協(xié)同治理：實現(xiàn)黃河流域中上游高質(zhì)量發(fā)展的路徑優(yōu)化

任德靖

（中共寧夏回族自治區(qū)委員會黨校，寧夏 銀川 750021）

黃河發(fā)源于巴顏喀拉山北麓的約古宗列盆地，自西向東流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東九省區(qū)，注入渤海，全長5464 千米，流域面積達75.2 萬平方千米，是我國的第二大長河。2019 年9 月，習近平總書記主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會時指出:“治理黃河，重在保護，要在治理。要堅持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，統(tǒng)籌推進各項工作，加強協(xié)同配合，推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展?！薄耙獏f(xié)同推進大治理，著力加強社會生態(tài)環(huán)境保護國家治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質(zhì)量教育發(fā)展、改善中國人民服務群眾學習生活、保護我們傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河?！盵1]跳出寧夏一域看黃河，站位全國大局謀發(fā)展。黃河流域大部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境“痼疾”多、發(fā)展路徑倚重倚能“轉(zhuǎn)舵”慢，對外開放程度低、貧困人口多、貧困程度深，面臨抓保護與促發(fā)展的雙重歷史重任。[2]習近平總書記關于黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的重要講話，為推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供了根本遵循。

一、協(xié)同治理視域下黃河流域推進大治理的總體思路

保護黃河，是關系中華民族偉大復興和永續(xù)發(fā)展的千年大計；治理黃河，是關系人民、關系國家的大事；保護和治理黃河，是流域人民歲月靜好、生活幸福之所在。協(xié)同推進黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的過程，不可避免地要重視黃河流域發(fā)展的系統(tǒng)設計規(guī)劃、整體有序推進和協(xié)同治理。

（一）協(xié)同治理理論內(nèi)涵及特點

1.在整個治理結(jié)構系統(tǒng)中，多樣化的治理主體是協(xié)同治理的重要前提。治理主體不再是一個單一政府,社會經(jīng)濟組織及公民同樣被納入?yún)f(xié)同治理理論體系中,盡管看上去體系中的各個子系統(tǒng)都是作為獨立的個體存在，但是它們之間存在著相互影響和合作的關系，對于需要解決公共問題，政府不必單獨面對，可以和所有相關治理主體共同面對，通過公共手段解決。由于協(xié)同治理涉及的主體來自不同領域，可用的社會資源范圍也擴大了，實現(xiàn)共同目標的基礎更加堅實。

2.該理論能夠讓各參與主體在無序過程中自發(fā)的形成合作有序的狀態(tài)，并且能夠運行起來就要求參與主體的互動過程要基于平等協(xié)商原則,以實現(xiàn)公共利益為目標?；拥姆绞街饕憩F(xiàn)為參與者之間要共享信息資源、公共事務決策要由相關主體共同參與以及參與主體之間要彼此監(jiān)督?；拥倪^程中，組織之間不可避免地會產(chǎn)生競爭，因此協(xié)同互動的方式也涉及協(xié)調(diào)和化解競爭矛盾的問題，趨利避害，使組織之間趨于合作。

3.由于治理環(huán)境中存在諸多不確定性因素,這就決定了這種治理模式不能局限于某一單一固定化的治理模式,而是需要因地因需動態(tài)調(diào)整的復合多樣治理模式。所以，當公共事務呈現(xiàn)出不同的發(fā)展狀態(tài)時，參與主體在處理和解決公共事務的過程中，要根據(jù)具體的情況采取靈活可行的措施，適度調(diào)整解決方案。這個調(diào)整是一個完整體系的調(diào)整，涉及參與主體、組織架構、協(xié)同發(fā)展機制、方法路徑等多個方面。

4.治理的推進過程應有條不紊地進行。有序開展的充分必要條件是各參與主體要遵守共同制定的規(guī)則，涵蓋有序的主體行為及和諧的主體之間的關系。有序地開展治理，就需要有清晰明確的參與主體在協(xié)同治理的大系統(tǒng)下以政府為主導，各主體（即各子系統(tǒng)）共同遵守規(guī)則，有序運作，共同治理的過程。

協(xié)同治理理論是時代發(fā)展的需要，是對治理理論與時俱進的重新審視。協(xié)同治理理論將治理體系及體系內(nèi)部各要素之間的競爭、協(xié)作關系更為詳盡地展現(xiàn)。

（二）推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展需要進行系統(tǒng)規(guī)劃

黃河是一個有機整體，黃河的高質(zhì)量發(fā)展也是一項復雜的系統(tǒng)工程。這要兼顧自然系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的共同發(fā)展。黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展，表象在黃河，根子在流域。要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，就要順應自然屬性，尊重自然規(guī)律，實施全流域統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同治理；協(xié)調(diào)流域上、中、下游和人與自然的關系，提高資源、環(huán)境和生態(tài)安全的承載能力，必須在區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、科學管控、生態(tài)環(huán)境保護以及綜合治理等方面統(tǒng)籌好黃河從源頭到河口的方方面面。因此，黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展要站在流域系統(tǒng)治理和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展角度，將沿黃區(qū)域城市建設、環(huán)境治理、生態(tài)保護、文化傳承、沿水景觀等一體規(guī)劃布局，構建優(yōu)勢互補、互利共贏的黃河流域發(fā)展新格局。這就需要以協(xié)同推進大治理為政策導向，站在系統(tǒng)規(guī)劃和全局高度打破一地一段一岸的局限，避免過度開發(fā)與利用資源導致的自然系統(tǒng)發(fā)展滯后，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域重大生態(tài)環(huán)境問題，實現(xiàn)上下游互補性發(fā)展，通過推進各系統(tǒng)的和諧共生，實現(xiàn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展需要具備整體推進的思路

流域是一種特殊類型的區(qū)域。它以河流為中心，由分水嶺分割。這是一個完整性強、相關性高的領域。不僅流域內(nèi)的各種自然要素密切相關，流域上中下游、干支流、左右岸之間也存在著明顯的相互制約、相互影響的關系。因此，流域內(nèi)任何一個區(qū)域的開發(fā)都必須考慮流域整體利益，考慮給整個流域管理帶來的影響和后果。黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展還要協(xié)調(diào)好水資源開發(fā)各目標主體之間的關系。一是推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，必須從創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念出發(fā)。以黃河流域中上游的寧夏段為例，寧夏段的開發(fā)也要按照全流域整體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照流域治理的要求，遵守頂層研究設計，在系統(tǒng)的、整體性高質(zhì)量發(fā)展的前提下，遵循治理管理機制。流域治理與其他要素亦有著緊密的內(nèi)在邏輯關聯(lián)，在推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中，要創(chuàng)造條件加強沿河8 省區(qū)的技術合作和人才交流。在頂層設計下建立共同的科技資源，創(chuàng)新開放共享的基礎設施平臺，以創(chuàng)新帶動發(fā)展，以發(fā)展動力實現(xiàn)新舊轉(zhuǎn)型。二是在以生態(tài)保護為導向的同時，黃河流域各管理主體可以在協(xié)商一致的原則下，統(tǒng)籌完善生態(tài)環(huán)境管理機制，完善多個主體共同參與的環(huán)境治理體系。探尋建立跨區(qū)域的水質(zhì)監(jiān)測體系，大氣污染防控體系，尤其注意建立跨省污染的預警、應急聯(lián)動機制。三是推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，應著眼于整體布局。開放是高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，在對內(nèi)開放方面，要充分挖掘各地區(qū)的比較優(yōu)勢，搭建區(qū)域間的開放合作平臺，主動吸收高端人才，采納先進技術，優(yōu)化各要素，引導具有較強創(chuàng)新能力和巨大發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)集聚，與其他地區(qū)政府攜手推動跨區(qū)域的合作。合作要采用多種層次、形式多樣的途徑。在對外開放方面，受限于中美貿(mào)易摩擦加劇、全球價值鏈重構等制約，沿黃河流域的8省區(qū)應順應經(jīng)濟發(fā)展的新要求，以提高出口企業(yè)的生產(chǎn)率為著力點，積極參與共建“一帶一路”建設，協(xié)助企業(yè)持續(xù)增強貿(mào)易競爭優(yōu)勢，打造全面開放的新格局。

（四）推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展需要協(xié)同治理的理念

黃河流經(jīng)9 個省區(qū)、329 個縣，要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要建立起區(qū)域之間在經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等多方面的協(xié)調(diào)發(fā)展機制。要協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境治理和高質(zhì)量發(fā)展，就要根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展思路，發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，在達成共識的基礎上進行分工協(xié)作，探索建立一體化發(fā)展規(guī)劃和跨區(qū)域的利益共享機制。在體制機制的制定過程中，需要充分發(fā)揮協(xié)同治理理念的優(yōu)勢，從流域全局發(fā)展視角出發(fā)，著眼于地方發(fā)展的特點，協(xié)調(diào)好政府與市場、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系，因地制宜，調(diào)整各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構以實現(xiàn)優(yōu)勢互補、合作共贏。此外，要圍繞保護和治理的大格局，按照“共抓大保護、推進大治理”的戰(zhàn)略思路，重點加強黃河水流經(jīng)本地區(qū)的生態(tài)保護和治理。以子系統(tǒng)的優(yōu)化處理實現(xiàn)黃河流域這個總系統(tǒng)的高質(zhì)量發(fā)展。

那一聲饒哥是在服裝廠喊出來的。那是幾年后她和饒哥的一次邂逅，當著服裝廠宣傳科的那么多人，那么多姐妹，那聲脆脆的饒哥就脫口沖了出來。饒哥最初是懵懂的，看見一個女孩兒垂著頭，一縷劉海攏在耳際，白晰的耳垂從黑發(fā)中拱出來，像兩顆剛出頭的嫩筍，一雙小烏眼明晃晃地照人，細脖子白白凈凈。饒哥先是卡了，后來聽見女孩說：“小秋啊，我是小秋啊?！钡埜邕€是愣著，好久，在小秋的又一次提醒后，被叫做饒哥的饒建才醒過來，馬上驚喜地看著麥小秋，麥小秋還仄著頭，亮亮的額頭快要抵到了胸前。

二、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的體制和機制保障

黃河治理的實踐，體現(xiàn)出的是千百年來中國人對自然的認識之變。習近平總書記指出：“讓黃河成為造福人民的幸福河。”若要實現(xiàn)黃河流域中上游的高質(zhì)量發(fā)展，體制機制的改革與創(chuàng)新是必不可缺少的環(huán)節(jié)，需要進行深入探討。以探索符合市場運行規(guī)律的合作機制，促進黃河流域中上游的經(jīng)濟發(fā)展，力求形成促進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的合力。這就需要有頂層設計，要轉(zhuǎn)變政府工作職能定位，采取簡政放權等方式打造良好的營商環(huán)境，統(tǒng)籌推進資源的自由流動，進而提高其配置效率，實現(xiàn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）建立黃河流域水資源協(xié)同治理委員會

浙江省實施的“河長制”已在全國推廣。從各地實施后反饋的效果來看，其積極作用是遠超于其消極作用的。建議在黃河流域中上游的管理機構中引入“河長制”。一方面是對“河長制”的進一步健全完善，另一方面也是強化流域內(nèi)管理機構職權的創(chuàng)新?！昂娱L制”的問責主體一般是責任主體的上下級（下級多為環(huán)保管理部門），由于經(jīng)濟利益等各種錯綜復雜關系的存在，問責很難得到全面貫徹落實。如果出現(xiàn)上級對下級問責的時候，上級還需承擔連帶責任，這種情況下，很難保證問責結(jié)果的真實性。到目前為止，這個問責制的實踐仍然是好消息報道得多，壞消息報道得少，真正的“否決票”幾乎零概率出現(xiàn)。目前“河長問責制”是一種基本上有利于“河長”的制度進行設置。[3]黃河流域的河長可以起到補充、監(jiān)督和配合的作用，通過與流經(jīng)各地的河長配合，協(xié)同管理黃河水資源。此外，等距劃分河段，并且在相應河段的顯著位置設置“河長”標志，標明主要責任人、聯(lián)系方式以及責任范圍，以此方便廣大人民群眾及時監(jiān)督和回應流域情況。以寧夏為例，《寧夏回族自治區(qū)全面推行河長制工作方案》提出，建立健全并加快推行河長制各項制度，包括建立河長責任制、部門聯(lián)動制、全民參與制，實行斷面交接制、聯(lián)合督察制、考核問責制，實行河長會議制、河長工作聯(lián)席會議制、推進工作評估驗收制等；建立信息共享制度，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)平臺等現(xiàn)代信息技術的優(yōu)勢，通過頂層設計，建立寧夏江河湖泊管理保護信息系統(tǒng)，實現(xiàn)江河湖泊的精準管理與江河湖泊生態(tài)保護的信息共享局面和動態(tài)監(jiān)控體系。

2019 年7 月29 日至8 月2 日，黃河上中游管理局組織黃河水土保持西峰治理監(jiān)督局、寧夏回族自治區(qū)水利廳及項目所在地市、縣水行政主管部門組成聯(lián)合督查組，對黃河流域?qū)幭暮佣味诜篮楣こ獭⑸虾R換流站750KV 接入工程、750KV 太陽山—六盤山—平?jīng)鲚斪冸姽こ碳皩幭姆e家井礦區(qū)宋新莊煤礦4 個部管生產(chǎn)建設項目水土保持工作開展了監(jiān)督檢查。這種在治理上補短板，協(xié)同治理的方式可以更好地做好一個段的工作。在國外的機構設置中，河流流域管理機構的權力更大，而在我國的流域體系中，黃河流域管理機構只是水利部的派出機構，承擔的協(xié)調(diào)員職責更多。[4]因此，建議借鑒美國TVA 管理模式，即流域管理機構既要具有政府的某些權力，又要具有企業(yè)的某些優(yōu)勢，如靈活性和主動性。主要包括以下特點:一是屬于政府的一個機構，對中央負責；二是法律賦予高度的自治權；三是有專門的經(jīng)費可以進行自主開發(fā)?？梢栽邳S河流域委員會內(nèi)設立一個全流域水資源聯(lián)合管理委員會，然后由黃河流經(jīng)省市的第一領導人擔任流域各級河流領導成員，直接協(xié)調(diào)各省的治理活動。同步進行的就是要制定并簽署統(tǒng)一的環(huán)境保護協(xié)議，各省在協(xié)議規(guī)定的范圍內(nèi)的共同依規(guī)治理黃河。

（二）建立黃河流域上下游的信任機制與生態(tài)補償機制

流域的不同地區(qū)之間必須通過高效的溝通管理機制，以防范和解決各種糾紛。這些糾紛包括因水資源利用不當、水資源污染以及破壞生態(tài)活動等各方面所導致的各類糾紛。但是“典型的市場環(huán)境治理或科層治理工作機制研究已經(jīng)無法進行解決跨界水資源多維屬性的復雜社會問題，其治理效果和效率在不斷降低”[5]。因此，要建立黃河流域上下游的良好溝通機制和生態(tài)補償機制，以加強黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間管控。

首先，建立信任機制。溝通的前提是信任。信任機制是協(xié)同治理的基礎性機制，是為上下游溝通與對話搭建的軟平臺。建立信任機制可以帶來最理想化的結(jié)果。（1）組織之間的信任越強，政府的強制性公共權力就越少，組織之間的合作關系就越靈活；（2）可以有效提高治理效率。[6]美國印第安納大學帕克赫認為，信任的產(chǎn)生可以通過三種不同方式實現(xiàn)，分別是以企業(yè)制度、管理過程以及社會文化為基礎產(chǎn)生。因此，在黃河流域可以通過加強信任機制建設，培育壯大社會組織，挖掘并宣傳黃河文化，營造共同治理的良好氛圍。

其次，建立生態(tài)補償機制。其中，水流域生態(tài)環(huán)境補償作用機制是生態(tài)經(jīng)濟補償機制的重點。黃河流域的總體開發(fā)需要頂層設計，需要各省區(qū)的通力合作，可以通過健全完善“黃河流域水資源與水環(huán)境管理監(jiān)督委員會”的職能，強化對黃河流域水資源和水環(huán)境的管理和監(jiān)督。其中，水流域生態(tài)補償機制是生態(tài)補償機制的重點。黃河流域的整體發(fā)展需要各省區(qū)協(xié)同合作，“黃河流域水資源與水環(huán)境管理監(jiān)督委員會”可以作為頂層設計中的最高領導機構，從制度層面對黃河流域的水資源、水環(huán)境進行統(tǒng)一管理監(jiān)督，環(huán)保部和水利部參與其中，具體成員由各省政府領導組成。在此體制下，通過對黃河流域水資源的管理，形成流域大保護大治理大利用的多方工作機制，避免條塊分割，不斷打破流域各省區(qū)各自為政的局面，形成流域各省區(qū)高質(zhì)量協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的新格局。這種由最高機構領導，地方政府聯(lián)盟的機構所形成的制度，一方面從整體利益出發(fā)，具有權威性；另一方面可以兼顧各地方的利益，為各省區(qū)提供工作上的政策指導。此外，把環(huán)保部和水利部納入?yún)⑴c范圍，對貫徹落實中國國家安全環(huán)保教育政策和水利政策也可以起到監(jiān)督作用，發(fā)揮監(jiān)督機制的效能，這也為各省區(qū)制定政策，研究企業(yè)的準入標準，提供了具有約束力的體制機制保障。

三、黃河流域中上游以協(xié)同推進大治理為政策導向的高質(zhì)量發(fā)展路徑探索

習近平總書記指出：“黃河水資源就這么多，搞生態(tài)建設要用水，發(fā)展經(jīng)濟、吃飯過日子也離不開水，不能把水當作無限供給的資源。要以水資源為最大剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和工業(yè)發(fā)展，堅決抑制不合理的用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術，大力推進農(nóng)業(yè)節(jié)水，在全社會實施節(jié)水行動，促進用水由粗放型向節(jié)約型密集型轉(zhuǎn)變?！盵7]合理開發(fā)利用水資源，必須立足于黃河流域的大局，統(tǒng)籌安排。寧夏是唯一黃河水流經(jīng)全域的省區(qū)，因此，文章以中上游流經(jīng)地寧夏為例。

（一）因地制宜、分類施策，實現(xiàn)黃河流域的開放發(fā)展

實現(xiàn)黃河流域的現(xiàn)代化發(fā)展，應以廣袤的土地和開放包容的方式與其他地區(qū)合作，實現(xiàn)雙贏，在實現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的同時，促進不同地區(qū)不同區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，以開放促發(fā)展。黃河流域中上游的各地區(qū)要發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，積極融入黃河流域經(jīng)濟帶的建設中來。在黃河流域?qū)嵤└咚降膶ν忾_放，發(fā)揮對相關國家、相鄰國家的輻射作用，高水平的對外開放不僅涉及經(jīng)濟領域，而且涵蓋政治與文化的交流溝通。因為黃河是中華文明的主要發(fā)源地，有深厚的歷史底蘊，還有南方所不具有或缺少的獨特西部風光?？梢酝ㄟ^打造黃河流域不同區(qū)域的優(yōu)質(zhì)品牌，實現(xiàn)黃河流域高水平的對外開放，向國際傳遞真實、全面的中華文化、黃河文化，最終實現(xiàn)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢、文化優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化。以黃河流域中上游流經(jīng)的寧夏區(qū)域為例，寧夏地區(qū)與南方在氣候、生態(tài)自然上存在較大差異，這里有南方所不具有或缺少的沙漠、沙棘、野果、海子、戈壁灘、峽谷、古塔、寺廟、窯洞、荒山、羊群、梯田、土坯房、胡麻花、古梨樹等。寧夏地方雖小，卻涵蓋了西北地區(qū)地形地貌和景觀景致的所有特征。如果將這些傳統(tǒng)農(nóng)耕文化遺產(chǎn)和人文景觀與黃河流域的其他景觀協(xié)同合作開發(fā)，把黃河文化作為紐帶，作為優(yōu)勢，并賦予文化內(nèi)涵，提高其產(chǎn)品附加值，生產(chǎn)具有黃河特色的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，通過進行區(qū)域特色環(huán)境的改造和完善基礎設施條件，形成一條特色的旅游線路，吸引國內(nèi)游客，將推動黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）黃河流域中上游的高質(zhì)量發(fā)展需要綠色發(fā)展戰(zhàn)略為其筑牢生態(tài)之基

黃河流域中上游水資源流經(jīng)全域的省區(qū)只有寧夏。寧夏深居內(nèi)陸，遠離海洋，是全國水資源最為貧乏的省區(qū)之一，地表水資源最少，僅有9.71立方米，只有全國平均值的6%。[8]黃河過境水是寧夏最可依賴的水源，在境內(nèi)流程397 千米，多年平均過境流量325 億立方米，國家調(diào)配可利用水資源40 億立方米（實際利用僅為33.0 億立方米，且逐年減少），寧夏人均水資源占有量僅為黃河流域的1/3，全國的1/12。[9]寧夏不僅是一個相對缺水的地區(qū)，同時寧夏也是工農(nóng)業(yè)用水有效利用率相對偏低的地區(qū)。究其深層次原因，就是寧夏仍屬于欠發(fā)達地區(qū)，用于農(nóng)業(yè)的水利設施老化嚴重，用于灌溉的引水渠道頻繁出現(xiàn)滲漏現(xiàn)象，有些地區(qū)的灌溉方式仍普遍以大水漫灌和串聯(lián)灌溉為主，這不僅降低了水資源的利用效率，還存在抬高地下水位，致使土壤鹽漬化的狀況出現(xiàn)。此外，寧夏的水資源在南北分布上也極不平衡。在嚴重缺水、水資源利用率不高、水資源分布不均衡的情況下，水污染也不可小覷。除了工業(yè)和城市污水外，影響農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食生產(chǎn)的重要因素還有農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染。在推進黃河流域發(fā)展的過程中，必須堅持綠水青山就是金山銀山的思想，以生態(tài)優(yōu)先作為黃河流域的發(fā)展背景，規(guī)避以過度開發(fā)資源為代價的經(jīng)濟增長方式。黃河流域?qū)幭亩嗡禐暮Ψ烙行模ㄔS河治理辦公室）根據(jù)寧夏各縣（市、區(qū)）“十三五”發(fā)展規(guī)劃、相關行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃等，制定了2018年、2019 年、2020 年萬元地區(qū)生產(chǎn)總值用水量比2015 年下降比例、萬元工業(yè)增加值用水量比2015 年下降比例、灌溉水利用系數(shù)、城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏失率、工業(yè)用水重復利用率、再生水回用率等水資源高效利用策略方面的控制指標。

見表1.1 及續(xù)表1.1。

表1.1 寧夏各縣（市、區(qū)）不同階段水資源高效利用策略控制指標安排表

續(xù)表1.1 寧夏各縣（市、區(qū)）不同階段水資源高效利用策略控制指標安排表

此外，在寧夏南部山區(qū)，坡改梯田的修建經(jīng)過了人工修筑、人機結(jié)合和以機修為主三個發(fā)展階段。將坡耕地改造成梯田，能夠有效地接納和蓄存天然降水。據(jù)觀測，梯田可以攔蓄“山地徑流92.4%以上，控制泥流87.6%以上”的水土流失，基本上可以做到“水不出田、泥不下坡”[10]。實踐證明，坡改梯田具有明顯的蓄水、保墑作用。著眼于黃河流域水資源的綜合利用與調(diào)度，以黃河流域的水土資源管理作為各省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的剛性約束，通過在全社會全民中實施節(jié)水行動，科學合理規(guī)劃企業(yè)、加大研究節(jié)水技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以此推動我國用水主要方式的轉(zhuǎn)變與用水工作效率的提高，避免黃河流域的水資源浪費或污染。綠色發(fā)展的方式歸于綠色，目的仍是發(fā)展，走水資源高效利用的道路，可以是實現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的選擇。

（三）將黃河流域作為一個有機整體，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理

黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展需要頂層設計，需要協(xié)調(diào)各省區(qū)共同發(fā)展，即以黃河流域的總體布局為抓手，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構，實現(xiàn)各區(qū)域的優(yōu)勢互補、合作共贏。具體情況而言，針對黃河上游的三江源頭地區(qū)，各省區(qū)可以根據(jù)其地區(qū)的社會實踐能力，在堅定不移走高質(zhì)量管理發(fā)展建設道路的前提下，在流域生態(tài)環(huán)境保護與資源的有效利用發(fā)展理論基礎上，力促實踐研究創(chuàng)新。例如依據(jù)本地市場規(guī)律，發(fā)展具有本地特色的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品，精準施策、對癥下藥，建設獨具地域特色的現(xiàn)代信息產(chǎn)業(yè)結(jié)構體系。經(jīng)過幾年的探索，黃河流域中上游寧夏段引黃灌區(qū)形成了以稻田養(yǎng)殖為代表的土地綜合種養(yǎng)技術，采用“用養(yǎng)結(jié)合”的方式，利用耕地資源，發(fā)展了平耕、深松少耕、沙地耕作、平溝耕作、壟溝耕作等適宜本地水土的田間管理制度，以實現(xiàn)精耕細作，涵養(yǎng)水源，保護生態(tài)環(huán)境的目標。

此外，寧夏還在引黃灌溉區(qū)大力發(fā)展稻田綜合種養(yǎng)技術，這種技術充分利用了生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，具體做法是充分利用水稻這一載體，把水稻的獨有特點用于水產(chǎn)的遮陽和有機食品的供給，進而形成一個循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)進行水產(chǎn)養(yǎng)殖。如此一來，一個簡單易操作的生物鏈就形成了。這種做法雖然簡單易操作但卻是可以實現(xiàn)雙贏的舉措。這種簡易的管理系統(tǒng)一方面可以減少對農(nóng)藥、化肥等外部化學物質(zhì)的依賴，另一方面可以給水產(chǎn)供給一些食物，進而形成一個綠色、健康的營養(yǎng)循環(huán)經(jīng)濟體系。黃河流域中上游寧夏段采用了一個區(qū)域的小循環(huán)系統(tǒng)。

那么，以此為借鑒，整個黃河流域可以因地制宜，在條件允許的區(qū)域形成一個大的生態(tài)圈。在黃河流域的中上游地區(qū)，最好規(guī)劃到上游環(huán)境信息保護的具體管理辦法，在黃河流域整體發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟環(huán)境資源戰(zhàn)略研究思路下，結(jié)合當?shù)氐木唧w工作環(huán)境進行分析調(diào)整。在通盤的規(guī)劃下，系統(tǒng)考慮國家政策的一致性與連貫性，抓住防止水土流失這一工作重點，制定與流域生態(tài)相適應的環(huán)境安全保護規(guī)劃。區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展需要基礎設施的建設和完善作為基本支撐，黃河流域也需要通過信息、數(shù)據(jù)的大通道提高發(fā)展水平。依托全國水土保持信息化、寧夏水利信息化、“智慧寧夏”信息網(wǎng)絡資源，繼續(xù)完善中上游水土保持門戶網(wǎng)站、公文處理系統(tǒng)，重點抓好水土保持業(yè)務系統(tǒng)的建設，推進預防監(jiān)督的一體化動態(tài)監(jiān)控、綜合治理圖斑的精細化管理、監(jiān)測工作的即時動態(tài)信息采集與分析。通過提升數(shù)字化基礎設施的建設與公共管理服務發(fā)展水平，逐步實現(xiàn)黃河流域居民社會生活質(zhì)量水平的提高。與此同時，完善相應的鐵路、公路等基礎設施，通過完善交通樞紐等基礎設施，實現(xiàn)物流高效配送，進而實現(xiàn)沿黃河沿線有關省市的有機融合，促進流域內(nèi)省區(qū)資源要素互補協(xié)調(diào)發(fā)展，讓黃河流域人民實現(xiàn)共同富裕。