“十四五”時(shí)期的城市更新與縣城建設(shè)研究

徐侃 鄭小飛

摘 要：城市更新行動是一個對當(dāng)前城市系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化的過程，其通過征收、改造、投資以及建設(shè)等行動對城市中一些已經(jīng)衰落的地方進(jìn)行功能性的恢復(fù)與替換，使其重新煥發(fā)生機(jī)與活力。城市更新行動的實(shí)施主要包括對建筑物等城市既有實(shí)體的拆遷與改建，城市生態(tài)、文化環(huán)境以及游憩環(huán)境等的完善與創(chuàng)新，以社區(qū)鄰里為中心的社會結(jié)構(gòu)、社會心理以及社會情感等的存續(xù)與變化?；仡櫋笆濉逼陂g我國在城市更新工作方面的試驗(yàn)，李克強(qiáng)總理提出要在“十四五”期間重點(diǎn)加強(qiáng)城市更新行動的創(chuàng)新實(shí)踐與成果落實(shí)，結(jié)合我國國情，因地制宜地開展城市更新行動，激發(fā)老城區(qū)的新活力。

關(guān)鍵詞：城市更新;城鎮(zhèn)化改造;未來社區(qū);縣城更新

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)，截至2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%。城鎮(zhèn)化率的不斷提高，使得城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市常住人口不斷增加。在此背景下，探索新形勢下以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為了一種客觀需要。同時(shí)，經(jīng)過多年的發(fā)展，一些城鎮(zhèn)的老城區(qū)已經(jīng)逐漸衰落，功能性與宜居性不斷下降，如何通過合理的規(guī)劃與發(fā)展，激發(fā)老城區(qū)的活力，恢復(fù)城市生態(tài)，使城市朝著更健康、更安全以及更宜居的方向發(fā)展，成為我國“十四五”時(shí)期城市發(fā)展的重要任務(wù)。

城市更新是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)性較強(qiáng)的任務(wù)。前期的城市建設(shè)是創(chuàng)造城市的過程，后期的城市更新則是使城市保持長久生機(jī)與活力的必要工作。經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展，目前一些大型城市的教育資源、醫(yī)療資源、生態(tài)資源以及土地資源等已經(jīng)臨近紅線，“城市更新行動”號召的提出正是為了提高城市既有資源的利用率，恢復(fù)城市生態(tài)，優(yōu)化城市環(huán)境。城市更新行動的實(shí)施需要由政府牽頭，全民參與，以一場自下而上的行動來優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境，提升居民生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會和諧發(fā)展等目標(biāo)。

一、城市更新行動的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

（一）有助于調(diào)整城市發(fā)展方向，推動新形勢下城市的高質(zhì)量發(fā)展

改革開放的偉大戰(zhàn)略加快了我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與城鎮(zhèn)化進(jìn)程。目前，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展策略已經(jīng)從最初的大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前的存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，實(shí)現(xiàn)從“量”到“質(zhì)”的升級。在新形勢下，實(shí)施城市更新行動，就是為了解決當(dāng)前城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，調(diào)整城市發(fā)展方向，平衡城市功能，實(shí)現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展。

（二） 有助于擴(kuò)大內(nèi)需，創(chuàng)新社會發(fā)展新格局

城市的良性發(fā)展，能夠有效拉動內(nèi)需，盤活資金，激活市場投資的活力。在新形勢下，城市建設(shè)是現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)性工作和重要支撐。實(shí)施城市更新行動，有助于繼續(xù)激發(fā)城市的發(fā)展?jié)摿?，增?qiáng)城市發(fā)展新動能，推動社會經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)長效發(fā)展。

（三）有助于轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，推動城市的優(yōu)化與經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)型

在改革開放初期，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國在一定程度上忽視了能源消耗與污染排放的問題。進(jìn)入21世紀(jì)以后，特別是近幾年來，由于我國已經(jīng)趕超日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也需要從之前的高速向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變。實(shí)施城市更新行動，可以有效促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)增長方式從傳統(tǒng)粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，推動城市品質(zhì)的改善以及城市資源的合理分配。

（四）有助于解決城市發(fā)展過程中的問題，提高居民幸福感

雖然前些年我國一直保持著較快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，城市規(guī)模也不斷擴(kuò)大，但片面地側(cè)重速度和規(guī)模導(dǎo)致我國一些城市在整體性、系統(tǒng)性、宜居性以及包容性與生長性等方面存在較多問題，特別是個別大城市已經(jīng)開始出現(xiàn)“城市病”的征兆。此外，此次新冠肺炎疫情也暴露出我國一些城市基礎(chǔ)建設(shè)不足、公共服務(wù)缺失等問題。實(shí)施城市更新行動，有助于針對性地解決以上城市發(fā)展中出現(xiàn)的問題，推動城市管理服務(wù)水平的提高，為居民營造一個便捷、舒心和美好的城市環(huán)境。

二、城市更新行動的具體目標(biāo)

（一）優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，提高城市綜合承載力

強(qiáng)化城市空間的合理分配，突出城市功能區(qū)的主體地位，通過中心城市、都市圈以及城市群的三位一體建設(shè)促進(jìn)城市與城鎮(zhèn)的平衡發(fā)展。充分發(fā)揮大型城市對周邊城市的輻射帶動作用，打造城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展效應(yīng)，通過服務(wù)設(shè)施共建、功能區(qū)共享以及立體化交通設(shè)施建設(shè)等手段提高城市綜合承載能力。

（二）修復(fù)城市生態(tài)，完善城市功能

前期城市的快速發(fā)展消耗了過多的城市資源，實(shí)施城市更新行動需要著重提升城市資源環(huán)境承載力，修復(fù)城市生態(tài)，針對不同城市的具體情況合理規(guī)劃城市的規(guī)模、發(fā)展定位以及人口承載能力等，以保障城市居民居住的舒適性為關(guān)鍵工作。建立健全城市生態(tài)保護(hù)機(jī)制，修復(fù)城市自然風(fēng)貌，保護(hù)城市濕地資源，堅(jiān)持綠色發(fā)展道路，完善公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市功能。

（三） 保護(hù)歷史文化遺跡，傳承城市歷史底蘊(yùn)

歷史文化是城市從時(shí)間長河中繼承的寶貴資源，實(shí)施城市更新行動需要強(qiáng)化城市歷史人文遺跡的保護(hù)措施，建立城市歷史人文遺跡保護(hù)與傳承制度，保留與修繕城市歷史建筑，保障歷史文化遺跡與現(xiàn)代城市發(fā)展的協(xié)調(diào)性。通過全面而合理的城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)，傳承城市歷史文化底蘊(yùn)，塑造富有特色的城市風(fēng)貌。

（四）創(chuàng)新新城市體檢，全力打造新型未來社區(qū)

未來社區(qū)的概念是由2019年浙江省《政府工作報(bào)告》首先提出的，它是一種基于美好生活理念的，以人本化、生態(tài)化以及數(shù)字化為價(jià)值導(dǎo)向，以和睦共治、綠色集約以及智慧共享為內(nèi)涵特征，推動城市社區(qū)鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、低碳、服務(wù)、交通以及治理等場景的創(chuàng)新發(fā)展，重點(diǎn)提升城市居民的歸屬感、舒適感以及未來感。未來社區(qū)概念的提出契合了習(xí)近平總書記“以人民對美好生活的向往為奮斗目標(biāo)”的號召，從社會發(fā)展的角度來說，與當(dāng)前社區(qū)建設(shè)相比，未來社區(qū)建設(shè)主要在社區(qū)功能布局、社區(qū)運(yùn)行方式、社區(qū)建筑施工模式以及規(guī)劃建設(shè)模式等層面發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

（五）改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，實(shí)施縣城更新行動

經(jīng)過多年的發(fā)展，城市中難免存在一些老舊、衰落的區(qū)域，在實(shí)施城市更新行動的過程中要注重對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的規(guī)劃與重建，在“十四五”期間完成城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造工作，恢復(fù)其功能性，改善居民的居住體驗(yàn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年底，我國共有1323個縣，還有117個自治縣，連帶市轄區(qū)與縣級市等一共有2846個縣級行政區(qū)劃單位。如此龐大的基數(shù)，使得縣城更新行動成為城市更新行動的重要組成部分。李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中明確指出要“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)施城市更新行動”?？h城更新行動是新形勢下縣城發(fā)展的需要，也是社會發(fā)展的必然。四川仁壽縣等縣城早在“十三五”時(shí)期就開始了縣城更新行動。在“十四五”時(shí)期，縣城更新行動的實(shí)施必將加快速度。

三、實(shí)施城市更新行動的整體思路與規(guī)劃

（一） 舊居住區(qū)更新

城市居住區(qū)自啟用開始就伴隨著結(jié)構(gòu)性、功能性以及物質(zhì)性的老化，隨著時(shí)間的推移其功能性逐漸退化。城市居住區(qū)更新改造涉及居民、政府和開發(fā)商等多個主體，需要整合經(jīng)濟(jì)、文化等多種資源。居住區(qū)的更新改造需要結(jié)合實(shí)際情況，差異化地選擇重建、整治或者維護(hù)等措施。

（二）舊工業(yè)區(qū)更新

城市的快速發(fā)展加速了既有工業(yè)區(qū)的外遷，因此，實(shí)施城市更新行動需要做好城市舊工業(yè)區(qū)的更新工作。舊工業(yè)區(qū)更新需要綜合考慮其自然條件、建設(shè)條件、經(jīng)濟(jì)條件和社會條件，以確定其基礎(chǔ)設(shè)施、功能分區(qū)、歷史價(jià)值以及周邊環(huán)境四個方面的潛在價(jià)值，從而引導(dǎo)其轉(zhuǎn)變開發(fā)思路，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。

（三）舊商業(yè)區(qū)更新

商業(yè)區(qū)的建設(shè)對于城市發(fā)展具有重要的推動作用，可以說，商業(yè)區(qū)見證了城市的興起。但是，隨著城市的發(fā)展，一些位于城市中心位置的老舊商業(yè)區(qū)在建筑密集、功能復(fù)合以及重要區(qū)位的加持下功能性卻逐漸下降，因此，對舊商業(yè)區(qū)進(jìn)行更新成為某種必要。城市舊商業(yè)區(qū)的更新行動，應(yīng)綜合考慮其交融性與綜合性，以突出城市意象、激活街區(qū)生氣以及為城市發(fā)展注入活力為目標(biāo)，以整合城市資源、優(yōu)化城市布局、打造舊城特色等為行動指南。

（四）歷史文化承載區(qū)更新

近些年，文化保護(hù)與傳承的概念不斷深化，我國在城市建設(shè)過程中也要加強(qiáng)對有關(guān)歷史文化遺跡的保護(hù)。不論是在法律層面還是在文化傳承層面，歷史文化古城、古鎮(zhèn)以及具有民族特色的村落等都應(yīng)受到保護(hù)。因此，在城市更新行動的實(shí)施過程中，對歷史資源進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)具有巨大現(xiàn)實(shí)意義。針對不同的歷史文化承載區(qū)，需要采取不同的針對性措施，讓歷史文化資源在現(xiàn)代化城市發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值。

（五）城中村征改更新

從廣泛的角度而言，城中村指的是滯后于城市發(fā)展，與現(xiàn)代城市管理脫節(jié)，居住舒適性與生活水平相對較低的居民區(qū)。在一些外來人口較多的大型城市中，城中村已經(jīng)成為務(wù)工人員主要的群居場所，而一些本地居民也通過出租房獲得了一定的收入。一直以來，城中村改造都面臨著較多的難題，“十四五”時(shí)期，應(yīng)對城中村進(jìn)行更新改造，根據(jù)其實(shí)際情況，選擇性地采取綜合整治、功能完善或者拆除重建等措施。

四、結(jié)語

黨的十九屆五中全會站在全面發(fā)展中國特色社會主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史角度，明確提出了“實(shí)施城市更新行動”的號召?？梢哉f，城市更新行動是符合當(dāng)前中國國情和中國實(shí)際的?！笆奈濉逼陂g，應(yīng)深刻理解實(shí)施城市更新行動的豐富內(nèi)涵和重要意義，推動現(xiàn)代化城市向著更宜居、更舒適、更人文、更和諧、更智慧的方向發(fā)展。

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作者單位：

徐侃，常山縣征遷事務(wù)中心。

鄭小飛，常山縣自然資源和規(guī)劃局。