功能分類與職責重構(gòu)：政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的優(yōu)化進路

邱實 韓淼

摘 要：黨的十九大和十九屆三中全會明確提出要針對政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)存在的問題進行系統(tǒng)的改革，探索具有可行性的實踐策略。

政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)優(yōu)化是機構(gòu)改革的關(guān)鍵內(nèi)容，關(guān)系改革的現(xiàn)實成效。當前，政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)存在諸如權(quán)責交叉、職責重疊、資源配置失衡等問題。應(yīng)以政府功能作為政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)角色重置的依據(jù)，在內(nèi)設(shè)機構(gòu)功能分類的基礎(chǔ)上，通過政府職責的重構(gòu)，推動內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)限資源合理配置，并建構(gòu)“閉環(huán)式”的內(nèi)設(shè)機構(gòu)運行協(xié)同機制，有效提升專業(yè)型機構(gòu)的職責權(quán)重，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化的內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責協(xié)調(diào)運行模式，進而實現(xiàn)政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)運行機制的變革。

關(guān)鍵詞：政府部門;內(nèi)設(shè)機構(gòu);機構(gòu)改革;政府職責

一、問題的提出及研究回顧

自改革開放以來，我國每5年左右就會進行一輪政府機構(gòu)改革，對行政體制和政府組織結(jié)構(gòu)進行適時優(yōu)化。通過規(guī)律性的政府機構(gòu)改革，政府部門實現(xiàn)了較大程度的整合與優(yōu)化，行政效能大幅提升。但政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革卻相對滯后，且改革深入程度也有所欠缺，因此出現(xiàn)了很多問題，進而影響到行政體制的現(xiàn)代化發(fā)展。如在大部門體制改革的背景下，一些政府部門通過改革實現(xiàn)了整合，但其內(nèi)設(shè)機構(gòu)很多卻只是簡單的疊加，沒有實現(xiàn)有效的整合，因而造成政府機構(gòu)改革“形式精簡”但“本質(zhì)膨脹”的問題。又如有一些政府部門雖然進行了內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整，但并沒有涉及關(guān)鍵的領(lǐng)域，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)依然存在職責交叉、效率不高等問題，甚至一些政府部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)在職能界定方面反而出現(xiàn)混亂，造成行政效率降低、政府職責模糊。針對政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)存在的問題，黨的十九大報告提出“科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力，明確職責”[1]（p.39）。十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》再次明確了“精干設(shè)置各級政府部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)力，減少機構(gòu)數(shù)量，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系”[2]（p.28）。這表明我國政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革已經(jīng)成為行政體制改革的關(guān)鍵，只有通過改革消除諸如形式分散、職責不清、運行低效等問題，才能優(yōu)化行政管理體制，推動政府治理現(xiàn)代化。而要解決問題實現(xiàn)目標，就需要以全新的視角來探索政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)責的配置優(yōu)化方法，尋求實現(xiàn)政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的可行性策略。

與內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的實際需求相比，近年來學(xué)界相關(guān)的專題性研究總體上是偏少的。在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫（CNKI）中以“內(nèi)設(shè)機構(gòu)”或“內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革”為關(guān)鍵詞進行搜索，關(guān)于政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的專題性研究文章僅有5篇左右。如王湘軍從大部門體制改革中政府部門權(quán)力配置的角度來對內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置進行分析和研究，以行政權(quán)力為切入點探索大部門體制下內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的路徑[3];杜倩博基于公共機構(gòu)治理的整體框架對政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革邏輯與策略進行專題研究，希望借助公共機構(gòu)的外在力量來推進政府部門內(nèi)部機構(gòu)的優(yōu)化[4]。而以“機構(gòu)改革”“政府機構(gòu)改革”或“大部門體制改革”為關(guān)鍵詞進行搜索，涉及內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的學(xué)術(shù)研究成果明顯增加，但總體來看其主要還是作為“政府機構(gòu)”改革的一部分內(nèi)容而被進行研究探討，并未形成系統(tǒng)的專題研究。如胡象明從“大司局”的角度提出了政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的設(shè)想和建議，即在推進“大部制”改革的同時，將其內(nèi)設(shè)機構(gòu)也進行相應(yīng)的“大部門化”整合，形成政府部門與其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的同步整合，構(gòu)建從內(nèi)而外的整體性“大部門”[5];張翔在研究大部門體制改革的過程中提出要將大部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的運行機制優(yōu)化作為其改革的重要部分，使大部門體制改革更加具有“整體性”[6];李瑞昌在對機構(gòu)改革邏輯的系統(tǒng)研究中將國家治理現(xiàn)代化要求下政府部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變作為重點研究內(nèi)容[7]?？傮w而言，相關(guān)研究都注意到政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)對于大部門體制改革的重要作用，以及其作為機構(gòu)整體性改革重要部分的現(xiàn)實效用。但就目前的研究現(xiàn)狀來看，政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的專題研究數(shù)量偏少且分散，理論研究的滯后與迫切的現(xiàn)實需求形成了鮮明的對比，亟須加強有關(guān)該現(xiàn)實問題的專題學(xué)術(shù)研究。從現(xiàn)實角度來看，一方面，政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的整合與優(yōu)化直接關(guān)系到我國大部門體制發(fā)展的進程與效能;另一方面，無論是專業(yè)行政事務(wù)的辦理，還是文件規(guī)章的制定，都需要通過政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)來推進。因此，政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的優(yōu)化直接關(guān)系到社會主義行政體制的現(xiàn)代化建設(shè)。

雖然目前學(xué)術(shù)界對于政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的專題性研究還不是很多，但通過將既有理論成果與現(xiàn)實的案例分析相結(jié)合，依然可以明確政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)需要深入研究的具體問題。一是在分析我國政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，明確內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置與運行現(xiàn)狀及存在問題，找準機構(gòu)改革的對象。二是政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)從形式上來看存在什么問題，應(yīng)該通過何種方法加以調(diào)整。三是政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)該按照何種規(guī)范進行設(shè)置矯正與運行變革。通過分析并解決這三方面問題，就能夠推導(dǎo)出我國政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)優(yōu)化的基本進路。

二、當前政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)及其問題

我國政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置架構(gòu)是自身公共行政長期發(fā)展的產(chǎn)物，與西方國家政府機構(gòu)或公共機構(gòu)的運行模式存在較大的差異，其設(shè)置和運行具有較強的職能色彩。我國政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置長期以來都是以政府職能作為界定和設(shè)置標準的，形成了“決策—執(zhí)行（辦事）”的組織結(jié)構(gòu)。據(jù)此，我國政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為三個層面。一是處于核心層的政府部門領(lǐng)導(dǎo)班子，主要負責部門決策及監(jiān)督執(zhí)行。政府部門的核心層成員主要包括部長（主任）、黨委書記（黨組書記）、副部長（副主任）、黨組成員（委員）等。二是中間層的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，主要是辦公廳和各職能機構(gòu)。中間層內(nèi)設(shè)機構(gòu)主要負責履行政府部門日常工作職責，執(zhí)行部門領(lǐng)導(dǎo)的具體決策，聯(lián)系其他業(yè)務(wù)部門和上下級對口業(yè)務(wù)機構(gòu)。同時，其也可以由核心層進行“賦權(quán)”對具體事務(wù)進行監(jiān)督執(zhí)行。三是外層的附屬機構(gòu)，如部門的直屬機構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部委管理的國家局，甚至聯(lián)系單位等。這類機構(gòu)主要負責履行部門中的專業(yè)性或?qū)ｍ椥怨ぷ鳎蚺浜掀渌块T完成特定的事務(wù)。

從總體上看，政府部門的核心層和中間層都屬于內(nèi)部機構(gòu)，而外層的附屬機構(gòu)則多屬于外部機構(gòu)。政府部門日常行政管理工作多是由內(nèi)部機構(gòu)進行決策并主導(dǎo)執(zhí)行的方向和方式，而負責具體執(zhí)行及信息反饋的則主要是外部機構(gòu)。依據(jù)三個層次的框架，我們可以從四個方面對我國政府部門的外部內(nèi)設(shè)機構(gòu)的運行進行細化分析。一是部門直屬單位，包括直屬行政單位和直屬事業(yè)單位。直屬行政單位主要負責承擔部門具體的行政管理和基礎(chǔ)監(jiān)管類工作并執(zhí)行特定的行政事務(wù);直屬事業(yè)單位則是從公益性、咨詢性和配套服務(wù)性的角度對政府部門的行政管理提供輔助工作，如政策咨詢、技術(shù)支撐等。二是部委管理的國家局。其在行政管理中具有較強的獨立性，不直接歸屬于部委，但部委可以通過會議、報告等方式對其進行管理，是一個具有內(nèi)部性質(zhì)的外部機構(gòu)。三是聯(lián)系機構(gòu)。這類機構(gòu)主要是指政府部門主管的其他機構(gòu)和團體，雖然這類聯(lián)系機構(gòu)有很大一部分屬于非政府組織，但其與政府部門關(guān)系緊密，是政府體系的組成部分，具有政府組織的部分屬性。四是駐外機構(gòu)，即在部門工作的范疇內(nèi)與國外特定國家和地區(qū)進行業(yè)務(wù)交流的機構(gòu)。目前我國政府部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置就是基于這一“內(nèi)外”配合的框架來運行的。以文化和旅游部為例，其通過政府機構(gòu)改革，突破傳統(tǒng)政府職能理念的束縛，首次利用職責統(tǒng)籌的方式實現(xiàn)了兩個非同一行業(yè)職能部門的整合，被社會民眾稱為實現(xiàn)了“詩與遠方”的現(xiàn)實融合，為我國政府機構(gòu)大部門化改革提供了新視野，但其內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革卻并未完全按照部門整合的理念與實踐推進，在一定程度上仍保持了原部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的框架體系。如目前在文化和旅游部的內(nèi)設(shè)機構(gòu)體系中，其設(shè)立部委職能機構(gòu)15個，直屬單位39個，部委管理的國家局1個，主管機構(gòu)及聯(lián)系的社會組織157個，并在大洋洲、亞洲、歐洲、美洲、非洲的很多國家都設(shè)有文化中心及旅游辦事處。在改革后的文化和旅游部中，作為政府部門決策與執(zhí)行重要參與主體的機構(gòu)僅有15個，它們通過特殊的運行方式將龐大的文化旅游事務(wù)納入統(tǒng)一的治理框架之中。雖然目前其內(nèi)設(shè)機構(gòu)正常運行，但這樣的設(shè)置依然保持了傳統(tǒng)的行業(yè)職能化，未能與部門改革的職責統(tǒng)籌理念完全契合，這在政府治理現(xiàn)代化的大趨勢下是存在一定弊端的。

我國政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的框架和分類具有特殊性，其運行機制也必然具有相應(yīng)的特色，即基于科層制和決策與執(zhí)行適度分立基礎(chǔ)上的逐層遞進運行模式，同時內(nèi)設(shè)機構(gòu)也具有逆向?qū)哟蔚挠绊懶浴Ｒ环矫?，政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)遵循科層制的基本規(guī)則，實行逐級逐層的領(lǐng)導(dǎo)模式。政府部門的核心機構(gòu)主要負責決策與監(jiān)督執(zhí)行;直屬機構(gòu)主要負責執(zhí)行特定的事務(wù)決策;聯(lián)系單位（主管機構(gòu)和社會團體）和駐外機構(gòu)在一定程度上則主要是拓寬業(yè)務(wù)執(zhí)行的范疇，使行政決策的執(zhí)行有效性能夠更大程度地體現(xiàn)。內(nèi)設(shè)機構(gòu)實際上是政府部門決策與執(zhí)行的導(dǎo)向主體和監(jiān)督輔助。另一方面，政府部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)也可以在逆向?qū)哟紊嫌绊懶姓Q策及效果。雖然內(nèi)設(shè)機構(gòu)的核心層具有決策權(quán)限，但具體的職責承擔者卻是各具體機構(gòu)，在執(zhí)行過程中內(nèi)設(shè)機構(gòu)具有一定的“自由裁量權(quán)”，可以從具體執(zhí)行的角度對決策產(chǎn)生影響。同時，外層的機構(gòu)更容易接觸到與部門管理事務(wù)相關(guān)的最為直接的各類信息，能夠較為理性地分析問題并發(fā)現(xiàn)決策中存在的不足，進而通過正規(guī)渠道或非正規(guī)渠道來反饋所獲取信息，給政府部門核心決策層提供建議和意見，間接影響到政府部門的決策動議。值得注意的是，在實踐過程中，核心層主要是較為籠統(tǒng)地提出決策意向，而負責草擬實施方案的多是處于中間層的各內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)及直屬單位，這就使內(nèi)設(shè)機構(gòu)能夠在具體的執(zhí)行規(guī)范范疇內(nèi)進行合理的調(diào)控，充分發(fā)揮其特有的職能性優(yōu)勢來影響政府部門的決策與執(zhí)行規(guī)劃。

但在具體的運行過程中，政府部門核心層與其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間會出現(xiàn)矛盾。一方面，由于政府部門的核心決策層是由極少數(shù)人控制的，在科層制的影響下，容易出現(xiàn)決策權(quán)高度集中的現(xiàn)象。同時，為了保證其決策權(quán)威，核心決策層會通過審批、請示、核準等方式來加強其調(diào)配各類資源的權(quán)限，進而造成一定程度的“長官意識”和行政低效。另一方面，在具體的政策執(zhí)行過程中，內(nèi)設(shè)機構(gòu)具有不同程度的“裁量權(quán)”，容易造成決策與執(zhí)行的“脫節(jié)”，使政府部門對具體內(nèi)設(shè)機構(gòu)的控制力減弱，進而出現(xiàn)社會上所謂的“司長處長治國”現(xiàn)象。更有甚者，部分內(nèi)設(shè)機構(gòu)會基于對自身利益的維護，以違規(guī)或違法的方式來扭曲政府部門的決策意志，造成公共政策傳遞的“梗阻”，并使正常的行政監(jiān)督失效，出現(xiàn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)行政失范的問題。

通過對我國政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置模式與運行現(xiàn)狀的分析，可以發(fā)現(xiàn)其在機構(gòu)設(shè)置和運行機制方面均存在不同程度的問題，這些問題直接影響我國政府治理現(xiàn)代化進程。所以，利用全新的視角對內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置與運行存在的問題進行化解就成為解決相關(guān)問題的關(guān)鍵。

三、功能分類：政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的角色重置

前文所述，目前我國政府的部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)可以劃分為核心、中層和外圍三個層次。但這樣的劃分方式僅僅是為了厘清內(nèi)設(shè)機構(gòu)的層次性，并不能作為內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置方式及革新依據(jù)。當前政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置主要還是依據(jù)傳統(tǒng)政府職能來進行的，即根據(jù)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的具體職能屬性對其進行分類設(shè)置，如內(nèi)設(shè)司局、直屬機構(gòu)、直屬事業(yè)單位等，都是不同類型機構(gòu)的職能屬性作為設(shè)置標準的體現(xiàn)。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，政府部門的業(yè)務(wù)范疇愈加細化，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)所負責的具體事務(wù)范疇也更加精細和復(fù)雜，傳統(tǒng)政府職能的理論已經(jīng)無法適應(yīng)實踐的需要。所以，要以新的視角對政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行科學(xué)的角色重置，即重新定位內(nèi)設(shè)機構(gòu)的角色屬性，并據(jù)此進行重新分類。根據(jù)現(xiàn)代政府理論與實踐發(fā)展，可以將傳統(tǒng)政府職能劃分為政府功能與政府職責，政府功能主要是明確哪些行政主體應(yīng)該具體做什么，而政府職責主要是明確政府運行過程中針對各類事務(wù)而言具體行政主體應(yīng)該怎么做[8]。政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置本質(zhì)上是明確不同行政主體應(yīng)該做什么的過程，所以其科學(xué)設(shè)置就應(yīng)該以政府功能作為基礎(chǔ)原則。

基于上述分析可知，以政府功能作為政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)角色重置的依據(jù)，實際上就意味著將具體機構(gòu)進行功能性分類，并在目前政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置框架中，以政府功能的視角將其重新排列組合，優(yōu)化設(shè)置理念和路徑。依據(jù)政府功能，政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置框架共包括決策型機構(gòu)、參謀型機構(gòu)、業(yè)務(wù)型機構(gòu)、服務(wù)型機構(gòu)和專業(yè)型機構(gòu)五個類型。具體而言，決策型機構(gòu)是政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的核心層，主要負責部門事務(wù)的決策部署工作，是政府部門的“大腦”;參謀型機構(gòu)主要是根據(jù)部門業(yè)務(wù)的范疇為決策機構(gòu)提供調(diào)研、咨詢、建議等服務(wù)，并可以在適當特定情況下參與到部門決策過程中來，是政府部門決策機構(gòu)的重要輔助性機構(gòu);業(yè)務(wù)型機構(gòu)主要負責政府部門具體事務(wù)，其設(shè)立主要是基于一類事務(wù)對應(yīng)一個機構(gòu)的原則，是政府部門行政職責履行及業(yè)務(wù)辦理的主體，具有較強的執(zhí)行和監(jiān)督執(zhí)行的特征;服務(wù)型機構(gòu)主要是為政府部門日常工作中的各類業(yè)務(wù)性機構(gòu)做好服務(wù)保障工作的機構(gòu)，同時也具有統(tǒng)籌各類事務(wù)的職責;專業(yè)型機構(gòu)主要是承擔政府部門中專業(yè)技術(shù)性事務(wù)的機構(gòu)，也負責政府部門業(yè)務(wù)延伸范疇內(nèi)的各類專業(yè)型業(yè)務(wù)（參見圖1）。根據(jù)政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的功能性分類，可以搭建起基本的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置框架。

根據(jù)前文梳理，本文以我國文化和旅游部為例，依照政府功能分類的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置框架嘗試重新調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)的具體劃分模式。例如，決策型機構(gòu)可以包括部領(lǐng)導(dǎo)班子及核心決策成員;參謀型機構(gòu)包括諸如政策法規(guī)司、人事司、財務(wù)司及相關(guān)政策研究機構(gòu)等;業(yè)務(wù)型機構(gòu)可以包括藝術(shù)司、科技教育司、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)司、產(chǎn)業(yè)發(fā)展司、資源開發(fā)司、市場管理司等;服務(wù)型機構(gòu)包括辦公廳、機關(guān)黨委、離退休干部局、國際交流與合作局等;專業(yè)類機構(gòu)包括大部分直屬單位和聯(lián)系社會團體等。通過功能性的分類，可以實現(xiàn)政府部門內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性。一是依據(jù)功能分類可以明確各部門之間的職責，減少機構(gòu)職責交叉，最大限度地減少權(quán)限重疊、政出多門和責任推諉等現(xiàn)象的發(fā)生，同時實現(xiàn)機構(gòu)間的良性合作，建立“伙伴型”的機構(gòu)間關(guān)系，提高行政效率。這是解決長期以來政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)分散化和低協(xié)作化的有效措施，同時也盡可能地平衡與協(xié)調(diào)了各內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的關(guān)系，使其均衡發(fā)展，充分履職。二是從機構(gòu)自主性的角度出發(fā)，充分尊重機構(gòu)設(shè)置中的自主性訴求，實現(xiàn)部門形式統(tǒng)一性與機構(gòu)事實自主性的協(xié)調(diào)，在部門統(tǒng)一性的框架內(nèi)合理利用制度，實現(xiàn)政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的行政自主性，建立協(xié)同、穩(wěn)定、高效的有機性治理機制。三是通過區(qū)分業(yè)務(wù)型機構(gòu)和服務(wù)型機構(gòu)，實現(xiàn)現(xiàn)代政府治理中內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)責配置的協(xié)調(diào)性和業(yè)務(wù)范疇劃定的規(guī)范性，增加內(nèi)設(shè)機構(gòu)在治理過程中的協(xié)同能力，突出服務(wù)型機構(gòu)與業(yè)務(wù)型機構(gòu)在各自領(lǐng)域行政效果上的強化作用。四是通過專業(yè)型機構(gòu)的設(shè)置分類，充分體現(xiàn)專業(yè)機構(gòu)在政府治理現(xiàn)代化中的作用，將政府部門的職責延伸部分充分納入到治理整體框架之中，增強政府治理能力的內(nèi)聚性，提升政府治理體系的完整性。同時，借助專業(yè)型機構(gòu)的廣泛性特征，將政府部門各內(nèi)設(shè)機構(gòu)中的專業(yè)類職責進行整合，實現(xiàn)整體性治理效能的提高。

四、職責重構(gòu)：政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的運行變革

如前文所述，政府職能可以被劃分為政府功能和政府職責，其中政府職責是在動態(tài)的政府運行過程中明確政府部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)在具體的行政事務(wù)上應(yīng)該怎么做，這實際上是在規(guī)制政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的運行機制。目前政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)在設(shè)置及運行上存在一定的職責交叉、責任不明、效率不高等問題，需要在明確政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)功能性分類的基礎(chǔ)上，通過職責重構(gòu)來變革其運行機制。

第一，依據(jù)政府部門職責構(gòu)成合理配置其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的權(quán)限資源。通過功能性分類，政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的框架結(jié)構(gòu)能實現(xiàn)重組優(yōu)化，職責覆蓋范疇更加全面。但由于各內(nèi)設(shè)機構(gòu)所具有的功能不同，所以其在規(guī)模、權(quán)限及實際行政影響力方面都存在較大差異。為了保證政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的平衡性和高效性，需要依據(jù)職責來合理配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)的權(quán)限資源。通常政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)中的決策型機構(gòu)是最為核心的部門，在部門層級中占據(jù)主導(dǎo)地位，并具有分配權(quán)限資源的權(quán)力。業(yè)務(wù)型機構(gòu)作為政府部門的決策執(zhí)行主體，一般也占有較大比重的權(quán)限資源。服務(wù)型機構(gòu)盡管不是政府部門的主體，卻也是不可或缺的機構(gòu)，它存在于部門行政決策、具體執(zhí)行和信息反饋的全過程，具有較大的權(quán)限資源占有比重。而參謀型機構(gòu)和專業(yè)型機構(gòu)，由于主要負責建議咨詢或?qū)儆谕鈱臃懂牭膶I(yè)化領(lǐng)域，所以在權(quán)限資源配置上有所欠缺?；诖?，本文通過職責界定及重構(gòu)，重新配置政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的權(quán)限資源。具體而言，可以據(jù)內(nèi)設(shè)機構(gòu)功能分類的框架結(jié)構(gòu)，將各類型內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職責進行同等化處理，打破原有的傳統(tǒng)職能性分工，使各內(nèi)設(shè)機構(gòu)依職責而“各司其職”。例如，政策研究職責歸屬于參謀型機構(gòu)，綜合協(xié)調(diào)職責歸屬于服務(wù)型機構(gòu)，監(jiān)督控制職責歸屬于業(yè)務(wù)型機構(gòu)，專項業(yè)務(wù)職責歸屬于專業(yè)型機構(gòu)等。在職責同等的前提下，應(yīng)依據(jù)職責歸屬配置權(quán)限資源，使政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的運行實現(xiàn)均衡和協(xié)調(diào)，進而建立起良性的協(xié)作關(guān)系，以推動行政效率的大幅提升。

第二，建構(gòu)職責導(dǎo)向的“閉環(huán)式”內(nèi)設(shè)機構(gòu)運行協(xié)同機制。根據(jù)功能分類，通過職責重構(gòu)，政府部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)體系可以形成一個以職責為導(dǎo)向的“閉環(huán)式”協(xié)同運行機制。具體而言，決策型機構(gòu)主要負責業(yè)務(wù)工作的總體規(guī)劃與行政事務(wù)的綜合指示，指導(dǎo)部門重要事務(wù)的運行方向，并督辦重要行政事務(wù)。參謀型機構(gòu)可以通過其咨詢建議的職責，向決策型機構(gòu)提供必要的合理性建議，也可以將具體的建議放置于具體的咨詢過程之中，通過直接或間接的方式來幫助決策型機構(gòu)提高決策的科學(xué)性與合理性。例如，決策型機構(gòu)通常會以文件或規(guī)章的形式下達決策部署，而具體文件和規(guī)章的起草工作主要是由參謀型機構(gòu)來負責的，參謀型機構(gòu)就可以借此利用其合法職責來影響決策型機構(gòu)的決策過程。而服務(wù)型機構(gòu)具有綜合協(xié)調(diào)與總體統(tǒng)籌的職責，在履行這個職責的過程中能較為充分地了解各類型機構(gòu)的大致情況，因而可以借助該職責充分協(xié)調(diào)各機構(gòu)的運行，提高履責效率。業(yè)務(wù)型機構(gòu)負責政策的執(zhí)行，可以直接接觸到具體的、基層的各類一手信息，所以其可以利用這一職責的優(yōu)勢及時通過正式途徑向參謀型機構(gòu)反饋，使其咨詢建議更加具有時效性。同時，業(yè)務(wù)型機構(gòu)也可以通過非正式的途徑直接向決策型機構(gòu)反映，直接實現(xiàn)信息的高效處理或問題的及時解決。而專業(yè)型機構(gòu)主要針對特定的專業(yè)領(lǐng)域或技術(shù)領(lǐng)域，在特定業(yè)務(wù)范疇內(nèi)具有發(fā)言權(quán)，其可以通過服務(wù)型機構(gòu)和參謀型機構(gòu)進行信息數(shù)據(jù)交流，使政府部門在綜合領(lǐng)域和特定專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域中的決策與執(zhí)行都能夠具有合理性和可行性。通過上述分析可以看出，政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)依據(jù)各自的職責，在功能分類的基礎(chǔ)上充分協(xié)同，形成一個立體式的多維度協(xié)作運行機制，它們首尾相接、前后呼應(yīng)，實現(xiàn)了部門內(nèi)的“閉環(huán)式”協(xié)同，極大提升了政府部門決策、執(zhí)行、監(jiān)督的科學(xué)性。

第三，提升專業(yè)型機構(gòu)的職責權(quán)重。長期以來，負責具體專業(yè)業(yè)務(wù)的直屬機構(gòu)一般都是政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)中的“偏門”，甚至部分學(xué)者和社會民眾認為其不應(yīng)該被納入內(nèi)設(shè)機構(gòu)的體系之中。但隨著新時代國家治理現(xiàn)代化進程的推進，政府部門在專業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域方面的職責越來越重，提升專業(yè)型機構(gòu)的職責權(quán)重也成為一種必然的發(fā)展趨勢。提升專業(yè)型機構(gòu)的職責權(quán)重首先要對政府部門的各類事務(wù)進行職責細化，即明確區(qū)分哪些職責屬于純行政類事務(wù)，哪些職責要被劃入到非行政類專業(yè)型事務(wù)范疇?；谡块T內(nèi)設(shè)機構(gòu)的功能分類和職責細化，將屬于行政管理性質(zhì)的事務(wù)職責全部由業(yè)務(wù)型機構(gòu)來負責，而屬于專業(yè)技術(shù)范疇的業(yè)務(wù)職責則全部交給專業(yè)型機構(gòu)來履行，并減少或消除業(yè)務(wù)型機構(gòu)對其的介入與干預(yù)。同時，由于政府部門專業(yè)性事務(wù)包含的范圍可能較廣，因此需要在專業(yè)型機構(gòu)職責的大框架內(nèi)將具體職責進行等級劃分，即根據(jù)事務(wù)的重要程度劃分等級，并依循相關(guān)等級劃分對專業(yè)型機構(gòu)的類別進行合理的“再細化”，使原先較為繁雜的專業(yè)型機構(gòu)更具規(guī)制性，從而能夠充分地完成相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)職責，并更好地融入政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的協(xié)同體系中。

第四，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化的內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責協(xié)調(diào)運行模式。從內(nèi)設(shè)機構(gòu)的角度來看，政府部門是一個大的框架，但從整個政府機構(gòu)體系來看，各政府部門又成為政府機構(gòu)這一更大框架內(nèi)的一個個子系統(tǒng)。政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)實際上是整個政府過程中的“細胞”，與其他機構(gòu)共同構(gòu)成我國的政府機構(gòu)體系及運行機制。因此，政府機構(gòu)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)本質(zhì)上是處于一個縱橫交錯的機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)之中的，并以法律法規(guī)和各類決策文件為規(guī)范，按照既定的軌道運行。但隨著現(xiàn)代化治理理念與行政體制改革實踐的深入發(fā)展，政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)需要依據(jù)職責來建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)調(diào)機制，以求適應(yīng)動態(tài)發(fā)展的現(xiàn)實需要。具體來看，一方面，在保證政府部門合法性和穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，應(yīng)適當引導(dǎo)社會團體參與到專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域乃至傳統(tǒng)行政管理領(lǐng)域的協(xié)同治理之中。這樣既能增加內(nèi)設(shè)機構(gòu)運行的有效性，也能實現(xiàn)外部組織對內(nèi)設(shè)機構(gòu)的監(jiān)督。另一方面，通過職責重構(gòu)來細化具體的治理權(quán)，改變傳統(tǒng)治理權(quán)高度集中于決策型機構(gòu)繼而通過逐層“發(fā)包”分配治理權(quán)限的局面，形成“依職責分權(quán)限”的新運行機制。同時，改變原有內(nèi)設(shè)機構(gòu)依托政府部門進行橫向合作與交流的情況，允許在特定職責基礎(chǔ)上，給予內(nèi)設(shè)機構(gòu)一定的合作權(quán)限，使其能夠作為主體參與到網(wǎng)絡(luò)化機構(gòu)體系的動態(tài)運行過程中并充分發(fā)揮自身協(xié)作功能，通過增加內(nèi)設(shè)機構(gòu)的交流自主性而使其信息獲取路徑進一步拓寬，推動履責有效性的進一步提升。

五、結(jié)語

政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革優(yōu)化是我國政府機構(gòu)改革的重要組成部分，相應(yīng)地，不能將政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革作為一個獨立的改革進程來分析，而是要將其放在我國政府機構(gòu)改革的總體進程中來研究。堅持中國特色社會主義行政體制和黨對政府機構(gòu)改革的總體領(lǐng)導(dǎo)，是內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的基本原則。在此基礎(chǔ)上，將政府職能劃分為政府功能和政府職責，并以政府功能為設(shè)置規(guī)范，以政府職責為運行規(guī)范，形成政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的實踐策略。值得注意的是，當代中國政府發(fā)展是一個動態(tài)的過程，因而政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革也必然要根據(jù)動態(tài)的變化作出適時調(diào)整。機構(gòu)改革沒有終點，只有依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要而不斷調(diào)適，才能夠探索出科學(xué)合理的改革實踐策略，推進政府治理的現(xiàn)代化進程。

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[責任編輯：李 堃]