廣東省內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償問題及政策建議

張禾裕，徐文海，李思聰，唐 鐵，楊青林

（1. 廣州市華南自然資源科學(xué)技術(shù)研究院，廣東·廣州 510642；2. 湖南地科院規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，湖南·長沙 410007；3. 華南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，廣東·廣州 510642；4. 湖南省國土資源規(guī)劃院，湖南·長沙 410007；5. 四川函夏錦地科學(xué)技術(shù)研究院有限公司，四川·成都 610074）

作為珠三角地區(qū)極其重要的生態(tài)屏障、水源地和水生態(tài)文明引領(lǐng)地，廣東省一直在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)領(lǐng)域走在全國前列。為推進(jìn)珠江流域的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2020年全國兩會(huì)期間，地處珠江流域的廣東省等六省政協(xié)主席及住桂全國政協(xié)委員聯(lián)合呼吁將珠江流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提升為重大國家戰(zhàn)略?？梢?，廣東省對(duì)于省內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)之重視程度。近年來，廣東省有關(guān)水資源、流域管理、環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)正逐步完善，《廣東省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》《廣東省跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理辦法》（試行）《廣東省生態(tài)保護(hù)區(qū)財(cái)政補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付辦法》等政策相繼出臺(tái)，為全國提供了可復(fù)制、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。目前，廣東尚未出臺(tái)省級(jí)層面系統(tǒng)性的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，就法律結(jié)構(gòu)的完整性而言，進(jìn)一步建立規(guī)范化和科學(xué)化的省內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，是解決廣東省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償具體政策問題的現(xiàn)實(shí)需求。

1 省內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐現(xiàn)狀

1.1 流域基本情況

廣東省地處珠江流域下游，陸地國土面積17.97萬km2，水資源計(jì)算面積17.76萬km2。流域分區(qū)按珠江流域的東江、西江、北江、珠江三角洲、韓江、粵東諸河、粵西諸河，以及長江流域的湘江、贛江分類，共8個(gè)二級(jí)分區(qū)。行政分區(qū)包括了廣州、深圳、珠海、汕頭、佛山、韶關(guān)、河源、梅州、汕頭、汕尾、東莞、中山、江門、陽江、湛江、茂名、肇慶、清遠(yuǎn)、潮州、揭陽、云浮共21個(gè)地級(jí)市見圖1。

圖1 廣東省水系流域圖Fig.1 Water system watershed map of Guangdong Province

1.2 流域水資源狀況

全省多年平均水資源總量1830億m3，其中地表水資源量1820億m3，地下水資源量450億m3，地表水與地下水重復(fù)計(jì)算量440億m3。除省內(nèi)產(chǎn)水量外，還有來自珠江、韓江等上游從鄰省入境水量2361億m3。廣東省水資源時(shí)空分布不均，夏秋易洪澇，冬春常干旱（圖2、圖3）。沿海臺(tái)地和低丘陵區(qū)不利蓄水，缺水現(xiàn)象突出，尤以粵西的雷州半島最為典型。部分河流中下游河段由于城市廢污水排放造成污染，存在水質(zhì)性缺水問題。

圖2 2019年廣東省各流域降水量Fig.2 Precipitation in various basins of Guangdong Province in 2019

圖3 2019年廣東省各流域用水量Fig.3 Water consumption of various basins in Guangdong Province in 2019

1.3 省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐現(xiàn)狀

廣東省經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，水資源和水環(huán)境約束趨緊。由于流域上下游水功能區(qū)劃、環(huán)境容量及水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)不一，各地水資源需求以及開發(fā)、利用程度差異顯著，導(dǎo)致流域內(nèi)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾重重[1-2]。一直以來，廣東省都在積極探索開展建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善補(bǔ)償方式，總結(jié)補(bǔ)償模式[3-4]。多年來以轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、環(huán)保專項(xiàng)資金、稅收返還等形式，重點(diǎn)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境保護(hù)與整治項(xiàng)目不斷加大補(bǔ)償力度。2020年，廣東財(cái)政下達(dá)生態(tài)保護(hù)區(qū)財(cái)政補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金73.7億元，補(bǔ)償規(guī)模實(shí)現(xiàn)2017～2020年年均增長40%。

省級(jí)層面，2016年廣東省政府頒布了《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》（粵府辦[2016]第135號(hào)），在廣佛跨界河流、深莞茅洲河、汕揭練江、湛茂小東江、深惠淡水河、深莞石馬河等重點(diǎn)跨市域河流試行水質(zhì)考核激勵(lì)機(jī)制。并先后與廣西、福建、江西分別建立了九州江、汀江—韓江、東江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[5]。2018年廣東省率先在東江流域開展試點(diǎn)工作，借鑒上述跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)，以“雙向補(bǔ)償”的原則探索建立省內(nèi)流域上游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2020年廣東省生態(tài)環(huán)境廳、省財(cái)政廳、省水利廳聯(lián)合印發(fā)了《廣東省東江流域省內(nèi)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》，標(biāo)志著跨市流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制初步建成。該方案在建立多元化的流域綜合整治體系、多渠道的整治資金籌措機(jī)制、多層次的財(cái)政政策支持方式上實(shí)現(xiàn)了新的突破。參照東江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策實(shí)施情況及其他兄弟省份政策實(shí)施情況，廣東省其他具備實(shí)施條件的流域，也在積極推動(dòng)建立具備地方特色的流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，為后續(xù)全省推進(jìn)開展流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作逐步奠定基礎(chǔ)。東江流域上游縣域城市主要包括龍川縣、和平縣、東源縣、連平縣、紫金縣及新豐縣六縣，根據(jù)該流域上下游生態(tài)補(bǔ)償效果分析發(fā)現(xiàn)，2019年各縣域地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）同比上一年分別增速6.5%、5.0%、5.8%、7.4%、4.1%及8.5%，流域生態(tài)補(bǔ)償工作未對(duì)上游經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響，但仍需在扶持綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面加大力度[5]。

市級(jí)層面，在20世紀(jì)90年代初期，江門市創(chuàng)建了“潭江模式”，流域各市區(qū)建立目標(biāo)責(zé)任制，量化考核并設(shè)立水質(zhì)保護(hù)專項(xiàng)資金。2012年，佛山市委、市政府建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制考核獎(jiǎng)懲制度，設(shè)立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制考核獎(jiǎng)勵(lì)資金[6]。2014年，珠海市首次建立對(duì)特定地區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制《蓮洲鎮(zhèn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方案》，按照“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，由市本級(jí)和各區(qū)財(cái)政共同出資設(shè)立生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)資金。2015年，惠州市出臺(tái)《惠州市水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》實(shí)施，采用雙向補(bǔ)償和單項(xiàng)補(bǔ)償相結(jié)合的模式進(jìn)行市級(jí)流域生態(tài)補(bǔ)償。2019年，廣州市發(fā)布《廣州生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法（試行）》，依據(jù)廣州市確定或認(rèn)定的水質(zhì)檢測指標(biāo)等因素綜合考量，對(duì)因承擔(dān)生態(tài)保護(hù)責(zé)任而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展受約束的單位或個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)償。2019年11月，東莞市實(shí)行《石馬河流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償暫定機(jī)制》，以“誰超標(biāo)、誰補(bǔ)償，誰達(dá)標(biāo)、誰受益”為實(shí)施原則實(shí)行“雙向補(bǔ)償”。自實(shí)行機(jī)制以來，石馬河流域斷面水質(zhì)改善成效顯著。2021年，東莞市根據(jù)該市推出的2021年重點(diǎn)河涌水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度，每月對(duì)市內(nèi)135條重點(diǎn)河涌進(jìn)行考核，根據(jù)水質(zhì)檢測結(jié)果對(duì)屬地鎮(zhèn)街（園區(qū)）實(shí)施獎(jiǎng)懲。

2 省內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)念愋团c特征

2.1 省內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)念愋?/h3>

根據(jù)流域的規(guī)模，流域生態(tài)補(bǔ)償可分為大流域生態(tài)補(bǔ)償、跨界的中型流域補(bǔ)償及地方行政轄區(qū)的小流域補(bǔ)償，從政府介入程度又可分為政府的強(qiáng)干預(yù)和弱干預(yù)，從補(bǔ)償?shù)男Ч煞譃椤拜斞汀焙汀霸煅汀毖a(bǔ)償。

（1）按流域規(guī)模

所謂的大流域是指流經(jīng)地域廣，影響范圍大的河水流域。珠江流域的生態(tài)補(bǔ)償始于該流域下游的珠三角城市的飲用水保障因環(huán)境污染受到嚴(yán)重威脅，不得不從上游引水，上游城市為發(fā)展經(jīng)濟(jì)也會(huì)導(dǎo)致環(huán)境污染日益嚴(yán)重，為保證珠江三角流域的飲用水安全，必須由下游發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)上游的發(fā)展中地區(qū)實(shí)施補(bǔ)償，由此產(chǎn)生珠江流域生態(tài)補(bǔ)償問題。

相對(duì)于大流域生態(tài)補(bǔ)償來說，跨省界的中型流域補(bǔ)償中責(zé)任主體相對(duì)明確。以東江流域生態(tài)補(bǔ)償為例，資金補(bǔ)償將與水質(zhì)考核結(jié)果掛鉤，江西、廣東兩省共同設(shè)立補(bǔ)償資金，兩省每年各出資1億元，依據(jù)考核目標(biāo)完成情況撥付資金。中央財(cái)政依據(jù)考核目標(biāo)完成情況確定獎(jiǎng)勵(lì)資金。

地方行政轄區(qū)的小流域補(bǔ)償相對(duì)于以上兩類生態(tài)補(bǔ)償來說在制度設(shè)計(jì)上相對(duì)簡單。以省內(nèi)跨市流域生態(tài)補(bǔ)償為例，需要省級(jí)政府在國家統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償法律制度下制定省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償辦法，明確規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。具體的補(bǔ)償措施應(yīng)由流域內(nèi)的各市進(jìn)行協(xié)商解決，如協(xié)商不一致導(dǎo)致流域生態(tài)補(bǔ)償不能正常進(jìn)行的，則提請(qǐng)省級(jí)政府相關(guān)部門作出決議。

（2）按政府介入程度

政府的“強(qiáng)干預(yù)”補(bǔ)償即是通過政府的轉(zhuǎn)移支付實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索初期，補(bǔ)償機(jī)制不完善，外加流域資源環(huán)境的公共物品屬性，流域生態(tài)問題的外部性、滯后性及社會(huì)矛盾復(fù)雜和社會(huì)關(guān)系變異性強(qiáng)等因素，使市場補(bǔ)償參與程度較低。目前廣東省的省際流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐都是以政府的“強(qiáng)干預(yù)”為主，例如九洲江流域，治理期間廣西、廣東兩省共同出資設(shè)立九洲江流域生態(tài)補(bǔ)償資金。此外，若完成協(xié)議約定的年度目標(biāo)，中央將撥付9億元的專項(xiàng)資金支持。由于政府干預(yù)的強(qiáng)制性、無償性等特點(diǎn)，由其主導(dǎo)的流域生態(tài)補(bǔ)償往往取得了積極效果，對(duì)已污染或破壞的流域生態(tài)環(huán)境的治理恢復(fù)的效果是十分顯著的，但政府“強(qiáng)干預(yù)”下缺乏激勵(lì)機(jī)制，使得所消耗的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場補(bǔ)償。

政府的“弱干預(yù)”補(bǔ)償即是在政府引導(dǎo)或參與下實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)者和受益者之間自愿協(xié)商的補(bǔ)償。以廣東省為例，2018年省政府提出設(shè)想，將在省內(nèi)建立橫向流域補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)想由省財(cái)政、下游城市、供水企業(yè)共同籌資。政府“強(qiáng)干預(yù)”式的補(bǔ)償是必不可少的，但隨著流域補(bǔ)償機(jī)制的完善，市場化程度的提高，政府“弱干預(yù)”式的補(bǔ)償也將越來越重要。

（3）按補(bǔ)償效果

“輸血型”補(bǔ)償是政府或者補(bǔ)償者將資金定期或達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后轉(zhuǎn)移給被補(bǔ)償方。這種支付方式的優(yōu)點(diǎn)是被補(bǔ)償方擁有極大的靈活性，缺點(diǎn)是增加省內(nèi)各級(jí)政府財(cái)政壓力，補(bǔ)償資金可能轉(zhuǎn)化為消費(fèi)性支出，生態(tài)補(bǔ)償效果不顯著，政府和民眾缺乏參與積極性[7]。廣東省的省際流域生態(tài)補(bǔ)償屬于“輸血型”補(bǔ)償。

“造血型”補(bǔ)償是指政府或補(bǔ)償者運(yùn)用項(xiàng)目支持的形式，將補(bǔ)償金轉(zhuǎn)化為技術(shù)項(xiàng)目安排到被補(bǔ)償方，幫助流域生態(tài)保護(hù)區(qū)建立替代產(chǎn)業(yè)，或者對(duì)無污染產(chǎn)業(yè)給以補(bǔ)助以發(fā)展地方生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)是增加落后地區(qū)發(fā)展能力，形成“造血干細(xì)胞”與自我發(fā)展機(jī)制，使外部補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為自我積累能力和自我發(fā)展能力。廣東的省內(nèi)流域補(bǔ)償正在積極開展“造血型”補(bǔ)償方式。

2.2 省內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)奶卣?/h3>

（1）靈活的水質(zhì)考核目標(biāo)

當(dāng)前跨省流域中，各生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議均按照雙指標(biāo)進(jìn)行考核，也就是說同時(shí)考核污染達(dá)標(biāo)和水質(zhì)達(dá)標(biāo)，可有效解決傳統(tǒng)補(bǔ)償機(jī)制中可能出現(xiàn)的水質(zhì)性缺水的問題。例如在汀江-韓江流域中，其考核要求為汀江和梅潭河2016和2017年達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，其水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%，也考慮到水質(zhì)會(huì)受到季節(jié)和天氣等因素的影響，允許水質(zhì)達(dá)標(biāo)率在10%范圍內(nèi)波動(dòng)；而其他幾條水質(zhì)較差的支流則采用了達(dá)標(biāo)率逐年遞增的規(guī)定，達(dá)標(biāo)率采用達(dá)標(biāo)水質(zhì)乘以水量占斷面總水量比率的計(jì)算方法，體現(xiàn)出水質(zhì)與水量相結(jié)合的原則。

（2）充分運(yùn)用市場激勵(lì)

一方面，省級(jí)層面正在進(jìn)一步規(guī)范排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作。廣東省出臺(tái)了《廣東省排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)管理辦法》及相關(guān)配套規(guī)范性文件。初步形成廣東排污權(quán)有償使用和交易政策框架體系。其次，穩(wěn)步推進(jìn)碳普惠制試點(diǎn)工作。截至目前，累計(jì)簽發(fā)省級(jí)碳普惠核證減排量（PHCER）105.52萬噸。

另一方面，積極探索水權(quán)交易激勵(lì)機(jī)制。廣東省被列為全國七個(gè)水權(quán)試點(diǎn)省區(qū)之一，重點(diǎn)在東江流域上下游開展水權(quán)交易試點(diǎn)工作[8]。2017年底廣東順利完成了試點(diǎn)方案確定的各項(xiàng)工作任務(wù)。下一步，廣東將結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理考核和水資源稅改革等，圍繞廣東省水權(quán)交易市場培育的關(guān)鍵要素，研究提出廣東省水權(quán)交易市場培育方面的理論基礎(chǔ)、總體思路、重點(diǎn)舉措和政策建議等，為廣東水權(quán)制度建設(shè)提供支撐。

（3）積極探索多元化的補(bǔ)償機(jī)制

除鼓勵(lì)受益地區(qū)與保護(hù)生態(tài)地區(qū)、流域下游與上游通過資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)和共建園區(qū)等方式建立多元化的橫向補(bǔ)償機(jī)制外，廣東省結(jié)合扶貧、環(huán)境綜合整治等，加大對(duì)貧困地區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)地區(qū)的資金扶持力度，加大環(huán)境綜合整治力度，安排了多個(gè)專項(xiàng)資金支持重點(diǎn)流域流地市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的環(huán)境綜合整治。

3 省內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)娘@著問題

3.1 全省系統(tǒng)性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未構(gòu)建

近幾年來，廣東省有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償、流域管理的法規(guī)在逐漸完善，但當(dāng)前的法律法規(guī)體系仍然相對(duì)薄弱，體制不健全，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行規(guī)制的法律法規(guī)仍然偏少也較散亂，法律結(jié)構(gòu)不完整。目前國家正在起草《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，廣東也正在積極開展生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策研究制定。當(dāng)前流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系相對(duì)薄弱，主要體現(xiàn)在以下三方面：一是對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者的界定，補(bǔ)償內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不明確；二是立法落后于流域生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的發(fā)展，對(duì)新的流域生態(tài)保護(hù)問題和流域生態(tài)補(bǔ)償方式缺乏有效的法律支持；三是部門立法中存在矛盾與沖突，難以形成合力指導(dǎo)流域生態(tài)補(bǔ)償工作。國家層面上，各部門之間法規(guī)不同；地方層面上，省和地市政府職責(zé)不清、權(quán)責(zé)分配不明，生態(tài)效益及經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系矛盾。

3.2 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確，補(bǔ)償方式及要素單一

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的重點(diǎn)和難點(diǎn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算也是生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的核心依據(jù)[9]。由于生態(tài)補(bǔ)償涉及流域上下游等多方利益，需要明確各方利益者之間的責(zé)任與義務(wù)，才能便于構(gòu)建統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。例如東江流域的生態(tài)環(huán)境復(fù)雜，除水資源外，還包含了礦山、森林等其他生態(tài)資源，生態(tài)資本的量化確定比較困難，始終難以形成一個(gè)統(tǒng)一合理的標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上阻礙了生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌麑?shí)施。

廣東省內(nèi)各流域盡管在流域生態(tài)補(bǔ)償方式做了多種嘗試，但是目前的補(bǔ)償渠道仍然以政府補(bǔ)償為主，“輸血型”的補(bǔ)償方式不利于調(diào)動(dòng)受補(bǔ)償者流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性和主動(dòng)性，不利于多元化補(bǔ)償渠道的發(fā)展。此外，補(bǔ)償方式單一，多以資金為主，而在技術(shù)、人才等方面的補(bǔ)償十分欠缺。在補(bǔ)償要素上，多是對(duì)單一的自然資源補(bǔ)償，缺乏對(duì)山、土地、水、林、田、湖、草等多種相關(guān)聯(lián)自然資源的綜合補(bǔ)償[10]。

3.3 生態(tài)補(bǔ)償資金籌集困難，資金設(shè)定缺乏定量科學(xué)依據(jù)

現(xiàn)在我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度大部分是按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來確定，在一定程度上體現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持，但未能充分的反映流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?，與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)不一致，大多數(shù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償指向不明確，財(cái)政資金補(bǔ)貼與該地區(qū)所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和流域環(huán)境保護(hù)任務(wù)有待進(jìn)一步掛鉤。從東江流域生態(tài)補(bǔ)償資金來看，主要依靠政府財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移，流域各個(gè)省政府之間以及民間組織的橫向轉(zhuǎn)移支付較少。

廣東省雖然開始執(zhí)行征收環(huán)境保護(hù)稅，但是總體力度有限，對(duì)流域的生態(tài)補(bǔ)償來說只是杯水車薪。補(bǔ)償協(xié)議的定價(jià)機(jī)制和重要條款基本上采用的是行政主導(dǎo)的方式，缺乏科學(xué)的計(jì)算方法和充分的技術(shù)論證。

3.4 非政府組織及公眾參與度不夠

廣東省跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩街饕钦a(bǔ)償，缺少社會(huì)補(bǔ)償和市場補(bǔ)償。但流域生態(tài)保護(hù)具有很強(qiáng)的社會(huì)性，流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)應(yīng)是人人參與、人人出力、人人收益，應(yīng)是流域上下游所有公眾共同的責(zé)任。前期以政府為主導(dǎo)可以有效調(diào)動(dòng)各方面積極參與，但長此以往必會(huì)出現(xiàn)多種問題，例如資金缺乏，監(jiān)管不力、成果難以鞏固等。非政府組織及公眾參與，能做到政府所不能做的事，可以擴(kuò)展資金來源渠道，監(jiān)管嚴(yán)格，可有效實(shí)施流域生態(tài)治理。

4 省內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議

建立和完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是推進(jìn)流域生態(tài)省建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，是建立有效保護(hù)流域資源環(huán)境的重要途徑，是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方面。廣東省依托著雄厚的資本、完善的市場機(jī)制，以及公民較高的法律意識(shí)及生態(tài)保護(hù)意識(shí)，對(duì)于發(fā)展完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有自身的優(yōu)勢。

4.1 盡快出臺(tái)省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)

一是建議率先制定《廣東省生態(tài)補(bǔ)償條例》，明確省和地市政府保護(hù)生態(tài)的法律職責(zé)以及相互之間的權(quán)責(zé)利益分配，理順省市政府、相鄰區(qū)域生態(tài)效益關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，就體制、機(jī)制、程序、方式和法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，明確生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、省級(jí)水質(zhì)斷面標(biāo)準(zhǔn)等執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、考核評(píng)估辦法等。二要修訂相關(guān)法律法規(guī)，使之與生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)立法銜接得當(dāng)，豐富和拓展生態(tài)補(bǔ)償要素，形成水、土、林、草、海、荒漠、濕地等全方位、多層次、廣覆蓋的生態(tài)補(bǔ)償體系。三是建立績效評(píng)價(jià)模型。對(duì)省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠绊懸蛩剡M(jìn)行科學(xué)全面的分析研究，構(gòu)建出適用于省內(nèi)的統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

4.2 構(gòu)建多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

一要建立系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)流域及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的特點(diǎn)，制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，形成系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。不同市域依據(jù)省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)當(dāng)?shù)夭煌淖匀画h(huán)境和生態(tài)問題及面臨的不同壓力，發(fā)展區(qū)域差異化的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是擴(kuò)大適用范圍、拓寬資金渠道、豐富補(bǔ)償方式。加大財(cái)政支持力度，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)加大對(duì)節(jié)能減排環(huán)保行業(yè)綠色項(xiàng)目的信貸投放力度，推動(dòng)形成具有廣東特色的綠色金融體系；完善排污權(quán)、水權(quán)、碳匯交易等市場化補(bǔ)償機(jī)制[11]，大力促進(jìn)低碳融資，鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本的參與，逐步建立政府引導(dǎo)、市場推進(jìn)、社會(huì)參與的多元投融資渠道。三是搭建廣東省生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)信息共享平臺(tái)和跨市域協(xié)調(diào)機(jī)制，便于市域間、各部門間共享資料、數(shù)據(jù)，為開展聯(lián)合防治提供便捷。四是要健全生態(tài)補(bǔ)貼政策標(biāo)準(zhǔn)。如農(nóng)業(yè)面源污染防治補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、化肥農(nóng)藥減量補(bǔ)貼政策、畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防控補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等[12]。五是推進(jìn)多學(xué)科協(xié)同治理。生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，流域生態(tài)補(bǔ)償最終的目的是推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、地理學(xué)、生態(tài)學(xué)等多方面。因此需要開展多學(xué)科學(xué)者的共同治理，協(xié)同聯(lián)動(dòng)攻關(guān)。

4.3 充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償機(jī)制社會(huì)化

流域生態(tài)補(bǔ)償更多的是屬于一項(xiàng)社會(huì)性工作，必須依靠社會(huì)力量才能持久推行。動(dòng)員充分的社會(huì)力量支持流域的生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償工作的一項(xiàng)重要保障，一方面可保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、申訴權(quán)等，一方面可促進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償措施的科學(xué)化、民主化。一是必要時(shí)可采用設(shè)立公益管理機(jī)構(gòu)或公益基金的方式來開展生態(tài)補(bǔ)償事業(yè)，監(jiān)督落實(shí)流域生態(tài)補(bǔ)償資金的使用，盡可能做到專款專用，公開透明。例如，美國田納西河流域管理局通過發(fā)行債券的方式籌集其開展生態(tài)補(bǔ)償所需巨額資金。二是地方政府還應(yīng)該拓寬公眾參與渠道[13]，進(jìn)一步加強(qiáng)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男麄?，明示生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策措施，方便公眾參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)管理。

4.4 建立流域生態(tài)補(bǔ)償長效保障體系

在國家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略思想的總體指導(dǎo)下，且考慮到流域水資源外部性的存在，必須著手建立起廣東省流域生態(tài)補(bǔ)償長效保障機(jī)制[14]。一是突發(fā)事件處理機(jī)制；二是多方監(jiān)督管理機(jī)制，借助多方力量進(jìn)行監(jiān)督，如補(bǔ)償資金透明化監(jiān)管平臺(tái)等；三是省級(jí)生態(tài)損害程度評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及機(jī)制，為市域生態(tài)補(bǔ)償工作開展提供基礎(chǔ)性分析依據(jù)；四是生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)懲機(jī)制，明確各方責(zé)任；五是積極探索基礎(chǔ)性理論研究，如生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)定、生態(tài)資產(chǎn)的核算，以便支撐生態(tài)補(bǔ)償工作的長期開展。