中居住的區(qū)域，也是游客旅游的集散中心。

圖3 土門莊村三線劃分規(guī)劃圖

村莊內(nèi)規(guī)劃設(shè)置了1.09公頃村莊游覽接待用地，具有娛樂、休閑、接待功能，服務(wù)村莊的旅游產(chǎn)業(yè)。規(guī)劃為村莊內(nèi)新建的的經(jīng)營性建設(shè)用地設(shè)置了控制指標(biāo)：容積率不超過1.2，建筑密度不超過40%，綠地率不低于25%，建筑高度控制在12米。

3.4 土門莊村居民點規(guī)劃

規(guī)劃對土門莊村內(nèi)進(jìn)行了統(tǒng)一的整治，首先是保留現(xiàn)有河道水系，進(jìn)行必要的整治和疏通，改善水質(zhì)環(huán)境。并對道路兩側(cè)的綠化樹種進(jìn)行選擇，營造出景觀的層次感。村莊內(nèi)的公共空間采用了自然、生態(tài)、簡潔的風(fēng)格，結(jié)合農(nóng)村居民的生產(chǎn)、生活和民俗鄉(xiāng)情，適當(dāng)布置休閑、健身活動和文化設(shè)施。

規(guī)劃中還對村莊內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行梳理，配置了村委會、綜合服務(wù)中心、老人活動中心、文化活動中心、衛(wèi)生室、游覽接待設(shè)施、村莊公園綠地和曬場等公共服務(wù)設(shè)施。

圖4 土門莊村居民點規(guī)劃圖

對于村莊內(nèi)部的農(nóng)房，規(guī)劃將其分為三類：保留農(nóng)房、改造農(nóng)房和新建農(nóng)房。保留農(nóng)房為建筑質(zhì)量較好，近遠(yuǎn)期均有村民居?。桓脑燹r(nóng)房主要位于村莊居民點中部，其建筑年代久遠(yuǎn)，建筑質(zhì)量較差，宅基地閑置，規(guī)劃近期對其進(jìn)行修繕；新建農(nóng)房主要集中布置在村莊居民點東南部，宅基地面積控制在133平方米以內(nèi)。綜合考慮日照、常年主導(dǎo)風(fēng)向和土門莊山地地形等因素確定，農(nóng)宅以朝南為主，與周圍建筑相協(xié)調(diào)，妥善處理相鄰關(guān)系。

另外在村莊居民點規(guī)劃中，還提出了基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)等方面的內(nèi)容。

3.5 土門莊村“一張藍(lán)圖”

通過對村莊空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局及居民點的綜合思考，并結(jié)合土門莊村實際，規(guī)劃了土門莊村的村域綜合規(guī)劃圖，即土門莊村的 “一張藍(lán)圖”。

圖5 土門莊村村域綜合規(guī)劃圖

圖6 土門莊村近期建設(shè)規(guī)劃圖

針對村莊急需實施的項目，規(guī)劃在農(nóng)田整治、拆舊復(fù)墾、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治五個方面制定了土門莊村近期建設(shè)項目庫，指導(dǎo)村莊近期項目建設(shè)。

4 結(jié)語

國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃仍是一個處于探索中的規(guī)劃類型，筆者在編制試點村莊規(guī)劃中遇到了諸多的問題與挑戰(zhàn)，總結(jié)了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合、三類空間結(jié)構(gòu)劃定、村域綜合規(guī)劃、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、居民點規(guī)劃指引等方面的經(jīng)驗。

但受到專業(yè)角度、知識結(jié)構(gòu)、個人能力和時間因素等多方面的限制，對村莊規(guī)劃編制要點仍有需要完善與改進(jìn)之處。本文拋磚引玉，與業(yè)界的同行共同探討國土空間規(guī)劃背景下的“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃的編制體系，以期我國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略早日實現(xiàn)。