我國環(huán)境行政許可聽證主體制度之完善

徐丹 郭潔

摘? ? ? 要：目前，我國環(huán)境行政許可聽證主體制度尚存在特殊情形下聽證組織機關(guān)規(guī)定不明晰、聽證主持人缺乏獨立性且任職資格模糊、利害關(guān)系人代表選擇機制不明確以及專家與環(huán)保組織參與權(quán)缺失等問題，極易產(chǎn)生重大突發(fā)性環(huán)境污染事故和環(huán)境群體性事件。因此，應(yīng)從明確特殊情形下的聽證組織機關(guān)、建立環(huán)境行政許可聽證專家主持人制度、利害關(guān)系人代表選擇機制科學(xué)化、健全專家和環(huán)保組織參與機制等方面入手，完善環(huán)境行政法律體系，以期促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

關(guān)? 鍵? 詞：環(huán)境行政許可;程序控權(quán);商談民主理論;聽證主體;程序正義

中圖分類號：D922.68? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）09-0117-13

收稿日期：2021-04-24

作者簡介：徐丹，遼寧大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向為資源經(jīng)濟法、行政法;郭潔，遼寧大學(xué)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向為資源經(jīng)濟法、行政法、民商法。

基金項目：本文系遼寧省社科規(guī)劃基金項目“全面依法治國背景下的循環(huán)經(jīng)濟核心法構(gòu)造研究”的階段性成果，項目編號：L18CFX004。

環(huán)境行政許可是防止環(huán)境事件發(fā)生的預(yù)先控制程序，聽證主體通過吸收利益主體的訴求，使聽證主體制度成為環(huán)境行政聽證的重要內(nèi)容，聽證主體的完善程度意味著公共利益與私人環(huán)境利益的平衡程度。2018年3月實施的《中華人民共和國憲法修正案》第32條將生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展作為國家與社會發(fā)展的長期目標(biāo)，彰顯了社會公眾環(huán)境權(quán)的憲法地位，為完善聽證主體制度提供了法理基礎(chǔ)。《求是》雜志

2019年第3期發(fā)表了習(xí)近平總書記的重要文章《推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階》，強調(diào)“要用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，把解決突出生態(tài)環(huán)境問題作為民生優(yōu)先領(lǐng)域，有效防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，加快推進(jìn)生態(tài)文明體制改革落地見效?！?019年9月1日實施的《重大行政決策程序暫行條例》主要適用于縣級以上地方人民政府重大行政決策的作出和調(diào)整程序，其對公眾參與作為專章進(jìn)行了規(guī)定，但是對環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批階段的聽證涉及甚少。近年來，我國重大環(huán)境污染事故頻發(fā)，這與生態(tài)文明建設(shè)要求相差較大。究其原因，主要在于環(huán)境行政主管部門作出的許可決定缺乏科學(xué)性、公開性和公平性。我國環(huán)境行政許可聽證主體制度的完善程度與防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生以及避免環(huán)境群體性事件的發(fā)生緊密相關(guān)，因此，迫切需要對我國當(dāng)前滯后的環(huán)境行政許可聽證主體制度重新構(gòu)建，以期為我國《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）上升到基本法層面提供有益參考。

一、我國環(huán)境行政許可聽證主體制度的立法現(xiàn)狀

（一）國家層面立法現(xiàn)狀：原則性與抽象性

2002年通過的《環(huán)境影響評價法》（2018年修正）第11條和第21條規(guī)定的聽證是環(huán)境影響評價聽證①。其首次將聽證引入到我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，為我國環(huán)境行政許可聽證主體制度的完善奠定了基礎(chǔ)。2003年通過的《行政許可法》（2019年修正）第4章第4節(jié)對“聽證”予以專節(jié)規(guī)定，其第47條規(guī)定了行政機關(guān)在作出行政決定前應(yīng)當(dāng)告知利害關(guān)系人有聽證的權(quán)利，如果有提出聽證申請的，行政機關(guān)有在規(guī)定時間內(nèi)舉行聽證的義務(wù)。該法第48條第3款對聽證主持人的條件進(jìn)行了規(guī)定②。這些規(guī)定對聽證主體制度只作出了原則性規(guī)定，規(guī)定的內(nèi)容比較抽象。根據(jù)上述兩個上位法，國家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部）于2004年6月17日通過并發(fā)布了《暫行辦法》?！稌盒修k法》總共有6章，第3章規(guī)定聽證主體制度即“聽證主持人和聽證參加人”，該章第8條規(guī)定了聽證組織機關(guān)的資格和職責(zé)、聽證主持人的任職條件。第9條和第10條規(guī)定了聽證主持人在聽證活動中的職權(quán)和義務(wù)。第11條規(guī)定聽證主持人需要回避的情形，第12條和第13條規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政許可申請人、利害關(guān)系人享有的權(quán)利和義務(wù)?！稌盒修k法》開辟了我國聽證主體制度專項規(guī)定的先河，不再是寥寥幾筆帶過或者在其他法律法規(guī)的章節(jié)中規(guī)定，改善了原有聽證制度缺乏具體明確規(guī)定的局面。《行政許可法》和《暫行辦法》的頒布施行標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)行政許可聽證制度在立法上正式確立。

需要說明的是，2019年9月實施的《重大行政決策程序暫行條例》雖然對重大行政決策的作出和調(diào)整程序作出了規(guī)定，也把”公眾參與”作為專章進(jìn)行規(guī)定，但是對環(huán)境行政主管部門作出行政許可決定時的聽證主體制度沒有進(jìn)行具體規(guī)定，亦沒有解決傳統(tǒng)相關(guān)立法的缺陷。因此，在嚴(yán)格意義上，目前我國在國家層面對環(huán)境保護(hù)行政許可聽證主體制度的相關(guān)規(guī)范只作出了原則性規(guī)定，相關(guān)具體規(guī)則有待完善。

（二）地方層面的立法現(xiàn)狀：分散性、規(guī)范差異性和可操作性較強

就專門立法的發(fā)布日期來看，地方層面的早期立法多處于2003年至2008年的區(qū)間內(nèi)，因近年來新時代行政法治理念相對傳統(tǒng)理念的諸多轉(zhuǎn)變，早期確立的環(huán)境行政許可聽證主體制度無法回應(yīng)環(huán)境行政決策的現(xiàn)實價值需求。[1]為了回應(yīng)新時代法治理念，切實維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)，我國部分地方政府結(jié)合本地區(qū)的實際情況對環(huán)境行政許可聽證主體制度作出了探索性規(guī)定，如青島（2018年）、廣東（2013年）、貴州（2012年）等。筆者在北大法寶上檢索法律法規(guī)，輸入關(guān)鍵詞“環(huán)境行政許可聽證”“行政許可聽證”，搜索到相關(guān)地方立法見表1。

地方層面的立法現(xiàn)狀具有以下特點：一是地方立法呈現(xiàn)分散性和規(guī)范差異性的特點，由于國家層面的相關(guān)立法只作了原則性規(guī)定，導(dǎo)致不同地區(qū)就同一事項適用不同的規(guī)則，如針對利害關(guān)系人代表選擇機制地方相關(guān)規(guī)定各不相同，這在一定程度上也損害了地方規(guī)章的嚴(yán)肅性，增加了地方相關(guān)立法的成本。當(dāng)然，實踐中要求地方立法達(dá)到完全統(tǒng)一也是不切實際的，但各地方立法中的指導(dǎo)思想、主要程序、核心價值應(yīng)當(dāng)保持一致，即可以通過“提取公因式”的方式，以統(tǒng)一立法的形式加以確立。二是與國家層面相關(guān)立法抽象性相比，“先行先試”地方立法具有的一個顯著特點是相關(guān)立法可操作性更強?！缎姓S可法》和《暫行辦法》雖然對聽證主體制度進(jìn)行了規(guī)定，但較為抽象模糊，且沒有明確特殊情形下的聽證組織機關(guān)，而部分地方政府規(guī)章在聽證主體方面的規(guī)定更為具體詳細(xì)，并明確了特殊情形下的聽證組織機關(guān)，具有較強的可操作性，如《山西省實施行政許可聽證辦法》（2005）第4條規(guī)定“聽證由擬作出行政許可決定的行政許可實施機關(guān)組織。依法應(yīng)當(dāng)經(jīng)兩個或者兩個以上行政許可實施機關(guān)共同作出行政許可決定的，由共同作出行政許可決定的行政許可實施機關(guān)組織聽證。依法應(yīng)當(dāng)經(jīng)兩級以上行政許可實施機關(guān)審查決定行政許可的，由最終作出行政許可決定的行政許可實施機關(guān)組織聽證。聽證組織機關(guān)的法制機構(gòu)為聽證組織機構(gòu)，負(fù)責(zé)聽證的具體組織工作”;《貴州省行政聽證規(guī)定》（2012年）第5條第1款規(guī)定：“擬作出行政行為的行政機關(guān)是聽證組織機關(guān)。行政機關(guān)擬共同作出行政行為的，擬共同作出行政行為的行政機關(guān)為共同聽證組織機關(guān)?！边@些地方層面的探索性規(guī)定為完善國家層面的立法提供了有益借鑒。

（三）我國環(huán)境行政許可聽證主體制度存在的法律問題

⒈特殊情形下的聽證組織機關(guān)規(guī)定不明晰。一般情況下，環(huán)境行政許可聽證牽涉公共利益，波及面廣、影響范圍大，需要聽證組織機關(guān)及時組織聽證以保障公眾參與。但是，由于聽證費時費力，聽證組織機關(guān)往往不積極舉行聽證或者讓聽證流于形式，聽證組織機關(guān)可能基于舉行聽證職責(zé)的不明確而與其他行政機關(guān)互相推諉、推卸責(zé)任，如2013年昆明市反對“PX項目”事件①，該項目涉及的各行政機關(guān)之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)，互相推卸責(zé)任，造成聽證一直被耽擱，公眾也缺乏溝通渠道，造成公眾到昆明街頭抗議，引發(fā)大規(guī)模環(huán)境群體性事件。

在國家層面的立法中，《暫行辦法》第3條規(guī)定“聽證由擬作出環(huán)境保護(hù)行政許可決定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門組織”。換言之，環(huán)境行政許可主體是聽證組織機關(guān)。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，我國行政許可的實施機關(guān)主要包括以下類型：⑴被授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，即第23條規(guī)定“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機關(guān)的規(guī)定”;⑵法定的行政機關(guān)，即第22條規(guī)定“行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實施”;⑶被委托的行政機關(guān)，即第24條第1款規(guī)定“行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關(guān)實施行政許可。”環(huán)境保護(hù)行政許可主體亦應(yīng)為以上三種類型主體，但《暫行辦法》對以下幾種特殊情形下的聽證組織機關(guān)沒有明確的規(guī)定：其一，當(dāng)行政機關(guān)依照法律規(guī)定委托其他行政機關(guān)實施行政許可時②，如果需要舉行聽證會，聽證組織機關(guān)處于模糊狀態(tài)，由被委托的行政機關(guān)組織聽證還是由委托機關(guān)組織，相關(guān)法律沒有明確規(guī)定。其二，依法應(yīng)當(dāng)先經(jīng)下級行政機關(guān)審查后，報上級行政機關(guān)決定的行政許可事項須聽證時，相關(guān)法律沒有明確規(guī)定是由上級機關(guān)還是由下級機關(guān)來進(jìn)行組織聽證。其三，當(dāng)污染環(huán)境的建設(shè)項目可能對兩個或兩個以上的地區(qū)產(chǎn)生重大不利影響時，需要兩個或者兩個以上的許可機關(guān)共同作出決定的情況下，如果需要舉行聽證會，是共同組織聽證還是各個機關(guān)自己組織聽證，《暫行辦法》沒有明確規(guī)定。[2]其四，依法應(yīng)當(dāng)經(jīng)兩個或者兩個以上行政機關(guān)分別實施的行政許可事項須聽證的，是分別組織聽證還是聯(lián)合聽證，《暫行辦法》沒有明確規(guī)定。

在地方立法中，通過北大法寶搜索到前文表1所列的12個政府規(guī)章，針對有關(guān)特殊情形下的聽證組織機關(guān)的規(guī)定內(nèi)容，通過觀察可以發(fā)現(xiàn)，各地方對特殊情形下的聽證組織機關(guān)規(guī)定并不統(tǒng)一，也不全面，甚至有的地方還沒有相關(guān)規(guī)定，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是當(dāng)行政機關(guān)依照法律規(guī)定委托其他行政機關(guān)實施行政許可時，江西省、山東省、河北省、陜西省、遼寧省等省政府規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)以委托機關(guān)的名義組織聽證，而其他省份對此沒有明確規(guī)定。二是依法應(yīng)當(dāng)先經(jīng)下級行政機關(guān)審查后報上級行政機關(guān)決定的行政許可事項須聽證時，江西省、山東省、吉林省、山西省、陜西省以及武漢市等規(guī)定應(yīng)由最終作出行政許可決定的行政機關(guān)組織聽證，而其他省市沒有明確規(guī)定。三是當(dāng)污染環(huán)境的項目可能對兩個或兩個以上的地區(qū)產(chǎn)生重大不利影響時，需要兩個或者兩個以上的許可機關(guān)共同作出決定的情況下，山東省規(guī)定由本級人民政府確定的行政機關(guān)組織或者由該級人民政府組織有關(guān)部門舉行聽證，而山西省規(guī)定由共同作出行政許可決定的行政許可實施機關(guān)組織聽證，其他省市對此情形沒有明確規(guī)定。四是依法應(yīng)當(dāng)經(jīng)兩個或者兩個以上行政機關(guān)分別實施的行政許可事項須聽證的，江西省規(guī)定應(yīng)當(dāng)分別組織聽證或者聯(lián)合組織聽證，湖南省規(guī)定行政許可依法由兩個以上行政許可實施機關(guān)分別實施，本級人民政府已經(jīng)依法確立統(tǒng)一辦理或者聯(lián)合辦理、集中辦理的，其聽證由有關(guān)機關(guān)統(tǒng)一辦理或者聯(lián)合辦理、集中辦理;條件不具備的，可以由行政許可實施機關(guān)分別辦理。對于這種情形，其他省市沒有明確規(guī)定。

總之，國家層面的立法對特殊情形下的聽證組織機關(guān)沒有明確規(guī)定，部分地方雖然對某些特殊情形進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，但是各地方規(guī)定并不統(tǒng)一，這種立法模糊混亂的局面給司法實踐和法院審判帶來了困難，不利于法制統(tǒng)一，也不利于普通公民對自身合法環(huán)境權(quán)的維護(hù)。對此筆者認(rèn)為，需要在國家立法層面對環(huán)境行政聽證組織機關(guān)的某些特殊情形進(jìn)一步予以明確細(xì)化。

⒉聽證主持人缺乏獨立性且任職資格模糊。聽證主持人負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)聽證活動，確保聽證按照法定程序順利完成。行政聽證的目的是限制行政權(quán)，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，聽證主持人是聽證程序的關(guān)鍵人員，其各項基本能力及其現(xiàn)場發(fā)揮直接影響到聽證的整體效果，對聽證程序公正價值的實現(xiàn)起著關(guān)鍵作用。較為完善的聽證主持人制度既有利于行政權(quán)的運行，也有利于保證當(dāng)事人和利害關(guān)系人的合法權(quán)益，避免和減少行政糾紛。

在國家立法層面，《行政許可法》第48條第1款第3項對聽證主持人提出以下基本要求：⑴由聽證組織機關(guān)指定;⑵審查該行政許可申請的工作人員以外的人員;⑶與該行政許可事項無直接利害關(guān)系。否則，申請人、利害關(guān)系人有權(quán)申請回避。此外，對聽證主持人的任職資格、委任程序、權(quán)利義務(wù)未作明確具體的規(guī)定?！稌盒修k法》第三章對聽證主持人予以較為詳細(xì)的規(guī)定，其中第9條關(guān)于聽證主持人的職權(quán)和第10條關(guān)于聽證主持人的義務(wù)規(guī)定填補了《行政許可法》的立法空白;第10條聽證主持人回避的規(guī)定對《行政許可法》第48條第1款第3項予以細(xì)化，增加自行回避的規(guī)范;第8條第1款對《行政許可法》第48條第1款第3項聽證主持人指定予以細(xì)化，明確承擔(dān)許可職能的環(huán)境行政主體組織聽證，由其指定聽證主持人。有待商榷的是，《暫行辦法》第8條第2款、第3款關(guān)于聽證主持人的人選規(guī)定，第8條第2款對《行政許可法》第48條第1款第3項予以限縮，即審查該行政許可申請的工作人員以外的人員被限定在“環(huán)境保護(hù)行政主管部門許可審查機構(gòu)內(nèi)”，第8條第3款又設(shè)定例外條款，“環(huán)境行政許可事項重大復(fù)雜，環(huán)境保護(hù)行政主管部門決定舉行聽證，由許可審查機構(gòu)的人員擔(dān)任聽證主持人可能影響公正處理的，由法制機構(gòu)工作人員擔(dān)任聽證主持人?！比缃K省吳江市盛澤鎮(zhèn)時旺大酒店環(huán)境行政許可聽證事例中，吳江市環(huán)保局依據(jù)第8條第3款指定法制科科長擔(dān)任聽證主持人。但是，環(huán)境行政許可審查人員與聽證主持人存在同事關(guān)系仍受到利害關(guān)系人的質(zhì)疑，以致產(chǎn)生不信任甚至抵觸情緒。[3]

在地方立法層面，《遼寧省實施行政許可聽證辦法》（2004）第6條規(guī)定，聽證主持人由行政機關(guān)負(fù)責(zé)人指定本機關(guān)法制機構(gòu)工作人員擔(dān)任，但是法制機構(gòu)工作人員為行政許可審查人員的除外?！逗颖笔嵤┬姓S可聽證規(guī)定》第7條規(guī)定，聽證主持人、書記員由行政機關(guān)負(fù)責(zé)人指定本機關(guān)法制機構(gòu)工作人員或者行政許可審查人員以外的人員擔(dān)任。陜西省、湖南省以及江西省對聽證主持人的相關(guān)規(guī)定也規(guī)定聽證主持人由行政機關(guān)負(fù)責(zé)人指定，但是審查該行政許可申請的工作人員不得作為聽證主持人。

通過上述分析可以得知，根據(jù)《行政許可法》《暫行辦法》以及我國地方政府規(guī)章都無法任命環(huán)境行政主管部門履行環(huán)境行政管理業(yè)務(wù)職責(zé)以外的人擔(dān)任聽證主持人，也無法擺脫環(huán)境行政許可審查人員與聽證主持人存在同事關(guān)系的局面，這違反程序正義原則，利害關(guān)系人容易對聽證結(jié)果的客觀性和公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。另外，由于環(huán)境行政許可聽證背景的科技性要求聽證主持人具備專業(yè)性?！稌盒修k法》沒有明確規(guī)定聽證主持人的任職條件。在地方立法中，雖然山西省、河北省、山東省、吉林省對聽證主持人的任職條件作出了概括性的規(guī)定，但是各地任職條件和任職資格并不一致，不利于公民對跨區(qū)域環(huán)境污染項目的維權(quán)。對此，法律應(yīng)作出明確統(tǒng)一的規(guī)定。

⒊利害關(guān)系人代表選擇機制不明?！缎姓S可法》第36條規(guī)定“行政機關(guān)對行政許可申請進(jìn)行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取申請人、利害關(guān)系人的意見?！鄙暄灾?，利害關(guān)系人的重大利益與行政許可事項直接相關(guān)，是行政許可聽證的重要參與者?！稌盒修k法》對利害關(guān)系人予以較為具體的規(guī)定，如第11條利害關(guān)系人的回避申請、第12條利害關(guān)系人的權(quán)利、第13條利害關(guān)系人的義務(wù)等。《暫行辦法》第19條規(guī)定“參加環(huán)境保護(hù)行政許可聽證的公民、法人或者其他組織人數(shù)眾多的，可以推舉代表人參加聽證?！甭犠C原則上應(yīng)當(dāng)盡可能滿足利害關(guān)系人出席聽證的要求，確保聽證能夠充分地聽取各方意見。[4]但是，環(huán)境保護(hù)聽證牽涉的利害關(guān)系人較多，受聽證的時間、場地等條件限制，可以對出席聽證的利害關(guān)系人予以限制，即采取利害關(guān)系人代表制。但是《暫行辦法》第19條對利害關(guān)系人代表產(chǎn)生的規(guī)定過于概括籠統(tǒng)，缺乏操作性。

在地方立法層面，各地的利害關(guān)系人代表選擇機制各不相同?！逗颖笔嵤┬姓S可聽證規(guī)定》（2005）第17條規(guī)定，參加聽證的利害關(guān)系人在10人以上的，各不同利益的利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)民主推選一至二名代表參加聽證。未推選代表的，行政機關(guān)可以采取抽簽的方式確定利害關(guān)系人的代表參加聽證?！哆|寧省實施行政許可聽證辦法》（2004）第16條規(guī)定，行政許可申請人和利害關(guān)系人較多的，行政機關(guān)可以按照抽簽或者報名順序等方式確定申請人、利害關(guān)系人的代表參加聽證。《武漢市實施行政許可聽證程序規(guī)定》（2004）第13條第4款規(guī)定，利害關(guān)系人數(shù)量較多時，由利害關(guān)系人推舉代表;代表難以推舉產(chǎn)生的，行政機關(guān)可以通過抽簽等公平、公開的方式推選代表。在實踐中，各地方的具體操作也各具特色。如北京西上六電磁輻射環(huán)評行政許可聽證事例中，先區(qū)分行政相對人的類別和利益群體，根據(jù)其與聽證事項的利害關(guān)系程度，事先確定并公布各利益群體可出席聽證會的代表數(shù)量，由利害關(guān)系人自主推舉代表的方式;江蘇省吳江市盛澤鎮(zhèn)時旺大酒店環(huán)境影響評價行政許可聽證事例中，吳江市環(huán)保局就提出聽證申請的11戶居民全部作為聽證利害關(guān)系人代表。因為我國聽證利害關(guān)系人代表選擇的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一且缺乏透明性，以致聽證結(jié)果缺乏公正性、客觀性和權(quán)威性，影響聽證的實際效果，不利于維護(hù)利害關(guān)系人的環(huán)境權(quán)。

⒋專家與環(huán)保組織參與權(quán)缺失。環(huán)境行政許可聽證背景的高度科技性是其顯著特征，一般涉及較多的環(huán)境科技知識和法律知識，因此需要具有專門知識的人員參與到聽證活動之中。與普通利害關(guān)系人或其代表相比，專家與環(huán)保組織具有專業(yè)知識、較強說理能力和較好組織能力的優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境行政許可聽證的法律主體之一。但是，《暫行辦法》僅在第7條規(guī)定，環(huán)境行政主體對專項規(guī)劃環(huán)境影響報告書進(jìn)行審查，可以舉行聽證會，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。在我國環(huán)境行政許可聽證實踐中，環(huán)境行政主體邀請專家參與聽證，效果并不理想，主要存在以下幾個方面的問題：其一，專家的立場受到公眾的質(zhì)疑，不能保證專家的中立立場。其二，專家的事實判斷來代替大眾的價值選擇。其三，過分考慮行政機關(guān)的利益，而忽視公眾利益。[5]在地方立法中，《湖南省實施行政許可聽證規(guī)定》（2006）第9條規(guī)定舉行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定或者涉及公共利益的聽證，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)社會團體、中介機構(gòu)參加聽證。舉行專業(yè)性、技術(shù)性較強事項的聽證，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)科研機構(gòu)、咨詢機構(gòu)以及專家、學(xué)者參加聽證。但是遼寧省、江西省、河北省、山西省、陜西省以及武漢市等對此都沒有明確規(guī)定。

除了專家以外，環(huán)保組織也是環(huán)境行政許可聽證的重要法律主體。根據(jù)《暫行辦法》第19條的規(guī)定可知①，雖然聽證會的參與主體包括其他組織，立法沒有明確環(huán)保組織是否屬于社會組織的范圍，還不能確定是否包括環(huán)保組織。實踐中，有學(xué)者搜集近10年的230余起環(huán)境群體事件中，有環(huán)保組織參與其中的案例只有十?dāng)?shù)起。與國外環(huán)保組織的社會行動力和影響力存在較大差距。[6]因此，專家與環(huán)保組織參與權(quán)急需在立法上予以明確規(guī)定。

二、完善我國環(huán)境行政許可聽證主體制度的理論依據(jù)

（一）踐行憲法上的環(huán)境權(quán)

環(huán)境權(quán)入憲是生態(tài)文明建設(shè)的最高制度表達(dá)。以憲法方式規(guī)定生態(tài)文明建設(shè)的地位和宣示公民環(huán)境權(quán)，使其獲得“立國精神”的“憲章”地位，是最好的“政治”表達(dá)。[7]2018年3月11日通過的《憲法修正案》最大的亮點之一就是增加了建設(shè)生態(tài)文明、美麗中國和構(gòu)建人類命運共同體等內(nèi)容。在憲法中明確規(guī)定環(huán)境權(quán)，是回應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)法治需求的最佳方式，也可以為公民享有在良好的環(huán)境中生活的權(quán)利、國家承擔(dān)環(huán)境管理責(zé)任提供依據(jù)。

“生態(tài)文明”入憲后，公民環(huán)境權(quán)已成為一項憲法上的基本權(quán)利，具有實證效力，其實證化路徑主要借助于部門環(huán)境立法來實施。[8]《暫行辦法》規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政主管部門在審批環(huán)節(jié)舉行聽證，提前將行政許可事項向社會公告，通過聽證程序滿足各方聽證主體發(fā)表意見的權(quán)利，維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)，此即為踐行憲法上環(huán)境權(quán)的具體表現(xiàn)。完善環(huán)境行政聽證許可主體制度踐行憲法上的環(huán)境權(quán)具有兩個方面的意義：一是公民環(huán)境權(quán)益需要通過預(yù)防性程序聽證強化保護(hù)。環(huán)境保護(hù)行政許可聽證具有高度的科技背景，許可聽證決定的作出一般有相關(guān)專業(yè)技術(shù)的論證，甚至審查的過程就是技術(shù)論證的過程。環(huán)境保護(hù)行政許可聽證的對象是可能對生態(tài)環(huán)境造成損害的活動，與一般的損害相比，環(huán)境損害的治理和恢復(fù)比較困難，因為科技的發(fā)展具有未定性和未知性，環(huán)境行政許可決定往往處于風(fēng)險未知之中。[9]環(huán)境行政許可決定具有高度的“風(fēng)險品性”，一旦失誤，往往造成不可估量的損失，客觀上要求環(huán)境行政許可決定應(yīng)當(dāng)遵循風(fēng)險預(yù)防原則，[10]通過聽證集思廣益，盡可能將環(huán)境風(fēng)險降至最低，從而更好地保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益。二是通過聽證主體制度實現(xiàn)多層次的環(huán)境權(quán)益。首先，環(huán)境權(quán)是一項主體廣泛的權(quán)利，它既是一項個人權(quán)利，也是一項集體權(quán)利，同時還是一項代際權(quán)利。[11]其次，環(huán)境權(quán)利內(nèi)容不僅包括實體權(quán)利，還包括程序權(quán)利。在我國，實體性環(huán)境權(quán)更多地表現(xiàn)為健康環(huán)境權(quán)。程序性環(huán)境權(quán)主要包括公眾的環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，結(jié)社自由、公眾參與決策、獲取信息、在環(huán)境問題上訴諸司法的程序性救濟等內(nèi)容構(gòu)成了作為參與權(quán)的“環(huán)境權(quán)利”內(nèi)容。[12]

（二）通過商談民主理論實現(xiàn)多元主體之間的利益平衡

為了應(yīng)對現(xiàn)代西方民主政治遇到的合法化危機，德國著名學(xué)者尤爾根·哈貝馬斯提出了商談民主理論，該理論要求國家必須制定具有規(guī)范有效性的法律，以此來維護(hù)社會穩(wěn)定。具體來說：在民主層面，現(xiàn)代社會解決法律中共同福祉與個人主觀動機的內(nèi)在沖突，不再是政治權(quán)力的強制，而代之以“交往的權(quán)力”，商談程序承擔(dān)著社會整合的任務(wù)。[13]在法治層面，按照哈貝馬斯的觀點，“行政命令的合法化應(yīng)建立在商談原則基礎(chǔ)上，商談過程的合法性才能保障法律的合法性。”[14]在商談民主理論中，法律言語是法律生活中各主體間交往行動有效性的驅(qū)動力，而不是簡單的描述性語言。而這一點往往被我國環(huán)境行政主管機關(guān)所忽視，如環(huán)境行政許可案件中，環(huán)境行政許可決定多是由環(huán)境行政主管機關(guān)一方單一主體決定，專家和環(huán)保組織并無有效的法律機制參與進(jìn)來。有的案件雖然舉行了聽證會，但是其他聽證參與主體的意見并沒有得到重視。行政許可決定陷入了哈貝馬斯所稱的“獨白”式?jīng)Q定，這種行政決定就缺少了哈貝馬斯所稱的“主體間性”的互動。缺少了商談和對話，沒有經(jīng)過商談程序的辨認(rèn)和篩選，就不能保證行政許可決定的正確性、合理性和合法性。法律商談理論認(rèn)為，在生活的世界里，達(dá)成“共識”的活動就不是通過單一的“獨白”，而應(yīng)在“理想的話語情境”中，由談辯各方都自由平等地參與討論而達(dá)成的“共識”，這樣的“共識”才具有“公共性”。[15]在環(huán)境行政許可聽證中，應(yīng)重視聽證主體的意見，各方聽證主體應(yīng)自由平等地參與討論過程，促進(jìn)行政許可決定的公共性。

商談民主實際上是多元利益的平衡，由于公平?jīng)]有確定的標(biāo)準(zhǔn)，程序的公正性是其衡量的標(biāo)準(zhǔn)。公正的行政過程包括：確定特定行政過程涉及或?qū)⒁绊懙母鞣N利益，以此為基礎(chǔ)界定相應(yīng)的參與強度;為各種利益代表設(shè)計一個公開、公平和公正的參與程序;決定者在適當(dāng)考慮各種利益訴求的基礎(chǔ)上，對各種方案進(jìn)行選擇，并說明理由;對公眾參與進(jìn)行監(jiān)督和司法審查。[16]在環(huán)境行政許可聽證主體制度中，確定行政許可決定可能影響到利害關(guān)系人，應(yīng)通過科學(xué)化的利害關(guān)系人代表選擇機制、專家和環(huán)保組織的參與機制，讓各方利益主體通過聽證程序參與到環(huán)境行政決策中來，各方利益主體表達(dá)自己的合理訴求，形成聽證筆錄，聽證組織機關(guān)在作出行政決定的過程中必須作出利益衡量或輕重緩急次序的排定，通過公共利益與私人利益互通的利益平衡原則，督促環(huán)境行政主體更加謹(jǐn)慎地行使行政權(quán)力，作出兼顧各方利益訴求的行政許可決定，從而實現(xiàn)多元利益的平衡和協(xié)調(diào)。[17]

（三）各環(huán)境利益主體通過聽證程序限制行政權(quán)

程序控權(quán)主要是指通過正當(dāng)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男姓绦蛟O(shè)計控制行政權(quán)力。[18]其實質(zhì)是通過嚴(yán)格的程序規(guī)則將包括自由裁量權(quán)在內(nèi)的全部行政權(quán)進(jìn)行限制，賦予行政相對人監(jiān)督權(quán)利，強調(diào)以權(quán)利制約權(quán)力，促使行政機關(guān)行使權(quán)力全過程的公正、公開。[19]程序控權(quán)包括事前控制、事中控制和事后控制，都對行政全過程進(jìn)行了程序設(shè)計，有利于權(quán)利主體的合法權(quán)利得到及時救濟，也有利于對行政機關(guān)行使行政權(quán)全過程的實時監(jiān)督。[20]實體控權(quán)是通過制定詳細(xì)的實體規(guī)則來控制行政權(quán)，主要表現(xiàn)為通過法律規(guī)范嚴(yán)格限制行政權(quán)力的范圍和限度，強調(diào)以權(quán)力制約權(quán)力。[21]與實體控權(quán)相比，程序控權(quán)具有以下優(yōu)勢：其一，能夠充分調(diào)動行政相對人參與行政行為的積極性。其二，避免實體控權(quán)側(cè)重于事后監(jiān)督造成的損失。

環(huán)境保護(hù)行政許可聽證制度的完善體現(xiàn)了程序控權(quán)的理念，環(huán)境保護(hù)行政主管部門在審批環(huán)節(jié)組織聽證程序，提前十天將行政許可事項，通過報紙、網(wǎng)絡(luò)或者布告等方式向社會公告，在環(huán)境保護(hù)行政許可聽證專家主持人的專業(yè)主持下，通過質(zhì)證和辯論等環(huán)節(jié)滿足各方主體聽證的機會和發(fā)表意見的權(quán)利。行政主體與各環(huán)境利益主體之間形成了健全有效的溝通互動機制，各環(huán)境利益主體不僅可向行政機關(guān)及時全面地提出自身環(huán)境利益訴求，而且依據(jù)法律規(guī)定獲得了直接參與相關(guān)環(huán)境決策的權(quán)利，各環(huán)境行政主體可以有效控制和監(jiān)督行政主體行使環(huán)境行政權(quán)，防止行政機關(guān)恣意行政。行政機關(guān)行使環(huán)境行政權(quán)必須公開透明地置于各環(huán)境利益主體的監(jiān)督之下，完善的環(huán)境行政許可聽證主體制度才能使社會治理權(quán)利監(jiān)督制約行政治理權(quán)力成為可能，因此，主體制度的完善有利于促使行政機關(guān)作出的許可決定更科學(xué)、更公正。

三、完善我國環(huán)境行政許可聽證主體制度的建議

（一）明確特殊情形下的聽證組織機關(guān)

有學(xué)者認(rèn)為，“目前我國社會科學(xué)有兩種研究路徑，即大循環(huán)和小循環(huán)。實踐-理論-實踐是大循環(huán)，理論-經(jīng)驗-理論是小循環(huán)，大循環(huán)是前提，小循環(huán)應(yīng)以大循環(huán)為基礎(chǔ)。正是從實踐到理論，然后再回到實踐，這樣就形成了一個基于實踐的循環(huán)，該循環(huán)不同于從理論（具體的社會科學(xué)研究的結(jié)論）到經(jīng)驗再到理論。從而可以讓中國社會科學(xué)更好的解釋中國經(jīng)驗，為中國實踐服務(wù)。”[22]因為有一些實踐問題，如特殊情形下的聽證組織機關(guān)，目前找不到相對應(yīng)的理論來解釋它，在國際上尚沒有成熟的經(jīng)驗，但是在地方立法實踐中還有很多探索性嘗試。如山西省、貴州省以及武漢市等都出臺了相關(guān)明確詳細(xì)的規(guī)定。

根據(jù)這種實踐螺旋方法論①，這些地方的先行嘗試立法規(guī)定可以為我國國家層面的立法完善提供有益借鑒，對解決相關(guān)問題具有一定的啟發(fā)作用。類似問題可以使用類似的解決方法，本文認(rèn)為，可參照我國地方的相關(guān)立法規(guī)定，同時參照《行政訴訟法》以及相關(guān)司法解釋對行政訴訟中的被告相關(guān)規(guī)定，對特殊情形下聽證組織機關(guān)提出完善建議：⑴針對受委托組織作出許可決定的特殊情形，參照《江西省行政機關(guān)實施行政許可聽證辦法》第5條第1款②以及《行政訴訟法》第26條規(guī)定③，由委托的行政機關(guān)作為聽證組織機關(guān)。⑵針對由兩個以上行政機關(guān)共同作出許可行為的特殊情形，參照《貴州省行政聽證規(guī)定》（2012）第5條第1款④，由共同作出行政行為的行政機關(guān)作為共同的聽證組織機關(guān)。⑶依法應(yīng)當(dāng)經(jīng)兩個或者兩個以上行政機關(guān)分別實施的行政許可事項須聽證的，參照《江西省行政機關(guān)實施行政許可聽證辦法》（2007）第5條第2款規(guī)定⑤，應(yīng)當(dāng)分別組織聽證或者聯(lián)合組織聽證。行政許可依法由兩個以上行政許可實施機關(guān)分別實施，本級人民政府已經(jīng)依法確立統(tǒng)一辦理或者聯(lián)合辦理、集中辦理的，參照 《湖南省實施行政許可聽證規(guī)定》（2006）第5條第3款⑥，其聽證由有關(guān)機關(guān)統(tǒng)一辦理或者聯(lián)合辦理、集中辦理;條件不具備的，可以由行政許可實施機關(guān)分別辦理。⑷針對應(yīng)當(dāng)經(jīng)兩級（含兩級）以上行政機關(guān)審查決定行政許可的特殊情形，參照《山西省實施行政許可聽證辦法》（2005）第4條①、《武漢市實施行政許可聽證程序規(guī)定》（2004）第6條②，由最終作出決定的行政機關(guān)為聽證組織機關(guān)。

（二）建立環(huán)境保護(hù)行政許可聽證專家主持人制度

在國際上，具有代表性的聽證主持人制度主要有四種模式：第一種是美國模式。美國行政聽證主持人一般由行政法官擔(dān)任③。第二種是英國模式④。在英國，一般法定聽證以部長名義召開，并由部長最終決定，聽證主持人一般由巡視員擔(dān)任。[23]第三種是德國模式⑤。聽證主持人通常由指定的人員或行政機關(guān)的首長擔(dān)任。[24]第四種是日本模式⑥。正式聽證會應(yīng)由行政機構(gòu)指派的官員來主持或者由內(nèi)閣法令規(guī)定的其他人主持。[25]筆者認(rèn)為，為保障環(huán)境行政許可聽證的公正性和有效性，聽證主持人應(yīng)當(dāng)具有獨立地位和專業(yè)水平，因此我國應(yīng)當(dāng)借鑒美國行政法官制度，建立環(huán)境行政許可聽證專家主持人制度。首先，我國立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定環(huán)境行政許可聽證主持人應(yīng)當(dāng)來自環(huán)境行政主體之外，具有環(huán)境保護(hù)行政管理和環(huán)境與資源保護(hù)法等相關(guān)知識，具備較強判斷能力、邏輯能力、組織能力以及表達(dá)能力等。其次，環(huán)境行政主體應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境行政許可聽證專家?guī)欤e行聽證會，應(yīng)當(dāng)按照法定程序從專家?guī)祀S機抽取專家人選擔(dān)任聽證主持人，以保障聽證主持人的獨立性和專業(yè)性，從而更好地維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)。目前，我國建立專家型的聽證主持人制度也是可行的。專家人選都有自己的本職工作，不改變其原來的隸屬關(guān)系與工資待遇的基礎(chǔ)上，遇到環(huán)評聽證案件時，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門的法制機構(gòu)按照一定的程序在主持人資源庫中進(jìn)行隨機抽選。[26]

（三）利害關(guān)系人代表選擇機制科學(xué)化

目前，在我國現(xiàn)行法律規(guī)范中對于如何選擇利害關(guān)系人代表的規(guī)定，主要有五種模式，即抽簽確定⑦、利害關(guān)系人推選①、聽證組織機關(guān)指定②、區(qū)分類型分別確定③以及綜合確定④模式。結(jié)合相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定和我國的具體實踐情況，對于如何選擇聽證利害關(guān)系人代表，筆者認(rèn)為，應(yīng)堅持“綜合確定”為具體制度設(shè)計的指導(dǎo)思想。設(shè)立聽證會的目的就是更充分地聽取各方意見，促使決定具有可接受性和合理性，所以，聽證會應(yīng)當(dāng)盡量滿足利害關(guān)系人出席聽證會的要求。具體來說，建議采取“聽證組織機關(guān)合理劃分利益群體、利害關(guān)系人抽簽或者推舉決定出席代表”的選擇制度。這種選擇模式具有以下幾個方面的優(yōu)勢：其一，在利害關(guān)系人代表的廣泛性方面明顯優(yōu)于“根據(jù)利害關(guān)系人報名先后自動產(chǎn)生”模式;其二，在民主保障方面明顯優(yōu)于聽證組織機關(guān)指定模式;其三，在提高行政效率方面明顯優(yōu)于完全依賴于利害關(guān)系人推選模式。[27]因此，筆者期盼將來修改《暫行辦法》第19條時，這一選擇機制能夠得到充分反映。具體應(yīng)當(dāng)按以下步驟操作：首先，聽證組織機關(guān)綜合考慮利害關(guān)系人的“親疏”、地域分布、年齡層次、職業(yè)特征等情況，將其合理劃分為若干利益群體;其次，聽證組織機關(guān)根據(jù)已確定的聽證會席位數(shù)量、利益群體的數(shù)量和規(guī)模，合理確定每個利益群體可以出席聽證會代表的具體數(shù)量;再次，各利益群體自主民主推選，可以由基層自治組織召集推選或召開推選臨時會議，通過現(xiàn)場或網(wǎng)上投票產(chǎn)生;最后，經(jīng)過推選無法產(chǎn)生利害關(guān)系人代表，則由聽證組織機關(guān)抽簽確定。[28]

（四）健全專家和環(huán)保組織的參與機制

⒈健全專家參與聽證機制。由于我國環(huán)境行政許可聽證背景具有科技性，所以需要專家參與聽證，促使許可決定更加客觀和公正，但是我國《暫行辦法》對專家參與聽證相關(guān)制度沒有進(jìn)行規(guī)定。筆者認(rèn)為，完善專家參與聽證主要是專家的角色定位問題，這一問題最核心的是防止專家角色異化。首先，從立法上確定專家參與聽證的權(quán)利與義務(wù)，在《暫行辦法》中規(guī)定舉行聽證應(yīng)當(dāng)邀請相關(guān)專家參與聽證。其次，專家參與聽證的權(quán)利只限于專業(yè)問題的咨詢，個人不得對許可項目作出表態(tài)。其主要任務(wù)是對參與聽證的其他人員進(jìn)行輔助或咨詢以及按照主持人的要求對與聽證事項相關(guān)的專業(yè)問題進(jìn)行鑒定和論證。最后，對于專家的選擇，比較合理的方式是由聽證參與主體推選他們共同認(rèn)可的專家，這種方式能夠平衡各方利益。但是，這種方式可操作性不強，實施時比較復(fù)雜。成都市和武漢市針對重大行政許可聽證事項需要專家參與時，就采取從資源庫隨機抽取專家，實踐效果較好。[29]筆者認(rèn)為，比較可行的選擇方式就是建立專家資源庫，相關(guān)機關(guān)從資源庫中隨機抽取專家。

⒉完善環(huán)保組織參與聽證機制。環(huán)保組織是以保護(hù)環(huán)境為理念提供環(huán)境公益性服務(wù)的重要社會力量。環(huán)保組織可以利用各種平臺和途徑及時準(zhǔn)確地掌握環(huán)境信息，具有比較豐富的環(huán)保知識，能夠?qū)W習(xí)和運用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)保護(hù)環(huán)境，在各國環(huán)境保護(hù)運動的實踐中展現(xiàn)出巨大的能量。日本《環(huán)境基本法》明確保障環(huán)保組織對環(huán)境行政的參與①。在我國，國家層面的立法沒有明確規(guī)定環(huán)保組織的參與機制，而在地方立法中，只有少數(shù)要求應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)社會團體、中介結(jié)構(gòu)參加聽證，如《湖南省實施行政許可聽證規(guī)定》（2006）第9條②。筆者認(rèn)為，首先，應(yīng)當(dāng)在《暫行辦法》中直接規(guī)定環(huán)保組織參與聽證的主體資格、權(quán)利義務(wù)以法律責(zé)任。需要強調(diào)的是，關(guān)于環(huán)保組織的主體資格。2015年實施的新《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定③，“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”且“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會組織可以提起公益訴訟。為了避免濫訴的危害，在訴訟中有必要對主體資格嚴(yán)格設(shè)置。但是在環(huán)境行政許可聽證程序中，環(huán)境問題涉及到公共利益，環(huán)境污染損害具有廣泛性、持續(xù)性、潛伏性和復(fù)雜性，為了讓更多公民參與到聽證中來，聽到更多的不同利益主體的聲音，促使行政許可決定的科學(xué)性和可接受性，可以考慮在《暫行辦法》中規(guī)定，依法在縣級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)兩年以上且無違法記錄的所有類型的環(huán)保組織都可以申請參加聽證④。其次，國家不僅要對環(huán)保組織事前審批環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，也要對事中和事后環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，建立起全方位的監(jiān)管體系。同時，國家也要充分尊重和保障環(huán)保組織的社會自治權(quán)。最后，國家還需在財政和人力上采取措施鼓勵環(huán)保組織參與環(huán)境行政許可聽證事務(wù)，促使社會公眾、環(huán)保組織、政府、企業(yè)等共同發(fā)揮力量預(yù)防環(huán)境風(fēng)險，[30]形成全社會共同推進(jìn)環(huán)境治理的良好格局，促進(jìn)我國環(huán)境法律體系的完善和生態(tài)文明建設(shè)。

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（責(zé)任編輯：趙婧姝）

On Perfection of the Hearing Subject System of Environmental

Administrative License in China from the Perspective of the

Entry of Environmental Right into the Constitution

Xu Dan，Guo Jie

Abstract：Through the analysis of the current situation of relevant national and local legislation，it can be found that there are some problems in the hearing subject system of environmental administrative license，such as unclear provisions of the hearing organization under special circumstances，lack of independence and vague qualification of the hearing host，unclear selection mechanism of stakeholder representatives，and lack of participation rights of experts and environmental protection organizations.These problems easily lead to major sudden environmental pollution accidents and environmental group events.Therefore，we should clarify and refine the hearing organization under special circumstances，establish the expert host system of environmental administrative license hearing，make the selection mechanism of stakeholder representatives scientific，and improve the participation mechanism of experts and environmental protection organizations，so as to improve China's environmental administrative legal system，so as to promote the construction of ecological civilization in China.

Key words：environmental administrative license;procedural control;negotiating democratic theory;hearing subject;procedural justice