立法推進(jìn)矛盾糾紛預(yù)防化解

呂佳佳

2021年7月1日，《湖州市預(yù)防和化解矛盾糾紛條例》正式施行。作為浙江省首部預(yù)防和化解矛盾糾紛領(lǐng)域的創(chuàng)制性立法，條例的制定實(shí)施，標(biāo)志著湖州市社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防和化解工作進(jìn)入新起點(diǎn)、新階段，對(duì)湖州市建設(shè)全面展示“中國(guó)之治”的市域樣板，具有重要意義。

探索創(chuàng)造了鄉(xiāng)村治理的“余村經(jīng)驗(yàn)”、鎮(zhèn)域治理的“織里經(jīng)驗(yàn)”，率先在全省建立了縣級(jí)矛盾糾紛多元化解中心，成功舉辦“中國(guó)治理的世界意義”國(guó)際論壇……近年來，湖州堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，大力推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化，創(chuàng)造了很多具有時(shí)代特征、湖州特色的新模式、好載體，實(shí)現(xiàn)了平安湖州建設(shè)“十四連冠”，群眾安全感滿意率連續(xù)多年位居全省前列，成為全國(guó)最安全、最和諧的城市之一。

如何總結(jié)、固化經(jīng)驗(yàn)，全面展示基層治理的“湖州方案”，實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)換？湖州市人大常委會(huì)用足用好地方立法權(quán)，制定《湖州市預(yù)防和化解矛盾糾紛條例》，持續(xù)規(guī)范和促進(jìn)矛盾糾紛預(yù)防和化解工作，為湖州奮力爭(zhēng)當(dāng)市域治理現(xiàn)代化先行地排頭兵提供有力的法治保障。

堅(jiān)持源頭預(yù)防，構(gòu)建防范體系

2021年2月，中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見》，強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，完善預(yù)防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。

條例堅(jiān)持以預(yù)防為主線，對(duì)實(shí)際工作中可能引發(fā)矛盾糾紛的源頭問題進(jìn)行了具體規(guī)范，使源頭預(yù)防工作貫穿于行政決策、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、政務(wù)公開、暢通反映渠道、網(wǎng)格化管理、法律服務(wù)、公證服務(wù)、心理疏導(dǎo)等全過程。

針對(duì)重大決策出臺(tái)可能會(huì)造成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的問題，條例對(duì)決策程序作出規(guī)定，要求各級(jí)人民政府及有關(guān)部門在作出可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的重大決策前，應(yīng)當(dāng)依法組織公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定。并且要求社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為重大決策事項(xiàng)可以實(shí)施、暫緩實(shí)施、中止實(shí)施或者不予實(shí)施的重要依據(jù)。

為了充分發(fā)揮公證作為預(yù)防性司法證明制度的優(yōu)勢(shì)，條例明確鼓勵(lì)和支持公證機(jī)構(gòu)開展家事、商事、行政執(zhí)法、司法、金融等領(lǐng)域服務(wù)，通過開展在線電子證據(jù)保全保管、司法輔助等公證活動(dòng)，推進(jìn)矛盾糾紛預(yù)防。

注重協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成多元化解合力

矛盾糾紛化解通常有三道防線：人民調(diào)解是第一道防線，行政裁決、行政復(fù)議、仲裁等方式是第二道防線，司法是最后一道防線。為了筑牢人民調(diào)解的第一道防線，構(gòu)建和解調(diào)解優(yōu)先、分層遞進(jìn)、司法兜底的化解糾紛體系，條例規(guī)定矛盾糾紛可以通過和解、調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、公證、訴訟以及法律法規(guī)規(guī)定的其他途徑化解。

同時(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先選擇成本較低、對(duì)抗性較弱、有利于修復(fù)關(guān)系的途徑化解糾紛，規(guī)定在行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、訴訟程序均可依法調(diào)解，并且明確人民調(diào)解、行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、勞動(dòng)人事爭(zhēng)議和農(nóng)村土地承包涉及的矛盾糾紛調(diào)解與仲裁，不得向當(dāng)事人收取費(fèi)用或者報(bào)酬。為了增強(qiáng)調(diào)解協(xié)議的權(quán)威性和公信力，進(jìn)一步完善訴訟與調(diào)解有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的糾紛解決機(jī)制，條例對(duì)調(diào)解協(xié)議的效力確認(rèn)作出明確規(guī)定。

為了強(qiáng)化矛盾糾紛化解的主體責(zé)任，形成多方合力，條例規(guī)定各級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立矛盾糾紛排查工作制度，明確排查的主體、對(duì)象、范圍和責(zé)任要求。

強(qiáng)化支持保障，推進(jìn)調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為基層治理的典范，其核心在于“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交、依靠群眾就地化解”，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)最主要的力量就是基層人民調(diào)解員隊(duì)伍。條例堅(jiān)持問題導(dǎo)向，直面人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀，通過條文制度設(shè)計(jì)來解決其面臨的主要問題。

比如，為了解決人民調(diào)解人員專業(yè)不足、素質(zhì)不高的問題，條例鼓勵(lì)法律、醫(yī)學(xué)、工程審計(jì)等專業(yè)人士為人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員開展調(diào)解工作提供必要的專業(yè)支持和幫助。支持具有法律及其他專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，熱心調(diào)解工作的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位退休人員擔(dān)任兼職人民調(diào)解員。

又如，為了解決人民調(diào)解員待遇落實(shí)、履職保障問題，條例明確要求專職人民調(diào)解員的待遇保障應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定落實(shí)，兼職人民調(diào)解員可以按照有關(guān)規(guī)定采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式獲取報(bào)酬。鼓勵(lì)調(diào)解組織和人民調(diào)解員協(xié)會(huì)為人民調(diào)解員購(gòu)買人身意外傷害保險(xiǎn)等，為其履職提供保障。

再如，為了解決調(diào)解組織和調(diào)解員隊(duì)伍管理不規(guī)范問題，條例要求司法行政部門和有關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)調(diào)解組織建立健全調(diào)解員聘用、考評(píng)、獎(jiǎng)懲等各項(xiàng)管理制度，加強(qiáng)對(duì)調(diào)解員的日常管理和服務(wù)。